3-3-1-73-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-73-03 Otsuse kuupäev 24. november 2003 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Anneli Susi Persidski, Maarja Musta, Margus Tõnnovi, Ülle Taru, Inna Kogeri, Anu Matkuri, Margit Vuti ja Andres Vuti kaebused Tartu Linnavalitsuse 19. novembri 2002. a korralduse nr 3957 osaliseks tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 12. juuni 2003. a otsus haldusasjas nr 2- 3-154/03 Menetluse alus Riigikohtus Maa-ameti kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 23. oktoober 2003 Kohtuistungil osalenud isikud Maa-ameti esindaja vandeadvokaat Jüri Leppik, Tartu Linnavalitsuse esindaja Leida-Elli Vavrenjuk, Maarja Musta esindaja vandeadvokaat Sirje Must, Anneli Susi Persidski esindaja vandeadvokaat Tanel Pürn, Margus Tõnnov, Margit Vutt RESOLUTSIOON 1. Jätta Maa-ameti kassatsioonkaebus rahuldamata. 2. Muuta Tartu Halduskohtu 21. märtsi 2003. a otsuse haldusasjas nr 3-411/2002 motiive vastavalt käesolevale otsusele. 3. Arvata kautsjon riigituludesse. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Tartu Linnavalitsus andis 19. novembril 2002 korralduse nr 3957 "Näituse 7 ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramine ja nõustumine maa ostueesõigusega erastamisega 77/108 mõttelises osas". Nimetatud korralduse punktis 1 määrati Tartus, Näituse 7 asuva ehitise teenindamiseks vajaliku maa suuruseks 850 m2, punktis 2 nõustuti selle maa ostueesõigusega erastamisega 77/108 mõttelises osas seal märgitud kümnele isikule. Korralduse p 2.10. järgi on krundi pindala 850 m2, millest kuulub erastamisele 77/108 mõttelist osa ning p 2.11. järgi on erastatava maa sihtotstarve 80% korruselamumaa ja 20% ärimaa. Korralduse punktis 3.1. sätestati, et maa ostjad tagavad Näituse 7 krundilt juurdepääsu Taara pst 2 krundile. Korralduses märgiti, et 1974. a koostatud krundiplaani järgi asub Näituse 7 koos Näituse 9 ja 11 hoonetega ühisel krundil, mille suuruseks on 3432 m2. Näituse 7 endise krundiga piirneb Taara pst 2. Ajalooliselt on välja kujunenud, et juurdepääs Taara pst 2 krundile toimub Näituse 7 krundilt. Näituse 7 ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramisel on Taara pst 2 kinnistu omaniku nõudeks,

et neile oleks tagatud juurdepääs läbi Näituse 7 krundi. 12. aprilli 2001. a kirjas Näituse 7 krundi mõõdistamist teostanud OÜ-le Maamõõdukeskus on Näituse 7 omanikud teatanud, et ei ole nõus Taara pst 2 krundile juurdepääsutee väljajätmisega Näituse 7 krundist, kuna see ei võimaldaks Näituse 7 elamu korrashoidu ega juurdepääsu selle kõikidele osadele. 2. Margit Vutt, Andres Vutt, Anneli Susi Persidski, Maarja Must, Margus Tõnnov, Ülle Taru, Inna Koger ja Anu Matkur (ostueesõigusega erastajad) esitasid Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palusid tühistada Tartu Linnavalitsuse 19. novembri 2002. a korralduse nr 3957 punkt 3.1. Kaebuse esitajad leidsid, et korralduse p 3.1. rikub kaebajate õigusi ja piirab nende vabadusi, kuna juurdepääsu määramisel ei ole arvestatud tulevase koormatava kinnisasja omanike huve. Korraldus seadustab praeguse ebamõistliku ning mitte ühegi õigusaktiga kooskõlas oleva olukorra. Kehtestatud kohustus piirab oluliselt Näituse 7 omanike õigust omandit parimal võimalikul viisil kasutada ja korras hoida. Jääb selgusetuks, miks otstarbeka juurdepääsutee tagamise põhimõtet silmas pidades pole võimalik kasutada Taara pst 2 asuvale ehitisele juurdepääsu Taara puiesteelt. Korraldusest ei selgu, mida on juurdepääsu tagamisega silmas peetud ja millist liiki peab juurdepääsutee olema ning millise kinnisomandi kitsendusega tuleb arvestada. Korralduse punkti 3.1. tuleks käsitada haldusakti kõrvaltingimusena, kuid samas ei ole nimetatud seadusesätet, mis annaks linnavalitsusele õiguse seada teenindusmaa määramist sõltuvusse kõrvaltingimuse kohaldamisest. Maa ostueesõigusega erastamise korra p 13 alapunkti 4 kohaselt peab linnavalitsus selgitama välja erastatava maaga seonduvad seadusjärgsed kitsendused, kuid linnavalitsus ei või neid kitsendusi ise luua. AÕS § 156 lg 1 kohaselt on juurdepääsu oma kinnisasjale läbi võõra kinnisasja õigustatud nõudma kinnistu omanik, kellel puudub oma kinnistule juurdepääs avalikult teelt, juurdepääsu asukoht, kasutamise tähtaeg ja tasu määratakse kokkuleppel. Kokkuleppe puudumisel määrab juurdepääsu kohus, seda ei saa lahendada haldusorgani korraldusega. Korraldusest ei nähtu, milline on kohustuse kehtestamise eesmärk, kelle huvisid kaitstakse ja millisel moel on Taara pst 2 omanike huvide eelistamine proportsioonis Näituse 7 omanike huvide suhtes. Korralduses ei ole väljendatud kaalutlusõiguse alusel tehtud otsuse motiive. Haldusaktiga ei saa panna kohustust, mis rikub kaebajate õigust sõlmida tsiviilõiguslikku lepet. Kaebajad leidsid, et punkti 3.1. jätmine korraldusse tekitab olukorra, kus pärast Näituse 7 maatüki kinnistamist tekib kolmandal isikul õigus nõuda servituudi seadmist ja kui kokkulepet ei saavutata, siis pöörduda selle nõudega kohtusse. 3. Tartu Linnavalitsus leidis, et korralduse p 3.1. ei riku kaebajate õigusi ega piira nende vabadusi. Taara pst 2 kinnistu omanikuks on Eesti Vabariik ja kasutajaks Maa-ameti Tartu Maakataster. Piiriprotokollile tegi Maa-ameti esindaja märkuse, mida on korralduses arvesse võetud. Korralduse punkti 3.1. on pandud vaid maakorralduslik soovitus, see tingimus ei ole kohustuslik. 4. Maa-amet leidis, et kaebajate õigusi ei ole rikutud, sest kinnisomandit, mille suhtes oleks korraldusega väidetavalt kehtestatud piirang, ei ole tekkinud. Korraldusega ei määrata juurdepääsu, vaid sellega teavitatakse Näituse 7 kaasomanikke vajadusest seadusjärgse kitsenduse kohaldamises kokku leppida vastavalt AÕS § 156 lg-le 1. Ei ole võimalik, mõistlik ega põhjendatud rajada

juurdepääs Taara pst 4 ja Taara pst 2 ehitiste vahelt, kuna nimetatud ehitiste vaheline kaugus on 3,2 m, seal on ka vee sadevete ja kanalisatsiooni kogumiskaev. Sellise tingimuse seadmine maa ostueesõigusega erastamise eeltoimingute käigus on seaduslik, põhjendatud ja otstarbekohane. Vastavalt Maa ostueesõigusega erastamise korra p 13 alapunktile 4 on kohalikul omavalitsusel kohustus välja selgitada erastatava maaga seonduvad seadusjärgsed kitsendused ja sama korra p 15 kohaselt tuleb see märkida korralduses kui kohaliku omavalitsuse otsuses. 5. Tartu Halduskohtu 21. märtsi 2003. a otsusega haldusasjas nr 3-411/2002 rahuldati kaebused ja tühistati Tartu Linnavalitsuse 19. novembri 2002. a korralduse nr 3957 punkt 3.1. Kohtuotsuse kohaselt peab maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 13 alapunkti 4 kohaselt maa asukohajärgne valla või linnavalitsus välja selgitama erastatava maaga seonduvad seadusjärgsed kitsendused, pöördudes vajadusel teiste asutuste poole. Eelnimetatud korra punkt 15 sätestab, et kohalik omavalitsus fikseerib oma otsuses maa ostueesõigusega erastamise õigusliku aluse, andmed erastamist taotleva isiku kohta, maa asukoha, pindala, maa sihtotstarbe, maa maksustamishinna ning vajadusel muud maa erastamise tingimused. Muudeks maa erastamise tingimusteks võiksid olla vallavõi linnavalitsuse poolt välja selgitatud erastatava maaga seotud seadusjärgsed kitsendused. Kohus ei nõustunud Maa-ameti seisukohaga, et AÕS §-s 156 sätestatud juurdepääsu nõudeõigust on võimalik sätestada maa erastamise tingimusena. AÕS § 156 lg 1 annab õiguse nõuda kitsenduse seadmist vajaliku juurdepääsu puudumisel avalikult kasutatavalt teelt ja sätestab tingimused selle seadmiseks. Kui kinnisasja omanikud ei jõua kokkuleppele, seab juurdepääsu kohus. Juurdepääsu vajaduse üle otsustamine on linnavõi maakohtu pädevuses, seda ei saa tuvastada haldusorgan. Maa ostueesõigusega erastamise kord ei anna kohaliku omavalitsuse täitevorganile volitust tuvastada asjaolusid, mille tuvastamine on kohtu pädevuses, ega kohustada üht isikut teisega kokkulepet sõlmima. Punktis 3.1. sätestatud maa erastamise tingimus on õigusvastane seetõttu, et haldusorganil puudus sellise tingimuse sätestamiseks õiguslik alus. Nimetatud tingimus ei tulene seadusest, on sisutu ja eksitav ning rikub kaebajate õigusi. Korralduse p 3.1. ei ole võimalik käsitada teisiti kui kohustust tagada Näituse 7 krundilt juurdepääs Taara pst 2 krundile. Asjakohane on kaebajate seisukoht, et korralduse p 3.1. võib kahjustada nende huvisid ja õigusi tulevikus, see võib hiljem osutuda kaalukaks argumendiks nende vastu kinnisomandi kitsenduse seadmiseks algatatud tsiviilvaidluses. 6. Maa-amet esitas 22. aprillil 2003 apellatsioonkaebuse, milles taotles Tartu Halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega jätta kaebused rahuldamata. 7. Tartu Ringkonnakohtu 12. juuni 2003. a otsusega jäeti Maa-ameti apellatsioonkaebus rahuldamata ning halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus leidis, et maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 13 alapunkti 4 ja punkti 15 kohaselt saavad muude maa erastamise tingimustena kohaliku omavalitsuse otsuses olla märgitud vaid avalik-õiguslikud seadusjärgsed kitsendused, mitte aga eraõiguslikud seadusjärgsed kitsendused. AÕS § 156 lg-s 1 sätestatud kitsendus on eraõiguslik seadusjärgne kitsendus ja sellise kitsenduse sisus lepivad seaduse kohaselt kokku pooled ise või kokkuleppe mittesaavutamisel määrab eraõigusliku seadusjärgse kitsenduse sisu

kohus. Linnavalitsusel puudus õiguslik alus oma otsuses maa erastamise tingimusena panna ostjatele kohustust tagada Näituse 7 krundilt juurdepääs Taara pst 2 krundile. See tingimus ei ole täidetav enne, kui asjaosalised ise sõlmivad vastava kokkuleppe või kokkuleppe mittesaavutamisel määrab juurdepääsu kohus. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 8. Maa-amet esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tartu Ringkonnakohtu ja Tartu Halduskohtu otsused. Kassaator leiab, et ringkonnakohus on kohaldanud valesid materiaalõigusnorme, mis on viinud ebaõige kohtulahendini. Kassaator põhjendab kaebust alljärgnevalt: Maa ostueesõigusega erastamine toimub Maareformi seaduses sätestatud tingimustel ja korras. Maareformi läbiviimisel Asjaõigusseadust ei kohaldata, sest kinnisomandit ei ole veel tekkinud. Maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 13 alapunkti 4 kohaselt selgitab maa ostueesõigusega erastamise eeltoimingute käigus kohalik omavalitsus välja erastatava maaga seonduvad seadusjärgsed kitsendused, pöördudes vajadusel teiste asutuste poole. Sama korra p 15 kohaselt fikseerib kohalik omavalitsus pärast katastriüksuse moodustamist maa erastamise seisukohalt olulised tingimused, s.h muud maa erastamise tingimused. Kohalikul omavalitsusel tuleb määrata erastatava maa suurus ja piirid vastavuses planeeringu ja maakorralduse nõuetega. Maakorralduse läbiviimisel lähtutakse kinnisasjale otstarbeka juurdepääsutee tagamisest ning teede otstarbekast rajamisest ja kasutamisest. Kohalik omavalitsus peab ehitise teenindamiseks vajaliku maa määramisel arvestama, et oleks tagatud juurdepääs nii konkreetsele ehitisele kui ka naaberkinnistul asuvale ehitisele, kui selleks puudub teine võimalus. Linnavalitsus on välja selgitanud erastatava maaga seonduva AÕS § 156 lg-s 1 sätestatud seadusjärgse kitsenduse. Kinnisasja omaniku juurdepääsuõigus oma kinnisasjale on seadusjärgne kitsendus, sest juhul, kui puudub vajalik juurdepääsutee avalikult kasutatavalt teelt oma kinnisasjale, tuleneb sellise nõude esitamise õigus seadusest. Maareformi läbiviimisel on kohalik omavalitsus kohustatud moodustama katastriüksused kui tulevased kinnisasjad, mis vastaksid nii planeeringu kui maakorralduse nõuetele, ning maa erastamisja asjaõiguslepingu sõlmimise ajaks peavad olema selged kõik seadusjärgsed kitsendused ja ka see, kas neid kitsendusi soovitakse kanda kinnistusraamatusse või mitte. Kohalik omavalitsus on kohustatud tuvastama asjaolud, mis tagaksid kinnisasja otstarbeka kasutamise tulevikus. Tuvastatud asjaolud tuleb tulevaste kinnisasjade omanikele teatavaks teha ja anda võimalus neil omavahel kokku leppida. Kui kokku ei lepita, alles siis saab pöörduda kohtu poole. Linnavalitsus ei ole korralduses märkinud, millistel tingimustel peab läbipääs olema tagatud, ta on vaid välja selgitanud seadusjärgse kitsenduse. Ringkonnakohus ei ole otsuses põhjendanud, miks saavad korralduses olla märgitud vaid avalik-õiguslikud seadusjärgsed kitsendused, mitte aga eraõiguslikud seadusjärgsed kitsendused. 9. Tartu Linnavalitsuse kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et ringkonnakohtu ja halduskohtu otsused tuleb tühistada, ning nõustutakse Maa-ameti väidetega. Linnavalitsus on

seisukohal, et korralduse punkt 3.1. ei riku kaebuse esitajate õigusi ega piira vabadusi, sest tegemist on maakorraldusliku tingimusega, mis näitab kokkuleppe sõlmimise vajadust kinnisasja omanike vahel. Punktis 3.1. sätestatud tingimus ei ole kohustus, vaid soovitus. 10. M. Musta ja A. Matkuri esindaja ning A. ja M. Vuti kirjalikes vastustes kassatsioonkaebusele leitakse, et kaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT I 11. Tartu Halduskohus leidis, et vaidlustatud korralduse punktis 3.1. on sätestatud maa erastamise tingimus kohustusena ja et see tingimus on õigusvastane õigusliku aluse puudumise tõttu. Nimetatud tingimus ei tulene seadusest, on sisutu ja eksitav ning rikub kaebuse esitajate õigusi. Tartu Ringkonnakohus jättis halduskohtu otsuse muutmata ja leidis, et Maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 13 alapunkti 4 ja punkti 15 kohaselt saavad muude maa erastamise tingimustena kohaliku omavalitsuse otsuses olla märgitud vaid avalik-õiguslikud seadusjärgsed kitsendused, mitte aga eraõiguslikud seadusjärgsed kitsendused, milleks on ka AÕS § 156 lg-s 1 sätestatud kitsendus. Viidatud eraõigusliku seadusjärgse kitsenduse sisus lepivad kokku pooled ise või kokkuleppe mittesaavutamisel määrab kitsenduse sisu kohus. 12. Tartu Linnavalitsus asus kohtumenetluse käigus seisukohale, et vaidlustatud korralduse punktis 3.1. on vaid maakorralduslik soovitus, mis näitab leppe sõlmimise vajadust kinnisasja omanike vahel. Maa-amet on seisukohal, et vaidlustatud korralduse punktiga 3.1. ei määrata juurdepääsu, vaid sellega teavitatakse Näituse 7 kaasomanikke vajadusest seadusjärgse kitsenduse kohaldamiseks kokku leppida vastavalt AÕS § 156 lg-le 1. II 13. Haldusmenetluse seaduse § 54 sätestab haldusakti õiguspärasuse tingimused. Selle sätte kohaselt saab õiguspäraseks lugeda sellist haldusakti, mis on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Haldusmenetluse seaduse § 55 lg 1 kohaselt peab haldusakt olema selge ja üheselt mõistetav ning § 56 lg 2 järgi tuleb haldusakti põhjendustes ära märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. 14. Haldusakt võib sisaldada kõrvaltingimusi. Kõrvaltingimuste eesmärgiks on tagada paindlikkus haldusülesannete täitmisel ja erinevate huvide arvestamine. Haldusmenetluse seaduse § 53 lg 1 kohaselt on haldusakti kõrvaltingimused: 1) haldusakti kehtivusaja piiramine kindlaksmääratud tähtpäevast või tulevikus aset leida võivast sündmusest lähtudes; 2) haldusakti põhiregulatsiooniga seotud lisakohustus; 3) lisatingimus haldusakti põhiregulatsioonist tuleneva õiguse tekkimiseks; 4) haldusakti hilisema muutmise, kehtetuks tunnistamise või kõrvaltingimuse kehtestamise võimaluse jätmine.

Haldusmenetluse seaduse § 53 lg-s 2 on sätestatud, millal võib haldusaktile kehtestada kõrvaltingimused: 1) seaduses või määruses sätestatud juhul; 2) kui kõrvaltingimuseta tuleks haldusakt jätta andmata; 3) kui haldusakti andmine tuleb otsustada kaalutlusõiguse alusel. III 15. Linnavalitsuse vaidlustatud korralduse p 3.1. pole selge ja üheselt mõistetav. Korralduses ei ole märgitud ja kohtumenetluses ei selgunud selle faktilised ja õiguslikud alused. Selgusetu on seegi, kas tegemist on põhimõtteliselt võimaliku kõrvaltingimusega. Vaidlustatud korraldus ei ole kontrollitav. 16. Eeltoodu alusel leiab Riigikohtu halduskolleegium, et Maa-ameti kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu otsust tuleb muuta motiivide osas. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann