3-3-1-72-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-72-03

Otsuse kuupäev

6. november 2003

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

Ida-Viru maavanema protest Kohtla-Järve Linnavolikogu

14. novembri 2002. a otsuse nr 5 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 6. juuni 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3-

130/2003

Menetluse alus Riigikohtus

Valeri Korbi kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Valeri Korbi kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Jõhvi Halduskohtu 4. märtsi 2003. a otsus haldusasjas nr 3-51/2003 ja Tartu

Ringkonnakohtu 6. juuni 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3-130/2003. Teha asjas uus otsus,

millega jätta rahuldamata Ida-Viru maavanema protest.

3. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kohtla-Järve Linna valimiskomisjoni 7. novembri 2002. a otsuse nr 11 kohaselt valiti Kohtla-Järve

Linnavolikogu esimeheks Valeri Korb. Kohtla-Järve Linnavolikogu 14. novembri 2002. a otsusega

nr 5 valiti V. Korb Kohtla-Järve linnapeaks.

2. 4. detsembril 2002 tegi Ida-Viru maavanem Vabariigi Valitsuse seaduse § 85 lg 4 alusel Kohtla-

Järve Linnavolikogule ettepaneku viia volikogu 14. novembri 2002. a otsus nr 5 viieteist päeva

jooksul vastavusse kehtivate õigusaktidega. Ettepanekus tugines maavanem ATS § 16 punktile 2. Ida-

Viru maavanemale teadaolevalt oli Kohtla-Järve Linnakohtu menetluses kriminaalasi nr 1-214/99

V. Korbi süüdistuses KrK § 1411 lg 2 p 1 ja 2 ning § 166 lg 1 järgi.

3. 30. detsembril 2002 esitas Ida-Viru maavanem Jõhvi Halduskohtule protesti, milles palus

tuvastada Kohtla-Järve Linnavolikogu 14. novembri 2002. a otsuse nr 5 õigusvastasus ja tühistada

otsus.

4. Jõhvi Halduskohtu 4. märtsi 2003. a otsusega haldusasjas nr 3-51/2003 rahuldati protest ja

tühistati vaidlustatud otsus. Halduskohus leidis, et linnapea on kohaliku omavalitsuse ametnik, kelle

teenistusega seonduvaid küsimusi reguleerib Avaliku teenistuse seadus. ATS § 16 p 2 kohaselt ei või

teenistusse võtta isikut, kes on eeluurimise või kohtu all süüdistatuna kuriteos, mille eest seadus näeb

ette vabadusekaotuse. Kohtla-Järve Linnakohtu esitatud dokumentidest nähtuvalt on V. Korb kohtu

all süüdistatuna sellistes kuritegudes. ATS § 12 lg 2 p 4 kohaselt kehtib Avaliku teenistuse seadus

volikogu liikmete, seega ka volikogu esimehe suhtes piiratud ulatuses. Kohtla-Järve Linnavolikogu

poolt viidatud ATS § 127 ei ole sellest sättest tulenevalt volikogu liikmete puhul ega ka käesolevas

vaidluses kohaldatav. ATS § 2 lg 3 p-de 1 ja 2 kohaselt tuleb linnavolikogu ja linnavalitsust käsitleda

erinevate asutustena. V. Korbi volitused volikogu eelmise koosseisu esimehena lõppesid 4. novembril

2002. Tema taasvalimisega linnavolikogu esimeheks algas uus teenistussuhe 7. novembrist 2002. Kui

taas lõppesid V. Korbi volitused volikogu esimehena, lõppes ka teenistussuhe ja seosese tema

linnapeaks valimisega algas 14. novembril 2002 uus teenistussuhe, seekord linnavalitsusega. Seega ei

saa V. Korbi valimist Kohtla-Järve linnapeaks käsitleda varasema teenistuse pideva jätkamisena, vaid

tema suhtes oleks tulnud kohaldada ATS § 16 punktis 2 sätestatud piirangut.

5. Kohtla-Järve Linnavolikogu apellatsioonkaebuses paluti halduskohtu otsus tühistada ja teha uus

otsus, millega jätta protest rahuldamata. V. Korbi apellatsioonkaebuses paluti tühistada halduskohtu

otsus ja saata asi uueks läbivaatamiseks teisele halduskohtule.

6. Tartu Ringkonnakohus jättis 6. juuni 2003. a otsusega apellatsioonkaebused rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus leidis kohtuistungi edasilükkamise taotluse

rahuldamata jätmisega seoses, et kuna V. Korb sai kutse 18. veebruaril 2003 toimuvale halduskohtu

istungile kätte 10. jaanuaril, oli tal piisavalt aega leida endale teine esindaja. Protsessiosalise poolt

valitud esindaja hõivatus teise asja arutamisega ei ole mõjuv põhjus asja arutamise edasilükkamiseks.

Protestitud otsuse õiguspärasuse osas leidis ringkonnakohus, et nii Kohtla-Järve linnapea kui ka

volikogu esimehe ametikoht on palgalised ja tegemist on avalike teenistujatega. Õige on küll

volikogu seisukoht, et kuna V. Korb valiti 7. novembril 2002 linnavolikogu esimeheks, siis vastavalt

ATS § 127 lg-le 4 teenistussuhe kohaliku omavalitsusüksusega ei lõppenud ega alanud uuesti

14. novembril 2002. Linnapeaks valimine oli aga käsitletav teenistusse võtmisena ja ATS § 16 p 2

kuulub kohaldamisele isiku teenistusse võtmisel konkreetsele ametikohale.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

7. Kassatsioonkaebuses palub V. Korb tühistada Tartu Ringkonnakohtu otsus ja saata asi uueks

läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Kassaator leiab, et:

1) Ta on olnud teenistussuhtes Kohtla-Järve linnaga alates 28. oktoobrist 1990, kui ta valiti

esmakordselt Kohtla-Järve Linnavolikogu esimeheks.

2) Ringkonnakohus on ekslikult leidnud, et ATS § 16 punkt 2 ei ole kohaldatav üksnes isiku

teenistusse võtmisel, vaid ka juba teenistuses oleva isiku puhul teenistussuhte muutumisel.

Seadusandja on näinud ette erineva regulatsiooni ametniku teenistusse võtmisel (ATS § 16 p 2) ja

juba teenistuses oleva ametniku vabastamise võimaluse ATS § 123 alusel.

3) ATS § 127 väljendab seadusandja tahet tagada teenistussuhte jätkumine isikutele, kes sama

kohaliku omavalitsuse piires asuvad teisele ametikohale.

4) Põhjendamatu on seisukoht, et esindaja hõivatus teise kohtuasja arutamisega ei ole mõjuvaks

põhjuseks kohtuistungi edasilükkamisel. Halduskohus jättis põhjendamatult vastava taotluse

rahuldamata. Nii tsiviil- kui halduskohtumenetluse sätted annavad isikule õiguse ajada asja esindaja

kaudu. Protsessiosalise isiklik osavõtt asjast ei võta õigust omada selles asjas esindajat. Esindaja oli

esitanud kohtule tema volitusi tõendava dokumendi ning teatanud põhjuse, miks kohtuistungi

edasilükkamist taotletakse.

8. Kohtla-Järve Linnavolikogu teatab kirjalikus vastuses, et peab kassatsioonkaebust õigeks.

9. Ida-Viru Maavalitsuse kirjalikus vastuses leitakse, et kassatsioonkaebus on põhjendamatu ja

tuleb jätta rahuldamata ning ringkonnakohtu otsus muutmata.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I. 10. Käesolev kohtuvaidlus on ajendatud Ida-Viru maavanema protestist, millega taotleti Jõhvi

Halduskohtus Kohtla-Järve Linnavolikogu 14. novembri 2002. a otsuse nr 5 "Linnapea valimine"

tühistamist. Protesti kohaselt oli Kohtla-Järve Linnakohtu menetluses kriminaalasi nr 1-214/99 Valeri

Korbi süüdistuses KrK § 1411 lg 2 p-de 1 ja 2 ning § 166 lg 1 järgi. Neis sätestatud kuritegude

toimepanemise eest nägi Kriminaalkoodeks ette ühe karistusliigina vabadusekaotuse.

Vastavalt ATS § 16 punktile 2 ei või teenistusse võtta isikut, kes on eeluurimise või kohtu all

süüdistatuna kuriteos, mille eest seadus näeb ette vabadusekaotuse.

11. Vaidluse põhiküsimuseks on, kas V. Korbi valimisel Kohtla-Järve linnapeaks tulnuks arvestada

ATS § 16 punktis 2 sätestatud piiranguga.

II. 12. Avaliku teenistuse seaduse algredaktsioonist tulenes, et see seadus laieneb ka kohaliku

omavalitsuse volikogu esimeestele ning linna- ja vallavalitsuse liikmetele, sh linnapeadele ja

vallavanematele, seega kohaliku omavalitsuse poliitilistele ametnikele. Avaliku teenistuse seaduse

algredaktsiooni § 12 lg 3 sätestas, et ametnikele, keda ei ole selle paragrahvi 1. lõikes loetletud,

laienevad selle seaduse sätted, kui avalikku teenistust reguleerivate eriseadustega ei nähta ette teisiti.

Ka Avaliku teenistuse seaduse hilisemad muudatused pole välistanud nimetatud isikuid selle seaduse

toimesfäärist. Käesoleval ajal on kohaliku omavalitsuse volikogu esimeeste ning valla- ja

linnavalitsuse liikmete, sh linnapea suhtes kohaldatav ATS § 12 lg 4, mille kohaselt ametnikele, keda

ei ole selle paragrahvi 2. ja 3. lõikes loetletud, laieneb see seadus, kui avalikku teenistust

reguleerivate eriseadustega ei sätestata teisiti.

13. ATS § 12 lg-t 4 ei saa mõista nii, et mõni selle seaduse säte ei laiene näiteks poliitilistele

ametnikele üksnes siis, kui avalikku teenistust reguleeriv eriseadus sätestab selgesõnaliselt, et

Avaliku teenistuse seaduse asemel kohaldatakse vastava eriseaduse sätteid. Avaliku teenistuse seadus

võib mitte laieneda osale avalikele teenistujatele ka siis, kui selle kohaldamine oleks vastuolus

teenistussuhet reguleeriva eriseaduse eesmärgi, eriseadusega kaitstava hüve või teenistuskoha

olemusega.

ATS § 18 sätestab, et selle seaduse §-d 19-36 ei laiene Riigikogu ja kohaliku omavalitsuse volikogu

poolt ametisse nimetatavatele ja valitavatele isikutele ning Vabariigi Presidendi poolt ametisse

nimetatavatele isikutele. Seega ei laiene kohaliku omavalitsuse volikogu poolt nimetatud ja valitud

ametiisikutele, sealhulgas ka linnapeale ja vallavanemale, Avaliku teenistuse seaduse 2. jaos

"Ametniku teenistusse võtmise kord" (§-d 19-36) sätestatu. Ka selle sättega on seadusandja

rõhutanud, et Avaliku teenistuse seadus ei ole tervikuna kohaldatav kõigi avalikus teenistuses olevate

isikute suhtes.

Ainuüksi ATS §-de 12, 16 p 2 ja 18 grammatilisest tõlgendamisest ei saa aga teha veel järeldust, et

ATS § 16 p 2 laieneb kohaliku omavalitsuse poliitilistele ametnikele.

14. KOKS § 54 lg 1 kohaselt reguleerib omavalitsusteenistust avalikku teenistust käsitlev seadus ja

Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus. Viimati nimetatud seadus on kohaliku omavalitsuse

volikogu poolt ametisse nimetatavate ja valitavate isikute teenistust reguleerivaks eriseaduseks.

KOKS § 27 kohaselt valib volikogu vallavanema või linnapea samas seaduses ja valla või linna

põhimääruses sätestatud tingimustel ja korras kuni kolmeks aastaks.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses kui eriseaduses linnapea ja vallavanema

teenistussuhetega seonduv regulatsioon loob kahtluse, kas seadusandja tahe oli suunatud sellele, et

ATS § 16 punkti 2 kohaldatakse linnapea või vallavanema valimisel.

15. Esmane argument selle sätte kohaldamise kasuks on ATS paragrahvide 3 lg 3, 4 lg 2, 12, 16 p 2 ja

paragrahvi 18 keeleline analüüs ja selle analüüsi tulemus. Samas on seaduse tekst vaid lähtekohaks

seadusandja tahte ja sellest tuleneva õigusnormi sisu väljaselgitamisel. Seadusandja tahte

väljaselgitamise edasisel täpsustamisel tuleb kasutada lisaks nii klassikalisi tõlgendusviise, nagu

teleoloogiline, süstemaatiline, ajalooline kui ka vajadusel muid täiendavaid tõlgendusargumente.

Selliste tõlgendusargumentide kasutamise vajalikkus ei piirdu ainult olukordadega, kus sätte tekst on

mitmetimõistetav. Muude tõlgendusviiside kasutamine on vajalik ja õigustatud ka seal, kus sätte tekst

on esmapilgul üheselt mõistetav, kuid tekivad põhjendatud kahtlused, kas seadusandja tahe oli

suunatud nimelt sellise tõlgendustulemuse saavutamisele, milleni viib sätte grammatiline

tõlgendamine.

16. Muude tõlgendusviiside kasutamine võib viia sellise tulemuseni, kus seadusandja tahe ning seega

ka sätte mõte võivad oluliselt erineda ainult seadusesätte keelelisel tõlgendamisel saadud tulemusest.

Kuid ka siis ei ole tegemist contra legem tõlgendusega, sest tegelikult kehtivat õigusnormi ei tohi

samastada seaduse tekstiga (sättega). Järelikult ei tähenda vajadus kasutada tõlgendamisel

Põhiseadusest tulenevaid argumente alati, et seadusandja tahtele mittevastav seadusetekst tuleb igal

juhul tunnistada põhiseadusevastaseks ja jätta kohaldamata.

17. Avaliku teenistuse seaduse sätted on valdavalt mõeldud reguleerima apoliitiliste ametnike

teenistussuhteid. Linnapea või vallavanema ametikoht on aga poliitiline ametikoht. Selleks, et

kitsendada rahva poolt valitud esindusorgani poliitilist valikut sellise ametikoha täitmisel, peavad

olema kaalukamad põhjused kui tavapärasel ametnike teenistusse võtmisel.

18. Linnapea või vallavanem realiseerib oma ametis volikogu enamuse poliitilist tahet. Konkreetse

kandidaadi, näiteks valimised võitnud erakonna või volikogus enamuse saanud koalitsiooni liidri

kõrvaldamine linnapea või vallavanema kandidaatide ringist on tugev sekkumine poliitilisse

protsessi. Seega võib kandidaadi kõrvaldamine pärssida oluliselt rahvalt mandaadi saanud poliitilise

jõu programmiliste seisukohtade realiseerumise võimalusi.

19. ATS § 16 p 2 kohaldatavuse analüüsimisel tuleb arvestada ka süütuse presumptsiooni

põhimõttega. See, kas isik osutub süüdimõistetuks või mitte ning milliseks süüdimõistmise puhul

kujuneb kvalifikatsioon, võib lõpliku selguse saada väga pika aja pärast ning kogu selle perioodi

vältel on takistatud isiku ligipääs avalikule teenistusele. Linnapea või vallavanema ametikoha puhul,

millele valituks osutumine põhineb peaasjalikult poliitilisel usaldusel, ei välistaks ATS § 16 p 2

kohaldamine üksnes ametikohale asumist, vaid diskrediteeriks isikut kuni kriminaalasjas lõpliku

selguse saabumiseni ja mõjutaks avalikkuse suhtumist tema poliitilisse tegevusse.

20. ATS § 16 p 2 kohaldatavus linnapea või vallavanema ametikohale astuja suhtes viiks

ebamõistlikule tulemusele seetõttu, et ATS § 16 p 2 laieneb ainult teenistusse võtmise, mitte aga

teenistussuhte muutmise juhtudele. Kui isik oli juba enne kriminaalmenetluse alustamist linnaga

teenistussuhtes, ei takistaks ATS § 16 punktis 2 sätestatu sellise isiku valimist linnapeaks või

vallavanemaks (vt käesoleva otsuse punkti 25).

See looks ebavõrdse ja ebamõistliku olukorra kandidaatidele, kes on juba varasemast

omavalitsusüksusega teenistussuhtes, ja neile, kes linnapeaks või vallavanemaks kandideerides

soovivad omavalitsusüksusega teenistussuhtesse astuda esmakordselt või pärast vaheaega

teenistussuhtes. Selline erinev kohtlemine annaks poliitilises protsessis põhjendamatu eelise

omavalitsusüksust seni juhtinud poliitilistele jõududele. Ainuüksi asjaolu, et eeluurimise või kohtu all

olev isik on juba omavalitsusüksusega teenistussuhtes, ei tähenda iseenesest, et ta oleks

usaldusväärsem kui samasuguses staatuses isik, kellel pole kohaliku omavalitusega teenistussuhet.

Erinevalt poliitilistele ametikohtadele kandideerijatest, on apoliitiliste ametnike puhul juba

teenistuses olevate ametnike ja sinna kandideerivate isikute erinev kohtlemine põhjendatud. ATS § 16

p 2 eesmärk on tagada, et avaliku teenistuse ametikohad saaksid täidetud usaldusväärsete isikutega.

Volikogu poolt ametisse nimetamisel ja valimisel, sh linnapea ja vallavanema ametikoha täitmisel on

usaldusväärse isiku väljaselgitamiseks Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses ette nähtud

poliitiliste meetmete kasutamise võimalus.

21. Eeltoodud põhjustel leiab Riigikohtu halduskolleegium, et linnapea või vallavanema valimisele

ATS § 16 punkt 2 ei laiene.

22. Riigikohtu halduskolleegium märgib, et eeluurimise- või kohtu all oleva isiku linnapeaks või

vallavanemaks valimise keelamine võib põhimõtteliselt olla õigustatav avaliku huviga. Seadusandja

pädevuses on otsustada, kas poliitilised vahendid on piisavad vältimaks ebausaldusväärsete isikute

valimist poliitilisse ametisse või tuleb neid täiendada õiguslike piirangutega, mis peavad aga olema

kooskõlas PS § 154 lg-s 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse iseseisva tegutsemise põhimõttega. Kuid

sellised olulised piirangud peavad olema seadusandlikus protsessis läbi mõeldud, seaduses selgelt

väljendatud ega tohi tekitada kõhklusi seadusandja tahte mõistmisel.

23. Linnapea või vallavanema teenistussuhte iseärasuste tõttu ei teki endisel linnapeal või

vallavanemal subjektiivset õigust naasta ametisse, kui kohus on leidnud, et tema ametisse valimise

otsus oli õiguspärane.

III. 24. V. Korbi ei oleks käesoleva vaidluse asjaolusid arvestades saanud teenistusest vabastada ka juhul,

kui ATS § 16 p 2 laieneks linnapea valimise juhtudele.

25. Kolleegium on seisukohal, et ATS § 16 p 2 on kohaldatav vaid teenistusse võtmisel, mitte aga

teenistussuhte muutmisel. Pole ühtegi kaalukat argumenti selle kasuks, et nimetatud säte on

kohaldatav ka olemasoleva teenistussuhte muutmisel. Sellisele järeldusele viib Avaliku teenistuse

seaduse süstemaatiline tõlgendamine.

ATS § 16 p 2 paikneb seaduse tekstis teenistusse võtmist reguleerivas peatükis. Samas paragrahvis on

küll sätteid, mis laienevad ka teenistussuhte muutmisele, kuid punkt 2 nende hulka ei kuulu. ATS

§ 123 võimaldab seoses kriminaalmenetlusega ametniku teenistusest vabastada vaid süüdimõistva

kohtuotsuse jõustumisel, millega talle mõisteti karistus tahtlikult toimepandud teo eest või karistus,

mis välistab senise töö jätkamise. Seega ei too kohtu alla andmine kaasa teenistusvahekorra

lõpetamise kohustust. Kui ametnikku ei saa ametist vabastada ATS § 16 p-s 2 nimetatud asjaolude

ilmnemisel, siis ei ole põhjendatud ega proportsionaalne ka keeld muuta teenistussuhet sellise

ametnikuga. Küll aga ei saa muuta eeluurimise või kohtu all oleva ametniku teenistussuhet, kui

ametnik on teenistusest kõrvaldatud uurija määrusega ja teenistussuhte muutmine oleks vastuolus

teenistusest kõrvaldamise eesmärgiga.

26. Käesolevas haldusasjas ei ole vaidlust selle üle, et V. Korb oli volikogu esimehena avalik-

õiguslikus teenistussuhtes Kohtla-Järve linnaga 7. novembrist 2002 kuni 14. novembrini 2002, ega

selle üle, et 14. novembril 2002 valiti ta Kohtla-Järve linnapeaks. Kohtla-Järve Linnavolikogu

14. novembri 2002. a otsuse nr 5 "Linnapea valimine" punkti 2 kohaselt jõustus otsus vastuvõtmisest.

ATS § 4 lg 2 teise lause kohaselt on kohaliku omavalitsusüksusega teenistussuhtes olev isik

teenistusvahekorras mitte kohaliku omavalitsuse ametiasutusega, vaid kohaliku omavalitsuse üksuse

kui tervikuga. Seega ei toimunud V. Korbi linnapeaks valimisel teenistusse võtmist, vaid üksnes

muutus tema teenistussuhe omavalitsusüksusega.

27. Eeltoodud põhjustel tuleb halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tühistada ning teha asjas uus

otsus, millega jätta rahuldamata maavanema protest.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld