3-3-1-81-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-81-03

Otsuse kuupäev

29. jaanuar 2004

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

MTÜ Eesti Roheline Liikumine kaebus Majandusministeeriumi

toimingu, mis seisnes "Eesti põlevkivienergeetika

restruktureerimise tegevuskava 2001-2006" koostamisel

tegevuskavaga kavandatavate tegevuste võimaliku

keskkonnamõju hindamata jätmises, õigusvastaseks

tunnistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 12. septembri

2003. a otsus haldusasjas nr 2-3/486/03

Menetluse alus Riigikohtus

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi

kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

11. detsember 2003

Kohtuistungil osalenud isikud

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi esindaja Eva

Vanamb

MTÜ Eesti Roheline Liikumine esindaja Peep Mardiste

RESOLUTSIOON

Rahuldada Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Halduskohtu 19. märtsi 2003. a otsus haldusasjas nr 3-54/03 ja Tallinna

Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 12. septembri 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3/486/03 ning

saata asi uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Majandusministeerium töötas välja "Eesti põlevkivienergeetika restruktureerimise tegevuskava

2001-2006" (edaspidi Tegevuskava), mis kiideti heaks Vabariigi Valitsuse 27. märtsi 2001. a istungil.

2. MTÜ Eesti Roheline Liikumine (edaspidi MTÜ ERL) esitas kaebuse, milles palus tunnistada

õigusvastaseks Majandusministeeriumi toiming, millega jäeti hindamata Tegevuskavas kavandatavate

tegevuste võimalik keskkonnamõju. Tegevuskava heakskiitmise ajal kehtinud Keskkonnamõju

hindamise ja keskkonnaauditeerimise seaduse § 4 lg 2 ja § 22 lg 3 kohaselt peab riikliku arengukava

alusel kavandatava tegevuse keskkonnamõju hindama. Kaebeõiguse alusena viitas kaebuse esitaja

Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus

kohtu poole pöördumise konventsioonile (edaspidi Konventsioon).

3. Tallinna Halduskohtu 19. märtsi 2003. a otsusega haldusasjas nr 3-54/03 jäeti kaebus

rahuldamata. Kohus leidis, et kaebuse esitajal puudub põhjendatud huvi kaevatava toimingu

õigusvastasuse kindlakstegemisel ning et Tegevuskava ei ole riiklik arengukava Keskkonnamõju

hindamise ja keskkonnaauditeerimise seaduse (edaspidi KeHAS) ja Säästva arengu seaduse (edaspidi

SäAS) tähenduses.

4. MTÜ ERL esitas apellatsioonkaebuse, milles taotles halduskohtu otsuse tühistamist ja asjas uue

otsuse tegemist, millega tunnistataks Majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi tegevusetus

õigusvastaseks.

5. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 12. septembri 2003. a otsusega MTÜ ERL

apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ning tunnistas Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi tegevuse, mis seisnes keskkonnamõju hindamise korraldamata

jätmises Tegevuskava koostamisel, õigusvastaseks. Ringkonnakohus leidis:

1. Konventsiooni art 9 lg 2 annab keskkonnakaitset edendavale valitsusvälisele organisatsioonile

õiguse pöörduda kaebusega kohtusse Konventsiooni art 6 alusel tehtud otsuse, tegevusetuse või

tegevuse vaidlustamiseks. Artikkel 6 tagab üldsuse osalemise konventsiooni lisas 1 nimetatud

eritegevusega seotud asjade otsustamisel. Käesoleval juhul ei ole tegemist lisas 1 nimetatud

eritegevuse kohta otsuse tegemisega, kuid Konventsiooni muu artikli kohase tegevuse vaidlustamine

tuleb art 9 kohaselt kõne alla, kui siseriiklik õigus selle võimaluse annab. Sel juhul eeldatakse juba

Konventsioonist tulenevalt valitsusvälise organisatsiooni põhjendatud huvi. Keskkonnaga seotud

kavade, programmide ja poliitika koostamisel üldsuse kaasamist reguleerib Konventsiooni art 7 ning

niisugust tegevust kaebuse esitaja vaidlustabki. Riikliku arengukava vastuvõtmine eeldab tulenevalt

KeHAS §-st 17 keskkonnamõju hindamist ja peale seda avalikku arutelu, kus tutvustatakse üldsusele

kavandatud tegevusi ja võetakse arvesse tehtud ettepanekuid. Seega on siseriiklik õigus näinud ette

arengukava koostamisele üldsuse kaasamise ja kuna haldusorgani tegevusetust on võimalik

siseriikliku õiguse kohaselt vaidlustada, tuleb asuda seisukohale, et juhul, kui Tegevuskava näol on

tegemist riikliku arengukavaga, mille vastuvõtmisel jäeti keskkonnamõju hindamata ja avalik arutelu

korraldamata, on vaidlustatud tegevus hõlmatud konventsiooni artikli 9 lõikega 2 ning valitsusvälisel

keskkonnaorganisatsioonil on põhjendatud huvi vastustaja tegevuse vaidlustamiseks. Seega on

kaebuse esitajal kaebeõigus tulenevalt Konventsiooni artikli 9 lõikest 2 olemas.

2. SäAS § 12 lg-te 1 ja 2 kohaselt on majandusharuks, mille arengut suunatakse riikliku arengukava

alusel, energeetika. SäAS § 12 lg 6 kohaselt peab riikliku arengukava kinnitama Riigikogu. Antud

juhul kinnitas Tegevuskava Vabariigi Valitsus. Tegevuskava olemuse avamisel tuleb aga lähtuda selle

sisust. Tähtsust ei oma SäAS § 12 lg 6, sest see puudutab üksnes arengukava koostamise

menetluslikke küsimusi. Samuti ei oma tähtsust see, et dokumenti nimetatakse tegevuskavaks, mitte

arengukavaks. Tegevuskava pealkirjast nähtuvalt käsitleb Tegevuskava arenguid energeetika vallas.

Sama nähtub ka Tegevuskava eesmärgist, mille kohaselt Tegevuskavas "...tuuakse välja

põlevkivisektori probleemid ja esitatakse Vabariigi Valitsuse poolt kavandatavad meetmed põlevkivi

ja elektrienergia tootmise efektiivsemaks ja konkurentsivõimelisemaks muutmiseks ja sellega

seonduvate sotsiaal- ja keskkonnaprobleemide lahendamiseks lähtuvalt eelpoolnimetatud

strateegilistest eesmärkidest." Tegevuskavas nähti ette elektritootmisesse strateegilise investori

kaasamine, ühtse väärtusketi loomine põlevkivi ja elektri tootmise vahel, mis eeldas 51% AS Eesti

Põlevkivi aktsiate üleandmist AS-le Narva Elektrijaamad ning põlevkivil baseeruva elektrienergia ja

õlitootmise efektiivsuse suurendamist. Nähti ette investeeringute ulatus energia tootmise efektiivsuse

tõstmiseks ning keskkonnasäästu meetmete rakendamine ja soovitud tulemus antud vallas. Seega

kavandati Tegevuskavaga mitmeid tegevusi põlevkivienergeetika vallas, mis KeHAS § 22 alusel

nõuavad sellest tegevusest tuleneva keskkonnamõju hindamist.

3. Tähtsust ei oma see, et Tegevuskava ei luba ega keela nende tegevuste läbiviimist. Ka arengukava

ei keela ega luba mingeid konkreetseid tegevusi.

4. Tegevuskava näol ei ole tegemist internse aktiga, nagu väitis vastustaja. See väide ei ole kooskõlas

Tegevuskavas planeeritud tegevustega, samuti on see võetud aluseks "Riigi eelarvestrateegiale 2003-

2006" ning seda on kasutatud ka Euroopa Liiduga peetud läbirääkimiste raames kui põlevkivisektori

probleemide lahendamise kirjeldust.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium esitas kassatsioonkaebuse, milles taotleb Tallinna

Ringkonnakohtu otsuse tühistamist täies ulatuses ning haldusasja saatmist uueks läbivaatamiseks

ringkonnakohtule. Kassatsioonkaebuses leitakse:

1. Konventsiooni art 9 lg 2 annab valitsusvälistele keskkonnaorganisatsioonidele kaebeõiguse igal

juhul vaid sellistes üldsuse osalemist nõudvates protseduurides, mis on sätestatud Konventsiooni

artiklis 6. Kõikidel teistel juhtudel - nii nendel, mis on Konventsiooniga reguleeritud kui ka muudel

siseriiklike keskkonnaõiguse normide kohaldamisega seotud juhtudel - sõltub kaebeõiguse olemasolu

siseriiklikust õigusest.

2. Kaebus halduskohtule ei olnud esitatud mitte üldsuse kaasamata jätmise kohta strateegiliste otsuste

tegemisel - seda käsitleb Konventsiooni artikkel 7, vaid keskkonnamõju hindamata jätmise kohta.

Keskkonnamõju ja strateegilise keskkonnamõju hindamise kohustuslikkuse küsimus kuulub

Konventsiooni art 9 lg 3 reguleerimisalasse, sest tegemist on küsimusega siseriikliku

keskkonnaõiguse normide rakendamisest.

3. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise seadus sätestab üksnes strateegilise

keskkonnamõju hindamise kohustuse, kuid ei sätesta strateegilise keskkonnamõju hindamise

täpsemat protseduuri. Seega ei oleks olnud strateegilise keskkonnamõju hindamise avaliku arutelu

korraldamine Tegevuskava koostamise ja heakskiitmise ajal kehtinud õiguse alusel kohustuslik isegi

siis, kui tegemist oleks olnud riikliku arengukavaga.

4. Tegevuskava ei ole riiklik arengukava. Tegevuskava heakskiitmise ajal oli riiklik arengukava

energeetika valdkonnas olemas. Selleks oli ja on Riigikogu poolt 18. veebruari 1998. a otsusega

kinnitatud "Kütuse- ja energiamajanduse pikaajaline riiklik arengukava" (edaspidi KEPA).

5. Kuivõrd Tegevuskava heakskiitmise ajal oli olemas õigusnormi hierarhias kõrgema aktiga

kinnitatud riiklik arengukava, millega Tegevuskavas kirjeldatud meetmed ei ole vastuolus, siis on

arusaamatu, kuidas oleks võimalik madalama aktiga, mis isegi ei ole haldusakt, heaks kiidetud

Tegevuskava pidada uueks, Riigikogu poolt kinnitatud arengukavaga võrdseks arengukavaks.

6. Tegevuskava näol on tegemist Vabariigi Valitsuse määrusega nr 160 kinnitatud "Vabariigi Valitsuse

reglemendi" p 24 kohase Vabariigi Valitsuse istungi protokolli märgitava otsusega, mis

dokumenteerib Vabariigi Valitsuse otsustust või sisemist töökorraldust ja ei ole haldusvälistele

isikutele täitmiseks kohustuslik.

7. MTÜ ERL kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et ringkonnakohus on õigesti asunud

seisukohale, et kui kavale, millele oli kohustuslik korraldada keskkonnamõju hindamine, on jäetud

see tegemata ning seega üldsusel ei ole olnud võimalust osaleda kavaga seotud menetluses, on

haldusorgani tegevust siseriikliku õiguse kohaselt võimalik vaidlustada ning et seega on vaidlustatud

tegevus hõlmatud Konventsiooni art 9 lg-ga 2. Samuti leiab MTÜ ERL, et strateegilisele

keskkonnamõju hindamisele tuleb kohaldada neid Keskkonnamõju hindamise ja

keskkonnaauditeerimise seaduse sätteid, mille osas see on võimalik. Ringkonnakohus on õigesti ning

põhjendatult leidnud, et Tegevuskava näol on tegemist riikliku arengukavaga.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Riigikohtu halduskolleegium määratleb kõigepealt kaebuse eseme käesolevas haldusasjas (I osa) ja

võtab seisukoha, kas asja on kaasatud kohane vastustaja (II osa). Seejärel annab kolleegium juhiseid

käsitlemaks küsimust, kas Tegevuskava näol võib olla tegemist arengukavaga (III osa) ja milline võib

olla arengukava õiguslik olemus (IV osa). Viimasena võtab kolleegium seisukoha MTÜ ERL

kaebeõiguse (V osa) ja strateegilise keskkonnamõju hindamise suhtes (VI osa).

I

9. MTÜ ERL on oma kaebuses palunud tunnistada õigusvastaseks Majandusministeeriumi toimingu,

millega jäeti hindamata Tegevuskavas kavandatavate tegevuste võimalik keskkonnamõju. Tulenevalt

kehtiva KeHAS § 4 lg-st 2 ja § 22 lg-st 2 tuleb keskkonnamõju hinnata arengukava koostamise

käigus. Sellisena on MTÜ ERL kaebust käsitlenud ka kohtud.

10. HKMS 19 lg-st 7 tulenevalt vaatab halduskohus asja läbi kaebuses esitatud taotluse ulatuses, kuid

ei ole sealjuures seotud kaebuse või protesti sõnastusega. Riigikohtu halduskolleegium on leidnud, et

halduskohus peab kaebuse sõnastusest ja kontekstist lähtudes ise kindlaks tegema kaebaja tegeliku

taotluse (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 27. septembri 2001. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-39-01).

Vaidlustades Tegevuskava koostamise käigus keskkonnamõjude hindamata jätmist, on MTÜ ERL

seega vaidlustanud Tegevuskava koostamise menetluslikku külge. Menetlusnõuete rikkumisel võib

õigusvastaseks osutuda ka menetluse lõpptulemus. Menetluse lõpptulemus on käesoleval juhul

Tegevuskava, mille on heaks kiitnud Vabariigi Valitsus. Seetõttu leiab kolleegium, et MTÜ ERL

kaebust tuleb käsitleda mitte kaebusena tegevusetuse õigusvastaseks tunnistamiseks, vaid kaebusena

Tegevuskava õigusvastaseks tunnistamiseks.

II

11. Asja materjalidest nähtub, et Tegevuskava on heaks kiidetud Vabariigi Valitsuse 27. märtsi

2001. a istungil protokollilise otsusega.

HKMS § 12 lg 2 p 1 kohaselt teeb halduskohus eelmenetluses kindlaks, millise asutuse või ametniku

või avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva muu isiku haldusakti või toimingu peale kaebus või

protest on esitatud. HKMS § 14 lg 2 p 2 kohaselt on halduskohtumenetluses pooleks asutus, ametnik

või avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitev muu isik, kelle haldusakti või toimingu peale kaebus

või protest on esitatud.

Kuivõrd MTÜ ERL kaebus esitati Majandusministeeriumi poolt keskkonnamõju hindamata jätmise

kui tegevusetuse õigusvastaseks tunnistamiseks, on ka kohtud asjas vastustajana kaasanud Majandus-

ja Kommunikatsiooniministeeriumi. Nagu eespool märgitud, tuleb kaebust käsitleda Tegevuskava

vaidlustamiseks esitatud kaebusena. Seetõttu leiab Riigikohtu halduskolleegium, et asjas tulnuks õige

vastustajana kaasata Vabariigi Valitsus.

12. Kuna asjas ei ole vastustajana osalenud õige haldusorgan, tuleb asjas tehtud kohtulahendid

tühistada ja asi saata tagasi uueks arutamiseks esimese astme kohtusse. Asja uuel läbivaatamisel tuleb

kohtul kaasata õige vastustajana Vabariigi Valitsus.

13. Halduskolleegium peab vajalikuks anda oma seisukohad praegu teada olevate asjaolude pinnalt

ka Tegevuskava olemuse ja MTÜ ERL kaebeõiguse, samuti strateegilise keskkonnamõju hindamise

suhtes. Kuna asjas ei ole osalenud õige vastustaja, kes ei ole seetõttu saanud võimalust anda oma

arvamust, siis ei saa Riigikohus käesolevas otsuses esitada oma seisukohti alama astme kohtutele

lõplikult siduvatena. Asja uuel arutamisel peavad kohtud nende seisukohtadega arvestama niivõrd,

kuivõrd see on asja uuel arutamisel ilmnevate õiguslike ja faktiliste asjaoludega kooskõlas.

III

14. Kõigepealt peab kolleegiumi vajalikuks anda oma seisukoht selles, kas Tegevuskava võib olla

riiklik arengukava, mille puhul tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine.

15. Ringkonnakohus on õigesti märkinud, et riikliku arengukava mõistet ei ole seadusandlikul

tasandil defineeritud. Arengukava mõistet on lähemalt käsitletud SäAS §-s 12. Riigikohtu

halduskolleegium märgib kõigepealt, et SäAS §-s 12 kasutatakse mõistet "arengukava", KeHAS §-s

22 ja § 4 lg-s 2 aga "riiklik arengukava". Sellegipoolest leiab halduskolleegium, et käesoleval juhul

kattub SäAS §-s 12 kasutatud mõiste "arengukava" KeHAS §-s 22 ja § 4 lg-s 2 kasutatud mõistega

"riiklik arengukava". Seda kinnitab asjaolu, et SäAS § 12 lg-st 1 tulenevalt kehtib SäAS § 12 "riigi

algatatud arengukava" kohta ja et SäAS § 12 lg 6 kohaselt on arengukava olulise tähtsusega riigielu

küsimus, mille kinnitab Riigikogu. Seega on KeHAS sätestatud mõiste "riiklik arengukava"

sisustatav SäAS § 12 abil.

SäAS § 12 lg 1 sätestab, et majandusharudes ja piirkondades, kus looduskeskkonna saastamine ja

loodusvarade kasutamine võivad ohustada looduslikku tasakaalu või bioloogilise mitmekesisuse

säilitamist, suunatakse arengut riigi algatatud arengukava alusel. SäAS § 12 lg 2 kohaselt koostatakse

arengukava energeetika, transpordi, põllunduse, metsanduse, turismi ning keemia-, ehitusmaterjali- ja

toiduainetööstuse arengu suunamiseks. SäAS § 12 lg 5 kohaselt peab arengukava sisaldama

loodusvarade kasutamise ja keskkonna seisundi prognoosi. SäAS § 12 lg 6 kohaselt kinnitab

arengukava koostamise ülesande ja tähtaja Vabariigi Valitsus. Olulise tähtsusega riigielu küsimusena

kuulub arengukava kinnitamisele Riigikogus.

16. Riigikohtu halduskolleegium peab siinkohal kõigepealt vajalikuks peatuda kassaatori seisukohal,

et Tegevuskava heakskiitmise ajal oli riiklik arengukava energeetika valdkonnas juba olemas.

Kassaatori väitel oli selleks Riigikogu poolt 18. veebruari 1998. a otsusega kinnitatud "Kütuse- ja

energiamajanduse pikaajaline riiklik arengukava".

Erinevalt kassaatorist ei leia Riigikohtu halduskolleegium, et Tegevuskava käsitlemist riikliku

arengukavana takistaks ainuüksi see, et kütuse- ja energiamajanduses on riiklik arengukava KEPA

näol olemas. Nagu nähtub juba selle arengukava pealkirjast, on tegemist arengukavaga kütuse- ja

energiamajanduse vallas üldiselt. Vaidlusalune Tegevuskava on aga oluliselt kitsam, käsitledes

konkreetselt põlevkivienergeetika valdkonda. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates on iseenesest

võimalik, et paralleelselt eksisteerivad riiklik arengukava kütuse- ja energiamajanduse vallas üldiselt

ning riiklik arengukava põlevkivienergeetika vallas konkreetsemalt.

17. SäAS §-s 12 sätestatud arengukava iseloomulikuks tunnuseks peab Riigikohtu halduskolleegium

eesmärkide püstitamist ja nende saavutamise tee kindlaksmääramist. Arengukavas ei pruugi olla

kirjeldatud kõiki meetmeid, mida eesmärgi saavutamiseks tuleb kasutada. Riigikohtu

halduskolleegium peab võimalikuks, et täitevvõim, sealhulgas Vabariigi Valitsus, määratleb järk-

järgult need konkreetsemad meetmed, mis on vajalikud Riigikogu poolt kinnitatud arengukavas

seatud eesmärkide saavutamiseks. Sealjuures on aga oluline, et täitevvõim ei hakkaks sellega seadma

uusi eesmärke, mis pole kooskõlas Riigikogu poolt kinnitatud arengukavaga. Samuti ei või Vabariigi

Valitsus langetada tegevuskavas otsuseid, mis tegelikult peaksid sisalduma arengukavas.

Riigikohtu halduskolleegiumi hinnangul tuleneb SäAS § 12 ning KeHAS § 4 lg 2 ja § 22 eesmärgist

nende koostoimes, et keskkonnamõju hindamine on vajalik just nende arengukavade puhul, milles

seatud eesmärgid ja nende saavutamiseks kindlaksmääratud tee on piisavalt konkreetsed, et

võimaldada keskkonnamõju hindamist. Kui arengukava oleks väga üldine, oleks sellega kavandatava

tegevuse keskkonnamõju efektiivne hindamine võimatu.

18. Asja uuel läbivaatamisel tuleb halduskohtul hinnata seda, kas Tegevuskava on oma olemuselt

tegevuskava KEPA-s püstitatud eesmärkide saavutamiseks või on tegemist omaette iseseisva

arengukavaga.

IV

19. Kui Tegevuskava osutub sisult arengukavaks, siis võib see olla õigusakt või toiming. Selle

kindlakstegemisel tuleb lähtuda Tegevuskava sisust. Kui Tegevuskava sisaldab abstraktseid

õigusnorme või kui sellega tahetakse kellelegi tekitada õigusi või kohustusi väljaspool täitevvõimu

aparaati, siis võib olla tegemist õigustloova akti või haldusaktiga. Kui Tegevuskava omab aga üksnes

informeerivat või Vabariigi Valitsuse edasist tegevust planeerivat sisu, ilma et see kellelegi õigusi või

kohustusi tekitaks, on Tegevuskava vaadeldav halduse toiminguna.

20. Olenemata sellest, kas tegemist on õigusakti või toiminguga, on vajalik, et akti andmine või

toimingu sooritamine oleks õiguspärane. Õiguspärasus eeldab muuhulgas ka seda, et haldusakti

andmisel või toimingu sooritamisel oleks järgitud nii pädevus- kui menetlusnõudeid. Arengukava

puhul on õiguspärasuse eelduseks see, et arengukava oleks koostatud ja kehtestatud SäAS §-s 12

riiklikele arengukavadele sätestatud pädevus- ja menetlusnõudeid järgides.

V

21. MTÜ ERL kaebeõiguse olemasolu tuvastamiseks on kaaluka tähtsusega Keskkonnainfo

kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamiseks üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole

pöördumise konventsiooni art 9 lg 2.

Kassatsioonkaebuses on juhitud tähelepanu sellele, et Konventsiooni eestikeelne tõlge ei ole

kooskõlas Konventsiooni ametlikes keeltes antud redaktsiooniga. Kassaatori arvates seisneb ebakõla

selles, et eestikeelsest tõlkest ei selgu üheselt, millise lauseosa juurde kuulub art 9 lg-s 2 väljend "kui

see on ette nähtud siseriiklikes õigusaktides". Riigikohtu halduskolleegium lähtub alljärgnevalt

Konventsiooni art 9 muudetud mitteametlikust tõlkest (avaldatud õiendina RT II 2003, 12).

Kolleegium peab muudetud teksti vaidlusaluses küsimuses Konventsiooni ametlike tekstidega

kooskõlas olevaks, kuna selles tõlkes kassaatori poolt tõstatatud probleemi kolleegiumi arvates ei ole.

Seetõttu ei pea kolleegium oma otsuses vajalikuks kasutada kassatsioonkaebuses viidatud ametlikke

võõrkeelseid tekste.

22. Konventsiooni art 9 lg 2 sätestab järgmist:

"Konventsiooniosaline tagab siseriiklike õigusaktidega, et asjast huvitatud üldsuse esindajal,

a) kellel on põhjendatud huvi või

b) kelle õigust on rikutud, kui see tingimus on ette nähtud konventsiooniosalise haldusmenetluse

normidega,

on õigus pöörduda kohtusse või seaduse alusel loodud muu sõltumatu ja erapooletu asutuse poole

artikli 6 alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse

vaidlustamiseks ning kui siseriiklik õigus seda ette näeb ja ilma, et see piiraks selle artikli lõike 3

kohaldamist, ka konventsiooni muude asjakohaste sätete alusel tehtud otsuse, tegevuse või

tegevusetuse materiaalse või protsessuaalse õiguspärasuse vaidlustamiseks.

Mõisted põhjendatud huvi ja õiguse rikkumine määratletakse kooskõlas siseriikliku õiguse ning

konventsiooni eesmärgiga tagada konventsiooniga seotud küsimustes asjast huvitatud üldsusele

laiaulatuslik juurdepääs õigusemõistmisele. Artikli 2 lõike 5 nõuetele vastava valitsusvälise

organisatsiooni huvi loetakse käesoleva artikli punkti a tähenduses põhjendatuks. Nimetatud

organisatsioonil eeldatakse olevat õigusi, mida punkti b tähenduses saab rikkuda."

Eeltoodud sätte esimene lause on sõnastatud selliselt, et eristatakse Konventsiooni artikli 6 alusel

tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamist ning Konventsiooni teiste sätete alusel tehtud

otsuse, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamist. Eristamine seisneb selles, et artiklis 6 nimetatud

otsuse, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamiseks piiranguid sätestatud ei ole. Konventsiooni teistes

sätetes nimetatud otsuse, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamist võimaldav lauseosa, mis algab

sõnaga "ning", seab seevastu tingimuse, et selline vaidlustamine on võimalik vaid siis, "kui siseriiklik

õigus seda ette näeb ja ilma, et see piiraks selle artikli lõike 3 kohaldamist".

Lahendamaks küsimust, kas MTÜ-l ERL on käesolevas asjas kaebeõigus, tuleb välja selgitada, mida

tähendab Konventsiooni artikli 9 lg 2 esimeses lauses sisalduv fraas "kui siseriiklik õigus seda ette

näeb".

23. Kassaatori arvates tuleneb sellest lauseosast, et Konventsiooni artikkel 9 lg 2 kohane kaebeõigus

on Konventsiooni ülejäänud sätete rikkumisel vaid juhul, kui nii näeb ette siseriiklik õigus.

Riigikohtu halduskolleegium sellise seisukohaga ei nõustu. Kolleegium leiab, et siseriiklikule

õigusele tehtud reservatsioon Konventsiooni ülejäänud sätetes nimetatud otsuse, tegevuse või

tegevusetuse vaidlustamiseks tähendab seda, et sellist otsust, tegevust või tegevusetust on võimalik

vaidlustada siis, kui siseriikliku õiguse kohaselt on selline otsus, tegevus või tegevusetus kohtus

vaidlustatav. Siseriiklikus õiguses ei pea olema eriregulatsiooni kaebeõiguse kohta selles küsimuses.

Kaebeõigus Konventsiooni ülejäänud sätete alusel tehtud otsuse, tegevuse või tegevusetuse

vaidlustamiseks on olemas, kui selline otsus, tegevus või tegevusetus on siseriikliku õiguse kohaselt

kohtus vaidlustatav.

Selline tõlgendus on paremini kooskõlas Konventsiooni üldise eesmärgiga, milleks on

keskkonnaasjades üldsuse osalemise ja kohtusse pöördumise võimaluste avardamine. Samuti kinnitab

seda seisukohta ka Eestis Konventsiooni ratifitseerimise seaduse eelnõu juurde kuulunud seletuskiri,

milles märgiti, et valitsusväliste organisatsioone puhul, kelle eesmärk on loodus- ja keskkonnakaitse,

eeldatakse nii põhjendatud huvi kui õiguste rikkumist, mis annab õiguse kaebuse esitamiseks ning

seetõttu ei pea valitsusvälised organisatsioonid kohtuasja algatamiseks tõestama otsest puudutatust

teatud otsusest, teost või tegevusetusest.

24. Konventsiooni artikli 9 lg 2 kolmanda ja neljanda lause kohaselt loetakse artikli 2 lõike 5 nõuetele

vastava valitsusvälise organisatsiooni huvi artikli 9 punkti a tähenduses põhjendatuks ning tal

eeldatakse õigusi, mida punkti b tähenduses saab rikkuda. Seega võib Konventsiooni art 2 lg 5

nõuetele vastava valitsusvälise organisatsiooni kaebeõigust, arvestades Konventsiooni art 9 lg 2

esimeses lauses sätestatud reservatsiooni, eeldada.

Antud asjas ei ole vaidlust enam selle üle, et MTÜ ERL on valitsusväline organisatsioon, mis vastab

Konventsiooni art 2 lg 5 nõuetele. Järelikult saab MTÜ ERL kaebeõigust Konventsiooni artiklis 6 ja

Konventsiooni muudes artiklites nimetatud otsuse, tegevuse või tegevusetuse vaidlustamiseks

eeldada.

Tulenevalt Konventsiooni art 9 lg 2 esimesest lausest peab aga selleks, et MTÜ-l ERL oleks

käesolevas asjas kaebeõigus Tegevuskava vaidlustamiseks Konventsiooni art 9 lg 2 alusel, olema ta

esiteks vaidlustanud Konventsioonis nimetatud otsust, tegevust või tegevusetust. Teiseks peab

vaidluse objekt olema siseriikliku õiguse kohaselt vaidlustatav.

25. Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud Tegevuskava õiguspärasust. Riigikohtu halduskolleegiumi

arvates on vaidlusalune Tegevuskava käsitletav Konventsiooni artiklis 7 nimetatud kavana.

Konventsiooni art 7 sätestab:

"Artikkel 7. Üldsuse osalemine keskkonnaga seotud kavade, programmide ja poliitika koostamisel

Konventsiooniosaline esitab üldsusele artikli 6 lõikeid 3, 4 ja 8 järgides vajaliku info arusaadavas

sõnastuses ja võtab otstarbekaid meetmeid, et tagada üldsuse osalemine keskkonnaga seotud kavade

ja programmide ettevalmistamisel. Konventsiooni eesmärke arvestades selgitab võimalikud osalejad

asjaomane ametiasutus. Konventsiooniosaline otsib sobivaid võimalusi üldsuse kaasamiseks

keskkonnaga seotud poliitika kavandamisse."

Kuna MTÜ ERL on vaidlustanud Konventsiooni artiklis 7 nimetatud kava, siis on tema kaebeõiguse

suhtes Konventsiooni artikli 9 lg 2 iseenesest kohaldatav. Asjakohane ei ole kassaatori väide, et

käesolevas asjas ei olevat kaebust esitatud üldsuse kaasamata jätmise motiivil, vaid siseriikliku

õiguse rikkumise motiivil. Konventsiooni artikli 9 lg 2 võimaldab vaidlustada otsust, tegu või

tegevusetust nii materiaalse kui protsessuaalse õiguspärasuse aspektist. Konventsiooni laia

kaebeõiguse tagamise eesmärki arvestades tuleb asuda seisukohale, et artikli 9 lg 2 võimaldab

vaidlustada mitte üksnes otsuse või tegevuse kooskõla Konventsiooniga, vaid ka teiste asjakohaste

õigusaktide sätetega. Seega, kui Tegevuskava osutub siseriikliku õiguse kohaselt vaidlustatavaks,

saab Tegevuskava õiguspärasust kontrollida nii Konventsiooni sätete kui ka muude asjakohaste

õigusnormide rikkumise motiividel.

26. Järgnevalt tuleb kindlaks teha, kas MTÜ ERL poolt vaidlustatud Tegevuskava on Eesti

siseriikliku õiguse kohaselt vaidlustatav.

Siinkohal märgib kolleegium kõigepealt, et asjaolu, et Tegevuskava on heaks kiidetud Vabariigi

Valitsuse protokollilise otsusega, ei ole veel põhjuseks, et seda Tegevuskava ei saaks halduskohtus

vaidlustada. Ka protokolliline otsus võib olla suunatud haldusevälistele isikutele. Küsimuse

lahendamisel, kas protokolliline otsus võib olla suunatud haldusevälistele isikutele, tuleb lähtuda

protokollilise otsuse sisust (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 29. jaanuari 2001. a määruseid nr 3-3-1-

64-00 ja nr 3-3-1-65-00). Tegevuskava suunatus haldusevälistele isikutele võib väljenduda selles, et

Tegevuskavas kavandatu võetakse erinevate haldusorganite ja ka halduseväliste isikute poolt oma

edasises tegevuses lähtealuseks ning sellest hakatakse juhinduma. Hilisemat tegevust, mida hakatakse

Tegevuskava alusel ellu viima, ei pruugi aga olla enam võimalik efektiivselt vaidlustada.

27. HKMS § 4 lg 1 kohaselt on haldusaktiks, mille peale võib halduskohtusse kaevata või protestida,

avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku korraldus, käskkiri, otsus,

ettekirjutus või muu õigusakt, mis on antud avalik-õiguslikes suhetes üksikjuhtumi reguleerimiseks.

Sama paragrahvi teise lõike kohaselt on toiminguks, mille peale võib halduskohtusse kaevata või

protestida, avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva asutuse, ametniku või muu isiku tegevus või

tegevusetus või viivitus avalik-õiguslikus suhtes.

Seega, kui vaidlustatud Tegevuskava osutub haldusaktiks või toiminguks HKMS § 4 lg 1 mõttes,

saab asuda seisukohale, et MTÜ-l ERL on kaebeõigus selle vaidlustamiseks olemas.

VI

28. Riigikohtu halduskolleegium nõustub kassaatori seisukohaga, et Keskkonnamõju hindamise ja

keskkonnaauditeerimise seaduses on täpsemalt reguleeritud üksnes keskkonnamõju hindamise

menetlus, kuid mitte strateegilise keskkonnamõju hindamise menetlus. Samas ei nõustu kolleegium

kassaatori seisukohaga, et seega ei oleks strateegilise keskkonnamõju aruande avaliku arutelu

korraldamine Tegevuskava koostamise ja heakskiitmise ajal kehtinud õiguse alusel olnud kohustuslik

isegi siis, kui Tegevuskava näol oleks tegemist riikliku arengukavaga.

29. KeHAS § 4 lg 2 käesoleval ajal kehtiva redaktsiooni kohaselt hinnatakse riikliku arengukava või

programmi alusel kavandatava tegevuse keskkonnamõju riikliku arengukava või programmi

koostamise või nende hilisema muutmise käigus. Sisuliselt samasugune kohustus on sätestatud ka

KeHAS § 22 lg-s 2. Sama paragrahvi esimese lõike kohaselt on strateegiline keskkonnamõju

hindamine riikliku arengukava või programmiga kavandatavast tegevusest tuleneva võimaliku

keskkonnamõju hindamine. Vaidlusaluse Tegevuskava heakskiitmise ajal paiknes kehtiva KeHAS

§ 22 lg-ga 2 analoogiline regulatsioon sama paragrahvi lõikes 3 ning lisaks oli selle seadusega ette

nähtud strateegilise keskkonnamõju hindamise kohustus ka planeeringute puhul.

KeHAS § 22 lg-st 1 tuleneb seega, et strateegiline keskkonnamõju hindamine on samatähenduslik

keskkonnamõju hindamisega. Järelikult ei tule riikliku arengukava puhul enam kontrollida seda, kas

kavandatava tegevusega võib kaasneda oluline keskkonnamõju või muud tavapärase keskkonnamõju

hindamise eelduseks olevad asjaolud, vaid keskkonnamõju hindamine tuleb igal juhul läbi viia.

30. Tulenevalt riikliku arengukava spetsiifilisest olemusest ei pruugi kõikide tavapärase

keskkonnamõju hindamise käigus tehtavate toimingute sooritamine olla strateegilise keskkonnamõju

hindamise puhul võimalik. Sellest hoolimata ei tähenda see, et keskkonnamõju hindamine tuleks

riikliku arengukava puhul jätta täielikult läbi viimata. Riigikohtu halduskolleegium nõustub MTÜ

ERL kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele esitatud seisukohaga, et strateegilise keskkonnamõju

hindamise puhul tuleb kohaldada neid keskkonnamõju hindamist reguleerivaid sätteid, millest on

riikliku arengukava spetsiifikat arvestades võimalik juhinduda.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann