3-3-1-54-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 3-3-1-54-03 Otsuse kuupäev 14. oktoober 2003 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann Kohtuasi Eesti Looduskaitse Seltsi, Tiina Timpmani, Henri Väre, Ülle Kuldkepi ja Aavo Pärnsalu kaebused Pärsti Vallavolikogu 21. augusti 2002. a otsusega nr 278 kehtestatud detailplaneeringu tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 21. veebruari 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3-47/2003 Menetluse alus Riigikohtus Pärsti Vallavolikogu kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 11. september 2003 Kohtuistungil osalenud isikud Pärsti Vallavolikogu esindaja vandeadvokaat Eha Lillsaar Ülle Kuldkepp Aavo Pärnsalu Henri Väre Ülle Kuldkepi, Aavo Pärnsalu, Tiina Timpmani ja Eesti Looduskaitse Seltsi esindaja vandeadvokaat Ain Laansalu RESOLUTSIOON 1. Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata. 2. Mõista Pärsti Vallavolikogult Eesti Looduskaitse Seltsi kasuks välja õigusabikulud 6933 krooni ja 35 senti. 3. Kanda kautsjon riigituludesse. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Justiitsministeerium esitas 12. detsembril 2001 Pärsti vallale taotluse detailplaneeringu algatamiseks Viljandi Vangla ja Vanglate Keskhaigla rajamiseks Jämejala külla Pärsti vallas. Pärsti Vallavolikogu 19. detsembri 2001. a otsusega nr 229 algatati Jämejala külas 400-kohalise Viljandi Vangla ja 100-kohalise Vanglate Keskhaigla detailplaneeringu koostamine Justiitsministeeriumi korraldamisel ja finantseerimisel. Pärsti Vallavolikogu 22. mai 2002. a otsuse nr 258 p-ga 1 otsustati pidada mittevajalikuks täiendavat keskkonnamõjude hindamist ning Viljandi Vangla ja Vanglate Keskhaigla ehitamist alternatiivterritooriumile. Sama otsuse p-ga 4 kohustati volikogu esimeest vastama saabunud ettepanekutele. 2. Pärsti Vallavolikogu 21. augusti 2002. a otsuse nr 278 p-ga 1 kehtestati algatatud detailplaneering. 3. Eesti Looduskaitse Selts, Tiina Timpman, Henri Väre, Ülle Kuldkepp ja Aavo Pärnsalu esitasid kaebuse, milles taotlesid kehtestatud detailplaneeringu tühistamist. Kaebuse esitajate seletuste

kohaselt rikuti detailplaneeringuga kehtivat üldplaneeringut, planeeringuala on ebaselge, ei hinnatud keskkonnamõju, avalikkust ei informeeritud detailplaneeringu algatamise eesmärkidest ega avaliku väljapaneku tulemustest ning kaebajad ei saanud tutvuda kõigi dokumentidega. Pärsti vald ei korraldanud avaliku arutelu tulemusel muutunud planeeringu põhilahenduste osas uut väljapanekut. Pole arvestatud kaebajate ettepanekuga nihutada vanglakompleks olemasolevast pargist kaugemale. Vaidlustatud otsus pole motiveeritud. 4. Tartu Halduskohtu 2. detsembri 2002. a otsusega jäeti kaebused rahuldamata. Kohus leidis, et kaebuse esitajatel, s.h Eesti Looduskaitse Seltsil on kaebeõigus, kuid kohus pidas kaebust sisuliselt põhjendamatuks. 5. Tartu Ringkonnakohtu 21. veebruari 2002. a otsusega rahuldati Eesti Looduskaitse Seltsi, Tiina Timpmani, Henri Väre, Ülle Kuldkepi ja Aavo Pärnsalu apellatsioonkaebused. Ringkonnakohus tegi asjas uue otsuse, millega rahuldas kaebused ja tühistas volikogu otsuse. Ringkonnakohtu otsuse põhjendused olid kokkuvõtvalt järgmised: 1) planeeringu avaliku väljapaneku käigus tehtud ettepanekutele ei esitatud põhjendatud vastuseid. Esitatud ettepanekutest edastati Justiitsministeeriumile ettepanek ehitada haigla hoone nii, et hoone välissein täidaks ka turvapiirde rolli. Teisi ettepanekuid kohalik omavalitsus ei arvestanud. Volikogu 22. mai 2002. a otsusega nr 258 peeti täiendava keskkonnamõjude hindamise algatamist ning Viljandi Vangla ja Vanglate Keskhaigla ehitamist alternatiivterritooriumile mittevajalikuks. Nimetatud otsuses puuduvad kaalutlused, mille alusel vallavolikogu sellistele järeldustele jõudis; 2) hindamaks, kas kaalutlusõigust on teostatud volituste piires, tuleb lähtuda Pärsti Vallavolikogu 27. mai 2002. a kirjadest. Õige on kirjades toodud väide, et detailplaneeringu koostamisel ei pea läbi viima keskkonnamõju hindamist Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise seaduse mõttes eraldi menetlusena, vaid keskkonnamõju hindamine on üks osa detailplaneeringust. Samas aga ei nähtu detailplaneeringu seletuskirjast, kuidas detailplaneering mõjutab Jämejala pargi loodusväärtuslikkust. Kirjades ettepaneku tegijatele ja volikogu otsuses puuduvad põhjendused, miks ei arvestatud ettepanekuga nihutada vanglakompleks olemasolevast pargist kaugemale; 3) kuna volikogu 22. mai 2002. a istungi protokollist ei nähtu, milliste kaalutluste alusel on otsus tehtud, siis võib eeldada, et kohalikul omavalitsusel ei olnud piisavalt informatsiooni ettepanekutele vastates õiguspärase ja õiglase kaalutlusotsuse tegemiseks. Kaalutlusvead ei ole kõrvaldatud ka vaidlustatud vallavolikogu otsuses, millega kehtestati detailplaneering. Otsuses viidatud Viljandi maavanema ja õiguskantsleri kirjad ning Tallinna Botaanikaaia arvamus ei sisalda põhjendusi detailplaneeringu kehtestamiseks; 4) teised apellatsioonkaebustes esitatud seisukohad ei ole aluseks halduskohtu otsuse tühistamisele. Teade detailplaneeringu algatamise kohta ilmus ajalehes "Sakala" 19. jaanuaril 2002 ning see vastas PES § 12 lg-s 1 nõutule. Avaliku väljapaneku tulemuste arutelu toimus 5. juunil 2002. 28. mail 2002 ilmus ajalehes "Sakala" teade arutelu toimumise kohta. Seega oli avalikkust informeeritud sellest, et avaliku väljapaneku tulemused tulevad arutlusele. Ebaõige on apellandi seisukoht, et planeerimismenetluse käigus muudeti detailplaneeringu kaarte. Vallavolikogu ei ole teinud

kaebajatele takistusi planeerimismenetlusega seotud dokumentide saamisel. Haljastusspetsialist Tiina Viiri koostatud dendroloogilist uurimust ei olnud Pärsti valla käsutuses ning seetõttu ei saanud ta ka apellantidele võimaldada juurdepääsu sellele. Asjaolust, kas apellantidele võimaldati või ei võimaldatud tutvuda Justiitsministeeriumi kantsleri 18. detsembri 2001. a käskkirja nr 232 lisadega, ei sõltunud apellantide võimalus kaitsta oma huvisid. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 6. Pärsti Vallavolikogu kassatsioonkaebuses palutakse tühistada Tartu Ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse Tartu Halduskohtu otsus. Kassatsioonkaebuse põhimotiivid on järgmised: 1) Pärsti vald on planeeringu koostamisel ja menetlemisel järginud kõiki PES-s sätestatud nõudeid. Detailplaneeringu koostamisel on arvestatud nii avalikke (nt uued töökohad) kui ka üksikisikute huve. Vaidlusaluse detailplaneeringu kehtestamata jätmine on seotud suurte kulutustega: - planeerimismenetluse ettevalmistamiseks ja läbiviimiseks on kulutatud ca 3,3 milj kr; - vanglahaigla ehitamisel kasutataks käesoleval ajal rakenduseta seisvat suuremahulist Jämejala Psühhiaatriahaigla 6. korpuse 3-korruselist hoonet; - detailplaneeringu kehtestamine tooks kaasa suurinvesteeringu Pärsti valda Jämejala külla. Investeeringuga tekib juurde suur arv töökohti; - vangla ja vanglahaigla teenindamisel ja varustamisel saavad kohalikud ettevõtjad juurde täiendavaid majandustegevuse edendamise võimalusi; - vanglahaigla võimaldab tugevdada maakonnahaigla arengut; 2) ebaõige on levitatav arusaam, mille kohaselt hävitatakse Jämejala park. Jämejala park ei ole ca 80% ulatuses planeeringust hõlmatud. Ka ehitamisega hõlmatud puistu osas ei toimu lageraiet. Mahavõetavate puude kohta on olemas Tallinna Botaanikaaia dendroloogide arvamus, mille põhjal on võimalik kompenseerida vähenevat liigirikkust ja biomassi vanglast lõunasse ja läände planeeritava parkmetsa rajamisega. Keskkonna mõistet ei saa pelgalt looduskeskkonnana käsitleda; 3) detailplaneeringu avaliku väljapaneku ajal esitati 8 kirjalikku seisukohta, milles sisaldus kokkuvõttes 3 ettepanekut: a) (täiendava) keskkonnamõjude hindamise läbiviimine; b) kavandatava turvapiirde rajamine teisel viisil; c) vanglakompleksi rajamine tervikuna teise kohta või ainult vangla rajamine teise kohta (jättes vanglate haigla asukoha samaks). Planeerimismenetluse käigus oli võimalik kaaluda ettepanekuid (a) ja (c). Ettepanek (b) on lahendatav tulevikus, ehitise projekteerimise ja projekteerimistingimuste väljastamise etapis. Esitatud ettepanekud ei ole ettepanekud krundi ehitusõiguse kohta. Siiski on vald kõik seisukohad teadmiseks võtnud ja neile ka vastanud; 4) vastuseks ettepanekutele saatis volikogu esimees ettepanekute tegijatele 27. mail 2002 kirjad. Ringkonnakohus on ebaõigesti leidnud, et volikogu istungi protokollist ega otsusest ei nähtu, milliste kaalutluste alusel on otsus tehtud. Kohus on jätnud tähelepanuta, et kaalutlusõiguse teostamine

planeeringu avaliku väljapaneku kestel on pikem protsess, mis hõlmas volikogu ehituskomisjoni 16. mai 2002. a koosolekut, volikogu 22. mai 2002. a istungit, ettepanekutele kirjalike vastuste saatmist 27. mail 2002 ning ettepanekute ja küsimuste edastamist Justiitsministeeriumile ja SA Viljandi Haigla nõukogu esimehele; 5) kohalikul omavalitsusel oli piisavalt informatsiooni, et teha ettepanekutele vastates õiguspärane ja õiglane kaalutlusotsus. Ehituskomisjoni 16. mai 2002. a protokolli nr 33 kohaselt esitati volikogule detailplaneeringu väljapaneku kohta saabunud dokumendid ja nende lahendamise ettepanekud, mis olid koostatud detailplaneeringu koostanud arhitekti ja valla vanemmaakorraldaja poolt. Detailplaneeringu koostaja ja vanemmaakorraldaja on põhjalikult analüüsinud planeeringu kohta saabunud ettepanekuid ja põhjendanud, miks nendepoolne seisukoht ettepanekute lahendamiseks just selline on: - detailplaneeringuga hõlmatud alale jääb vaid 20% puistust, mida tinglikult nimetatakse Jämejala pargiks. Park iseenesest ei hävi ja ehitusest tingitud mõjusid on võimalik kompenseerida; - vangla rajamine teise asukohta ei ole põhjendatud, sest vanglate haigla ja vangla rajamisel Jämejalale on oluliseks kaalutluseks märgatav kulude kokkuhoid, sest on võimalik kasutada olemasolevat haiglahoonet (ca 16 milj kr). Volikogu arutas 22. mai 2002. a istungil saabunud ettepanekud läbi, kuulas ära selgitused ja sõnavõtud ning tegi kaalutletud otsuse. Arutelu kestis üle 1,5 tunni. Volikogu 21. augusti 2002. a otsus nr 278 on piisavalt motiveeritud. Otsuses on viidatud kõigile olulistele dokumentidele. Volikogu 21. augusti 2002. a otsuse kohaselt arutas volikogu enne otsuse vastuvõtmist läbi Viljandi maavanema 11. juuli 2002. a korralduses nr 879 ja 12. juuli 2002. a kirjas nr 9-8/806, õiguskantsleri 19. juuli 2002 kirjas nr 1-14/226, Tallinna Botaanikaaia 8. augusti 2002. a arvamuses ning volikogu 17. detsembri 1997. a määruses nr 13 "Valla üldplaneeringu I etapi kehtestamine" esitatud seisukohad; 6) ringkonnakohus rikkus oluliselt kohtumenetluse norme. Volikogu vastuses apellatsioonkaebusele esitati taotlus, mille ringkonnakohus on jätnud lahendamata. Nii halduskui ka ringkonnakohtus on volikogu olnud seisukohal, et Eesti Looduskaitse Seltsil puudub seadusest tulenev õigus pöörduda teiste isikute õiguste kaitseks kohtusse. 7. Eesti Looduskaitse Seltsi, Tiina Timpmani, Aavo Pärnsalu, Henri Väre ja Ülle Kuldkepi kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele palutakse jätta kassatsioonkaebus rahuldamata, sest: 1) kassaator ei ole tõendanud kaalutlusõiguse teostamist ettepanekutele vastamisel. Ringkonnakohus on asunud seisukohale, et ettepanekutele ei ole antud põhjendatud vastuseid. Kassatsioonkaebuses ei ole selgitatud, miks ringkonnakohtu nimetatud väide on vale ning milles seisnesid tegelikult kaebuse esitajatele saadetud vastuste põhjendused, s.t millist osa kirjalikest vastustest saab lugeda piisavaks põhjenduseks; 2) teave kaalutlusõiguse teostamise kohta peab sisalduma haldusaktis. Asjaolu, et haldusorganivälised isikud on andnud seletusi ja küsimust arutanud, ei tähenda, et kollegiaalsel alusel töötav haldusorgan on kaalutlusõigust teostanud. Volikogu 22. mai 2002. a otsuses ei viidata planeeringu koostaja ega

maakorraldaja selgitustele; 3) kassaator ei ole tõendanud kaalutlusõiguse teostamise nõuete järgimist vaidlustatud otsuse tegemisel. Kassaatori vastupidised väited on paljasõnalised. Volikogu 21. augusti 2002. a otsus nr 278 sisaldab küll viiteid erinevatele dokumentidele, kuid nendest dokumentidest ei tulene põhjendused, mis saanuks olla aluseks detailplaneeringu kehtestamisele; 4) kassaator on esitanud väiteid, mis ei vasta tõele. Kassaator pole esitanud ühtki tõendit selle kohta, et planeerimismenetluse läbiviimiseks on kulutatud ca 3,3 milj kr. Justiitsministeeriumi poolt järelepärimisele antud vastuse kohaselt sisaldab nimetatud summa 2,5 milj kr ulatuses projektdokumentatsiooni koostamise kulusid, mille hulgas on ka haigla tehnilise ehitusprojekti kulud. Arvesse võttes, et alale ei ole detailplaneeringut kehtestatud, ei tohtinuks olla mingit alust projekti koostamiseks; 5) kassaatori väide tema taotluse lahendamata jätmise kohta puudutas vaid Eesti Looduskaitse Seltsi kaebeõigust. Seega möönab kassaator, et teiste vastustajate kaebuste menetlemisel ei rikkunud ringkonnakohus menetlusnorme. Teiseks ei sisaldanud vastus apellatsioonkaebusele kaebeõiguse taotlust, vaid üksnes vallavolikogu väidet, et seltsil pole kaebeõigust. Kolmandaks tuleb silmas pidada, et kuigi halduskohus jättis kaebused rahuldamata, on ta siiski asunud seisukohale, et Eesti Looduskaitse Seltsil on käesolevas asjas kaebeõigus. Volikogu seda otsust vaidlustanud ei ole. 8. Ülle Kuldkepi kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse lisaks varem esitatud vastusele järgmist: 1) vald ei korraldanud ühtegi planeeringu lähteseisukohti ja eskiislahendusi tutvustavat koosolekut. 4. aprillil 2002 toimus juba valmis detailplaneeringu lahendust tutvustav arutelukoosolek; 2) planeeringu kehtestamata jätmisega väidetavalt kaasnevad kulutused on põhjendamata; 3) kaalutlusõiguse kasutamata jätmist tõendab ka see, Pärsti vallavanem otsustas vangla ja vanglahaigla projekteerimistingimused väljastada enne detailplaneeringu avalikustamist; 4) planeeringu alale jääb 30-35% pargist. T. Viiri uuringu alusel jääb planeeringu alale 480 puud ja põõsast. Tallinna Botaanikaaia dendroloogide arvamuse põhjal tuleb ehituse tõttu maha raiuda vähemalt 171 puud ja põõsast; 5) kassatsioonkaebuses rõhutatakse, et antud detailplaneeringu eesmärgiks oli määratleda krundi ehitusõigus. Kohalik omavalitsus peab valla kui terviku arengut silmas pidades arvestama kõikide PES § 9 lg 2 punktidega; 6) ehituskomisjoni koosoleku protokollis ei esitatud kodanike ettepanekutele lahendusi. Samuti ei hääletatud kodanike ettepanekute üle ei komisjonis ega volikogu istungil. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT 9. Riigikohus peab käesoleva vaidluse lahendamiseks esmalt otstarbekaks hinnata vaidlustatud detailplaneeringut menetlusnormide (I), seejärel haldusakti põhjendamise kohustuse (II) ja sisulise õiguspärasuse (III) seisukohast. Käsitlemist vajavad ka kassaatori protsessuaalsed etteheited ringkonnakohtule (IV) ja protsessiosaliste kohtukulud (V).

I. Planeerimismenetluse õiguspärasus 1) Ettepanekutele vastamine 10. Kuni 1. jaanuarini 2003 kehtinud Planeerimisja ehitusseaduse (PES) § 20 lg 2 sätestas, et detailplaneeringu avaliku väljapaneku kestel esitatud kirjalikele ettepanekutele vastab kohalik omavalitsus tähitud kirjaga nelja nädala jooksul pärast avaliku väljapaneku lõppemist. Ringkonnakohus leidis, et Pärsti vald ei esitanud vaidlustatud detailplaneeringu avaliku väljapaneku käigus tehtud ettepanekutele põhjendatud vastuseid. Kassaator leiab, et ta on kõik ettepanekud teadmiseks võtnud ja neile ka vastanud, olgugi et tegemist ei olnud ettepanekutega krundi ehitusõiguse kohta. 11. Asjas ei ole vaidlust selles üle, et kokkuvõttes esitasid kaebajad detailplaneeringu väljapaneku käigus järgmised ettepanekud: - korraldada (täiendav) keskkonnamõjude hindamine; - ehitada Vanglate Haigla hoone nii, et hoone välissein täidaks ka turvapiirde rolli; - rajada vanglakompleks tervikuna teise kohta; - rajada vangla teise kohta, jättes haigla asukoha samaks. 12. Vaidlust ei ole turvapiiret puudutavale ettepanekule vastamise õiguspärasuse üle, sest seda ettepanekut on võimalik arvestada hilisemas projekteerimise staadiumis. Vaidlust ei ole ka selle üle, et kohalik omavalitsus ei arvestanud ülejäänud ettepanekutega, s.t ei teinud nendest lähtudes muudatusi detailplaneeringus. Vaidlus käib selle üle, kas kohalik omavalitsus vastas nõuetekohaselt ettepanekule korraldada keskkonnamõju hindamine ja ettepanekutele rajada vanglakompleks osaliselt või täielikult teise kohta. 13. Mõlema ettepaneku osas peab Riigikohus esmalt vajalikuks kummutada kassatsioonkaebusest läbikumava eksliku arusaama, et PES § 20 lg-st 2 tulenevalt polnudki vaidlusalustele ettepanekutele vastamine kohustuslik, sest need ei puudutanud krundi ehitusõigust. Nimelt on kassaator käesolevas menetluses juhtinud korduvalt tähelepanu sellele, et vaidlustatud detailplaneeringu eesmärk oli keskhaigla krundi ehitusõiguse määramine, kuid esitatud ettepanekud ei ole tehtud ehitusõiguse kohta. Riigikohtu hinnangul ei pea avaliku väljapaneku käigus tehtavad ettepanekud PES § 20 lg-st 1 tulenevalt olema kantud algatatud detailplaneeringuga samadest eesmärkidest. Planeeringu käigus tuleb arvestada kõiki põhjendatud huve. On loomulik, et erinevad huvid planeerimismenetluse käigus põrkuvad. Ettepanekute tegemise õiguse mõte seisnebki eeskätt selles, et isikutel oleks võimalik kaitsta oma või avalikke huve, mis võivad olla vastuolus planeeringu algatajate eesmärkidega. Väljapanekul võib teha igasuguseid ettepanekuid algatatud planeeringu lahenduste muutmiseks, samuti ettepanekuid täiendavate menetlustoimingute sooritamiseks ja täiendava informatsiooni kogumiseks. 14. Seega tuleb järgnevalt kontrollida, kas on õige ringkonnakohtu järeldus, et ettepanekutele ei vastatud nõuetekohaselt. Kolleegium analüüsib mõlemale vaidlusalusele ettepanekule vastamist

kolmest aspektist: kas ettepanekule vastati, kas vastuses olid toodud ettepaneku arvestamata jätmise kohta piisavalt põhjalikud motiivid ja kas põhjendus oli sisuliselt õige. a) Keskkonnamõjude hindamine 15. Pärsti Vallavolikogu 22. mai 2002. a otsuse nr 258 punktiga 1.1 otsustati pidada täiendava keskkonnamõjude hindamise algatamist mittevajalikuks. Otsuses puuduvad kaalutlused, miks säärane otsus tehti. Sama otsuse punktiga 4 kohustati volikogu esimeest saabunud ettepanekutele vastama. Volikogu esimehe 27. mai 2002. a kirjades Tiina Timpmanile (nr 1-4.6/564), Ülle Kuldkepile (nr 1- 2.2) ja Aavo Pärnsalule (nr 1-4.6/574) selgitati, et keskkonnamõjude hindamine on detailplaneeringu koostamise protsessis läbi viidud vastavalt Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise seaduse (KMHS) § 4 lg-le 2 ja et pöördumisest ei tulene ühtki uut asjaolu, mis oleks aluseks keskkonnamõju täiendava hindamise algatamiseks. 16. Seega on ettepanekutele vastatud ja säärane põhjendus on kolleegiumi arvates PES § 20 lg 2 nõuete täitmiseks piisav. Sellest nähtub üheselt põhjus, miks ettepanekutega ei arvestatud. Iseküsimus on, kas otsus jätta täiendav keskkonnamõju hindamine korraldamata on sisuliselt õige. Kuni 1. septembrini 2002 kehtinud sõnastuses sätestas KMHS § 4 lg 2, et planeeringu alusel kavandatava tegevuse keskkonnamõju hinnatakse planeeringu koostamise või hilisema muutmise käigus. Kuni 1. jaanuarini 2003 kehtinud PES § 9 lg 10 kohaselt tuli detailplaneeringu koostamisel muuhulgas arvestada ka keskkonnamõju hindamise tulemusi. Ringkonnakohus leidis, et detailplaneeringu koostamisel ei pea korraldama keskkonnamõju hindamist Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnaauditeerimise seaduse mõttes eraldi menetlusena, vaid keskkonnamõju hindamine on üks osa detailplaneeringust. Kuna kassaator ringkonnakohtu selle seisukohaga nõustub ja teised protsessiosalised ei ole ringkonnakohtu otsust vaidlustanud, ei anna Riigikohus ringkonnakohtu sellele seisukohale hinnangut. Volikogu seisukoha kohaselt toimus keskkonnamõju hindamine detailplaneeringu seletuskirja p-s 5.3. Ringkonnakohus leidis, et seletuskirja nimetatud punktist ei nähtu, kuidas detailplaneering mõjutab Jämejala pargi loodusväärtuslikkust. Kassatsioonkaebuses leiab volikogu, et ta on ka selles küsimuses kogunud kaalutlusotsuse tegemiseks piisavalt informatsiooni. Seda probleemi käsitleb kolleegium otsuse peatükis I.2.a (p-d 27-30). 17. Kolleegiumi arvates on vastuse vorm - volikogu esimehe kiri - õiguspärane. Ettepaneku arvestamata jätmise motiivid ei pidanud sisalduma 22. mai 2002. a otsuses, vaid need võis tulenevalt PES § 20 lg-st 2 esitada ükskõik millises kirjalikus dokumendis, mis tuli ettepaneku tegijale tähituna saata. Ettepanekule vastates ei otsustata veel lõplikult, millisel kujul planeering kehtestada. Vastus ei ole haldusakt. Ettepanekule vastamine on osa ettepaneku tegija ja kohaliku omavalitsuse avalikust diskussioonist tulevase planeeringu üle. Vastusele võib ettepaneku esitaja omakorda vastu vaielda, saates täiendava märgukirja. Vastus võimaldab arendada ettepaneku üle avalikku diskussiooni ajakirjanduses, isikute ühendustes, huvigruppides jne. Ettepanekut saab kaitsta planeeringu avaliku arutelu käigus. Omavalitsus võib pärast ettepaneku tagasilükkamist seda planeeringu kehtestamisel

siiski arvesse võtta. Seega on lõplikuks otsuseks ettepaneku suhtes detailplaneeringu kehtestamise otsus, mitte vastus. Kohustus vastata ettepanekule on kohalikul omavalitsusel tervikuna. See, kes võib omavalitsusüksuse nimel vastuse saata, on linna või valla sisepädevuse küsimus. Kooskõlas HMS § 8 lg-s 2 sisalduva põhimõttega võis valla nimel ettepanekule vastata ka volikogu esimees. 18. Eelnevast tulenevalt leiab kolleegium, et kohalik omavalitsus vastas ettepanekule korraldada täiendav keskkonnamõju hindamine. b) Hoonetele teise asukoha leidmine 19. Ringkonnakohus leidis, et kirjades ettepanekute tegijatele ja volikogu 22. mai 2002. a otsuses puuduvad põhjendused, miks ei arvestatud ettepanekuga nihutada vanglakompleks olemasolevast pargist kaugemale. Kassaatori arvates on kohus jätnud tähelepanuta, et kaalutlusõiguse teostamine planeeringu avaliku väljapaneku kestel on pikem protsess, mis hõlmas ka volikogu ehituskomisjoni 16. mai 2002. a koosolekut, volikogu 22. mai 2002. a istungit, ettepanekutele kirjalike vastuste saatmist 27. mail 2002 ning ettepanekute ja küsimuste edastamist Justiitsministeeriumile ja SA Viljandi Haigla nõukogu esimehele. 20. Vangla ja keskhaigla alternatiivterritooriumile viimise ettepanekud jäeti samuti arvestamata vallavolikogu 22. mai 2002 otsusega (p 1.2). Sama otsuse p-ga 6.2 otsustati, arvestades olulise pargiosa vältimatut hävimist, teha Justiitsministeeriumile ettepanek rajada selle asemele uus pargiosa detailplaneeringuga piirneval alal, praeguse õunaaia asemele. Otsuses ei põhjendata, miks jäeti kompleksi nihutamise ettepanek arvestamata. Kirjades ettepaneku tegijatele vastati, et volikogus ei leidnud kompleksi nihutamine ega alternatiivse asukoha leidmine piisavalt toetust. Riigikohus nõustub ringkonnakohtuga, et osundatud põhjendus ei ole piisav. Asjaolust, et ettepanek volikogus toetust ei leidnud, ei selgu, millistel kaalutlustel volikogu ettepanekut ei arvestanud. PES § 20 lg-st 2 tulenevalt on aga vajalik just sisuline põhjendus. Ka demokraatlikult valitud esinduskogu ei või oma otsuseid teha meelevaldselt, vaid valikuid tuleb ratsionaalsete argumentidega põhjendada. T. Timpmanile 27. mail 2002 saadetud kirjas osundatakse täiendavalt, et volikogu peab Jämejala parki väärtuslikuks; detailplaneeringu koostaja üritas minimeerida takistusi pargi kasutamisel; planeeringu seletuskirja p 5.3 kohaselt tuleb võimalikult suures ulatuses säilitada kõrghaljastus; volikogu otsusega tehti ettepanek uute pargiosade rajamiseks. Sarnaseid selgitusi sisaldasid ka A. Pärnsalule ja Ü. Kuldkepile saadetud vastused. 21. Osundatud selgitustest ilmneb, et volikogu võttis pargi osalise hävimise teadmiseks, püüdis parki säilitada võimalikult suures ulatuses ja kompenseerida pargi kahjustamist uue pargiosa loomisega. Põhjendusest ei nähtu aga kaalutlus, miks soovitakse vanglakompleks üldse parki rajada ja millised motiivid kaaluvad üles pargi osalise hävitamisega kaasneva kahju. Ka osundatud dokumentide kogumist nähtuvad põhjendused ei võimaldanud planeerimismenetluses osalevatel huvitatud isikutel kontrollida ettepaneku arvestamata jätmise ratsionaalsust, vaielda ettepaneku arvestamata jätmise motiividele vastu ega areneda avalikul diskussioonil planeeringu lahenduste üle. PES § 20 lg-st 2

tulenevat nõuet vastata nelja nädala jooksul ei saa asendada ettepaneku arvestamata jätmise hilisema motiveerimisega, sest siis ei saa põhjendus täita oma funktsiooni planeerimismenetluse kestel. Kassaatori poolt kohtumenetluses osundatud toimingud ja dokumendid (ehituskomisjoni koosolek, volikogu istung ja ettepanekud Justiitsministeeriumile ja Viljandi Haiglale) ei saa korvata vastuse puudusi. Ettepaneku arvestamata jätmise põhjendus peab nähtuma kirjalikust vastusest ja sellele lisatavatest dokumentidest. Ainult mahukate dokumentide tsiteerimise võib vastuses asendada viitega dokumendile, eeldusel, et see dokument on menetlusosalisele mõistlikul viisil kättesaadav. 22. Seega ei olnud vallavolikogu vastus selles küsimuses kolleegiumi arvates piisavalt põhjendatud. See kujutab endast menetlusviga ja ettepaneku esitajate õiguste rikkumist. Eelnev ei tähenda aga, et ettepanekut oleks pidanud arvestama, s.t sellest lähtudes planeeringut muutma. 2) Piisava informatsiooni kogumine 23. Ringkonnakohus leidis, et kuna volikogu 22. mai 2002. a istungi protokollist ei nähtu, milliste kaalutluste alusel otsus on tehtud, siis võib eeldada, et kohalikul omavalitsusel ei olnud piisavalt informatsiooni ettepanekutele vastates õiguspärase ja õiglase kaalutlusotsuse tegemiseks. Kassaator leiab, et kohalikul omavalitsusel oli otsuse tegemiseks piisavalt informatsiooni. Väljapaneku käigus tehtud ettepanekuid arutati volikogu ehituskomisjoni koosolekul, kus viibisid ka vallavolikogu esimees, valla vanemmaakorraldaja ja detailplaneeringu koostanud arhitekt. Viimased esitasid laekunud ettepanekute suhtes oma arvamused ja seisukohad. Kassaator leiab, et maakorraldaja seletuses on piisavalt põhjendatud, et detailplaneeringuga hõlmatud alale jääb vaid 20% puistust, mida tinglikult nimetatakse "Jämejala pargiks", kuid park iseenesest ei hävi ja ehitusest tingitud mõjusid on võimalik kompenseerida. Vanglate rajamine teise kohta ei ole õigustatud, kuna vanglate haigla ja vangla rajamisel Jämejalale oli oluliseks kaalutluseks märgatav kulude kokkuhoid, sest seal on võimalik kasutada olemasolevat haiglahoonet (ca 16 milj kr). Kassaator osundab, et volikogu 22. mai 2002. a istungist võtsid osa nii detailplaneeringu koostaja, valla vanemmaakorraldaja kui ka Justiitsministeeriumi esindaja. Nimetatud isikud esinesid sõnavõttudega. Volikogu arutas ettepanekud läbi ja arutelu kestis üle 1,5 tunni. 24. Ringkonnakohtu otsusest ja protsessiosaliste väidetest kassatsioonimenetluses nähtub, et vallavolikogu kaalutlusõigus planeeringu kehtestamisel taandus võimalusele valida kahe lahenduse vahel: - lubada vanglakompleksi ehitamist osaliselt olemasoleva pargi alale, arvestades, et see toob pargis kaasa osade puude likvideerimise; - säilitada park endisel kujul, arvestades, et vanglakompleksi valla territooriumile ei rajata. Asja materjalidest nähtuvalt ei olnud Justiitsministeerium huvitatud vanglakompleksi rajamisest teise kohta, sest sellisel juhul ei oleks kompleksi ehitamisel olnud võimalik kasutada olemasolevat haiglahoonet. Volikogu eeldas, et pargi osalise kahjustamise keelamise korral võib ministeerium üldse loobuda kompleksi ehitamisest valda. Volikogu selgituste kohaselt eelistas ta vanglakompleksi rajamist osaliselt pargi arvelt, lootes, et see toob kaasa töökohtade arvu suurenemise ja tellimused valla ettevõtjatele ning soodustab maakonnahaigla arengut. Andmata veel hinnangut selliste

kaalutluste sisulisele lubatavusele, tuleb Riigikohtul järgnevalt selgitada, kas kohalik omavalitsus kogus antud kaalutlusotsuse tegemiseks piisavalt informatsiooni. 25. Haldusmenetluses, s.h planeerimismenetluses kehtivast uurimispõhimõttest (HMS § 6) tulenevalt on haldusorgan kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid omal algatusel. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse teostamisel arvestada olulisi asjaolusid ja kaaluda põhjendatud huve. Antud juhul oli otsustamisel määrava tähtsusega ühelt poolt otsuse negatiivne mõju keskkonnale, täpsemalt Jämejala pargile, ning teiselt poolt positiivne mõju valla ja regiooni tööhõivele, ettevõtlusele ja infrastruktuurile. Arvestada tuli ka riigi kulude kokkuhoidu seoses olemasoleva hoone kasutamisega. Otsus tuli langetada sellest lähtudes, kas kompleksi rajamisega kaasnev kasu kaalub üles keskkonnale tekitatava kahju. Seega pidi kohalik omavalitsus koguma teavet nii positiivsete kui ka negatiivsete mõjutuste tõenäosuse ja ulatuse kohta. 26. HMS § 4 lg-st 2 ja §-st 6 ei tulene, et kaalutlusõiguse teostamisel peaks mõjutusi hindama igal juhul rahalises vääringus ja täpselt (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 26. novembri 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-64-02, p 20). Samuti ei pruugi olla võimalik täpselt prognoosida majanduslikke arenguid valda tehtavate investeeringute tagajärjel. Investeeringu positiivne mõju ei seisne ainult vallal või vallaelanikel tekkivas otseses rahalises kasus, vaid ka üldises elukvaliteedi tõusus. Kuid mõjude hindamine ei või olla ka pelgalt oletuslik ja üldsõnaline. Eeldatavat positiivset mõju võivad kinnitada eksperdi hinnang, muud tõendid, haldusorgani teostatud majanduslik analüüs või senine praktiline kogemus. Samuti peab õige diskretsiooniotsuse tegemiseks olema võimalik selle mõju suurust hinnata ja kirjeldada vähemalt ligikaudselt. Kui pole selge, milline on tegevuse mõju õigushüvele, nt keskkonnale või vallaelanike elukvaliteedile, tuleb püüda see kahtlus kõrvaldada. Kahtluse kõrvaldamiseks tehtavad kulutused peavad olema mõistlikud, proportsionaalsed. Kui proportsionaalsete kulutuste juures ei ole võimalik kahtlusi kõrvaldada, tuleb diskretsiooniotsuse tegemisel arvestada võimaliku väärotsustuse tõenäosust ja selle tagajärgi. a) Keskkonnakahju hindamine 27. Seoses teabe kogumisega keskkonnamõjutuste kohta osundab kassaator järgmistele dokumentidele: - Viljandi maavanema 12. juuli 2002. a kiri; - õiguskantsleri 19. juuli 2002. a kiri; - Tallinna Botaanikaaia 8. augusti 2002. a arvamus; - Viljandi maavanema 11. juuli 2002. a korraldus detailplaneeringule heakskiidu andmiseks. 28. Maavanema ega õiguskantsleri seisukohad ei sisalda informatsiooni keskkonnamõjutuste ulatuse kohta. Küll aga sisaldab hinnanguid looduskahju kohta botaanikaaia 8. augusti 2002. a arvamus "Jämejala Psühhiaatriahaigla parki plaanitava Vanglate Keskhaigla ja Viljandi vangla ehituse mõjust pargi väärtustele ning mõju kompenseerimise võimalikkusest" (toimiku nr 3-288/2002 lk 91), mille põhisisu on järgmine:

- Jämejala Psühhiaatriahaigla park on rajatud enam kui sada aastat tagasi raviasutuse pargina; - pargi tähtsamad väärtused on funktsionaalsus, kompositsioon, liigirikkus ja taimede tervislik seisund. Aastatel 1989 ja 2002 korraldatud inventuuride andmetest lähtuvalt tuleb Jämejala park lugeda liigirikkaks, seal kasvab 85 võõrja 18 kodumaist taksonit (liiki või liigisisest ühikut) puittaimi. Kokku seega 103 liiki puittaimi. Pargi vanema keskmise osa puud on tänu järjepidevale hooldusele rahuldavas või heas tervislikus seisundis, hiljem rajatud äärealade puud heas või väga heas seisundis. Mingeid olulisi haiguse või kahjurite koldeid pargis ei ole; - plaanitava piirde tõttu võib mahavõetavate puude mahuks hinnata vähemalt 68 puud ja 18 põõsast; keskhaigla ümberehitamise ja juurdeehituse püstitamise käigus mahavõetavate puude mahuks võib hinnata 16 puud ja 14 põõsast. Uue vangla ehitusel mahavõetavate puude mahuks võib hinnata umbes 25 puud ja umbes 30 põõsast. Kui raviasutuse park on külastajatele suures osas avatud, siis vangla territooriumile jääv pargiosa seda ei ole. Enamik säilivast olemasolevast haljastusest jääb plaanitava Vanglate Keskhaigla territooriumile. Kompositsiooniliselt saavad piirde ehitamisel kahjustatud ala idaosas ebatsuugaallee, hoone loodenurgast edelasse suunduv tammede rida, osaliselt vanema pargiala lõunaserv ja hoonest idas paiknev pärna-viirpuu-kuslapuu mitmerindeline kaitseistandik. Ka ala idaosas paiknevast elujõulisest pärnarühmast hävib piirde rajamise tõttu hulk puid; - nii piirde kui ka keskhaigla juurdeehituse tõttu mahavõetavate puude biomassi ja liigilise koosseisu vaesumise kompenseerimiseks on otstarbekas haljastada plaanitavast vanglast lõunasse ja läände jääv ala erineva kõrgusega puude ning haljastuse efektiivsuse tõstmiseks ka erineva kõrgusega põõsastega. Soovitav oleks haljastada ka parkla ümbrus ja eraldusribad. 29. Kolleegium leiab, et botaanikaaia arvamus võimaldas volikogul kaalutlusotsuse tegemiseks piisava põhjalikkusega selgitada hävivate, samuti vanglakompleksi kinnisele territooriumile jäävate puude ja põõsaste arvu ja väärtust, samuti pargi loodusliku koguväärtuse vähenemist ja tekkiva kahju kompenseerimise põhimõttelist võimalikkust. Ent ainuüksi see informatsioon ei võimalda veel välja selgitada pargi osalise hävimisega kaasnevat kahju. Puude raie võib peale puude endi avaldada mõju ka teistele pargis ja selle ümbruses kasvavatele ja elavatele liikidele. Lisaks maharaiutavate ja säilitatavate puude arvu suhtele tuleb arvestada ka tervikmiljöö muutumist pärast vangla rajamist parki. Vanglat iseloomustavad müürid, turvatsoon, jälgimisseadmed, pidev eriolukorra tekkimise risk. Need nähtused ei saa ilmselgelt harmoneeruda pargi olemusliku miljööga, mis seisneb eelkõige looduskeskkonnas, rahus ja puhkamist võimaldavas ümbruses. Kolleegium arvab, et pargi miljöö on võimalik hävitada või seda märkimisväärselt kahjustada ka ilma ühtegi puud maha raiumata, kui parki või selle kõrvale rajatakse vangla. Botaanikaaia arvamuse kohaselt on aga just kompositsioon, s.o üksikute pargi osade vaheline harmoonia vaidlusaluse pargi üks põhilistest väärtustest. Raiega põhjustatava keskkonnakahju ulatuse selgitamiseks oleks tulnud uurida ka maharaiutavate puude kompenseerimiseks uue pargiala loomise ligikaudsetki rahalist maksumust ja selle praktilise teostamise võimalusi. Mõlema küsimuse uurimise kohta puuduvad volikogu poolt viidatud materjalides andmed. Riigikohus ei leia, et nende küsimuste piisav väljaselgitamine oleks olnud

ebaproportsionaalne, arvestades käesoleval juhul tekkiva võimaliku kahju mahtu. 30. Seega ei kogunud vald kaalutletud otsuse tegemiseks pargile tekitatava kahju ulatuse osas kokkuvõttes piisavat informatsiooni. b) Majanduslikud mõjud 31. Kassaatori väitel on detailplaneering vajalik avalikes huvides. Planeerimismenetluse ettevalmistamiseks ja korraldamiseks on kulutatud ca 3,3 milj kr. Vanglahaigla ehitamisel kasutataks käesoleval ajal rakenduseta seisvat Jämejala Psühhiaatriahaigla 6. korpuse 3-korruselist hoonet, mis võimaldab riigil kokku hoida ca 16 milj kr. Planeeringu kehtestamine tooks kaasa suurinvesteeringu Pärsti valda Jämejala külla. Investeeringuga tekib juurde palju töökohti. Vangla ja vanglahaigla teenindamisel ja varustamisel saavad kohalikud ettevõtjad juurde täiendavaid majandustegevuse edendamise võimalusi. Vanglahaigla võimaldab tugevdada maakonnahaigla arengut. 32. Riigikohus peab neid eelduslikke positiivseid mõjusid valla ja regiooni majanduslikule ja sotsiaalsele arengule, samuti riigi kulude kokkuhoidmist piisavalt tõenäoliseks. Kui vangla ehitamisega pargile tekitatav kahju oleks väike, võikski piirduda selle informatsiooniga. Kuid kuna kahju on eeldatavasti märkimisväärne, tulnuks vallavalitsusel lähemalt analüüsida vähemalt järgmisi küsimusi: - mitu ja millist töökohta eeldatavasti vallas ja maakonnas tervikuna juurde tekib ja millises osas saavad neile töökohtadele reaalselt asuda vallaelanikud; - kuidas ja millises ulatuses mõjub vangla ehitamine kohalikule ettevõtlusele; - kui suured on riigi kulud olemasoleva haiglahoone ümberehitamisel, võrreldes samaväärse uue hoone ehitamise keskmiste kuludega. Vastav teave ja selle analüüs planeeringu kehtestamise otsuses puudub, seda ei sisaldu ka volikogu otsuses viidatud dokumentides. Seega on informatsioon vangla ehitamisega õigushüvedele kaasnevate positiivsete mõjude kohta liialt üldsõnaline. 33. Eelnevast tulenevalt ei kummuta kassatsioonkaebuse väited ringkonnakohtu hinnangut, et vallavolikogul puudus õige kaalutlusotsuse tegemiseks vajalik piisav informatsioon. II. Detailplaneeringu kehtestamise motiveerimine 34. HMS § 56 lg 1 kohaselt peab kirjalik haldusakt olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Kolleegiumi 19. märtsi 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-13-02 leiti, et koormava haldusakti põhjendus peab sisaldama nii faktilist kui ka õiguslikku motivatsiooni. Faktilises motiveeringus peavad olema ära näidatud asjaolud, mis toovad kaasa akti aluseks oleva õigusnormi kohaldamise. Oluline on ka faktilise ja õigusliku motivatsiooni omavaheline loogiline sidumine, mis peab haldusakti adressaati ja aktiga tutvujat veenma, et juhtumi asjaolud koostoimes kohaldatavate õigusaktidega toovad tõepoolest kaasa just sellesisulise haldusotsustuse tegemise (p 14). Riigikohus on korduvalt rõhutanud menetlusja vorminõuete erilist tähtsust planeerimismenetluses,

mida iseloomustab laiaulatuslik diskretsiooniruum (halduskolleegiumi 18. veebruari 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-8-02, p 6; 10. oktoobri 2002. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-42-02). Viimati mainitud otsuses leiti, et "haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud ratsionaalselt" (p 11). 35. Ringkonnakohus leidis käesolevas asjas, et vaidlustatud haldusakt - volikogu 21. augusti 2002. a otsus - ega selles viidatud dokumendid ei sisalda põhjendusi detailplaneeringu kehtestamiseks. Kassaator leiab, et haldusakti teooria kohaselt on võimalik ka põhjenduste esitamisest loobuda, kui eelneva menetluse käigus on akti andmise aluseks olnud asjaolud menetlusosalistele teatavaks tehtud. Samuti ei pea haldusorgan põhjendama kõiki menetlusosaliste esitatud seisukohti, vaid piisab, kui on selge, millistest kaalutlustest haldusorgan otsuse tegemisel lähtus. 36. Kassaatori väited ei anna alust ringkonnakohtu seisukoha kummutamiseks. Kassaator peab haldusakti teooria all silmas ilmselt haldusõiguse üldpõhimõtteid. Üheks haldusõiguse, täpsemalt haldusmenetluse põhimõtteks on menetluse efektiivsuse nõue (HMS § 5 lg 2), mis kahtlemata seab piirid ka haldusakti motivatsiooni põhjalikkusele. Kuid efektiivsuse põhimõte ei saa õigustada täielikku loobumist motiveerimisest, nagu see on toimunud käesoleval juhul. Vaidlustatud otsuses ei ole ühtegi põhjendust. HMS § 56 lg 1 teises lauses nimetatud viitamise võimalus on mõeldud kasutamiseks olukordades, kus haldusakti motivatsioonis tuleks korrata teistes kättesaadavates dokumentides juba esitatud detailset informatsiooni, mis paisutaks haldusakti motivatsiooni ülemääraseks. Ülemäärane on motivatsioon, mis on ebaproportsionaalselt mahukas, võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja keerukusega. Kui haldusakti motivatsiooni esitamine tervikuna olekski ebaproportsionaalne, tuleb haldusaktis sellele vaatamata ära tuua vähemalt põhimotiivid. Diskretsiooniotsuse põhikaalutlused, miks eelistati üht lahendust teisele, ei saa reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis, sest iga diskretsiooniotsus on eriline ja ainukordne. Kirjaliku motiveerimise eesmärk ei ole ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine. Just kaalutlusotsuse tegemisel sunnib kirjaliku põhjendamise nõue haldusorganit otsuse positiivseid ja negatiivseid mõjusid ning tehtavat valikut põhjalikumalt läbi mõtlema. Viitamine menetluses kogutud teiste isikute koostatud dokumentidele ei võimalda ei menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni haldusorganit kõiki pooltja vastuargumente läbi mõtlema. Kui mõne sekundaarse põhjenduse kordamise asemel tehakse motivatsioonis viide mõnele teiselt dokumendile, siis peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest. Volikogu oleks pidanud vaidlustatud otsuses esitama vähemalt kokkuvõtliku analüüsi kompleksi rajamisega kaasnevate positiivsete ja negatiivsete mõjude kohta. 37. Riigikohus leiab, et detailplaneeringu kehtestamise otsus on nii menetluslike kui ka vormiliste puudustega, seega formaalselt õigusvastane.

III. Sisuline õiguspärasus 38. Halduse kaalutlusehk diskretsiooniotsuste kohtulik kontroll on piiratud. Kohus ei hinda ümber kaalutlusotsuse poliitilist otstarbekust, vaid kontrollib üksnes seda, ega kaalutlusotsuse tegemisel ei esinenud menetlusja vormivigu, mis võisid mõjutada sisulist otsustamist, kas diskretsiooniotsus on kooskõlas õigusnormide ja õiguse üldpõhimõtetega, kas otsus tugineb seaduslikule alusele, ega ei ole väljutud diskretsiooni piiridest ning ega ei ole tehtud muud sisulist diskretsiooniviga. 39. Detailplaneeringuga haljastuse asendamine hoonetega, kui seal ei ole looduskaitsealuseid objekte Kaitstavate loodusobjektide seaduse tähenduses, ei ole iseenesest keelatud. Samas on PS § 53 esimese lause kohaselt igaüks kohustatud säästma eluja looduskeskkonda ning hüvitama kahju, mis ta on keskkonnale tekitanud. See kohustus laieneb küll ka kohalikule omavalitsusele planeerimisotsuste tegemisel, kuid selle rikkumine saab planeerimisotsuse tühistamise aluseks olla vaid juhul, kui keskkonna kahjustamise põhjused on ilmselt ebaolulisemad kui kahju suurus. Ka keskkonnakahju suuruse ja selle tekitamise põhjuste kaalumine on esmajärjekorras täitevvõimu diskretsiooniline ülesanne. Käesoleval juhul ei ole kohtud kaalutlusõiguse piiride ületamist tuvastanud ja ka Riigikohtul puudub alus selliseks kahtluseks. 40. Kohus võib sekkuda kaalutlusõiguse teostamisse ka siis, kui otsustus jääb küll kaalutlusõiguse piiridesse, kuid tekivad kahtlused otsuse ratsionaalsuses. Iseäranis on diskretsiooniveaga tegu juhtudel, kui haldusorgan on lähtunud lubamatutest kaalutlustest või jätnud mõne olulise aspekti tähelepanuta. Eespool ilmnenud menetlusja motiveerimisvead tekitavad kaalutlusotsuse sisulises õiguspärasuses kahtlusi. Formaalsete vigade tõttu ei ole võimalik ligikaudseltki selgitada, kas positiivsed sotsiaalsed ja majanduslikud mõjud ning riigil tekkiv kokkuhoid kaaluvad üles keskkonnakahju, kas keskkonnakahju kompenseerimine on reaalne ja millised kulutused see kaasa toob. 41. Vanglakompleksi ehitamisega kaasnevad positiivsed mõjud tööhõivele ja ettevõtlusele ilmnevad riigis tervikuna ka siis, kui kompleksi ei ehitata Pärsti valda, vaid kuhugi mujale. Riigikohus ei näe käesoleva asja materjalide pinnalt põhjendust, miks peaks keskkonna kui üldise õigushüve kahjustamisest saama kasu just Pärsti vald, kui vanglakompleks on kusagile Eestis eeldatavasti võimalik ehitada ka keskkonda säärases ulatuses kahjustamata. Kui tegelikkuses siiski eksisteerivad põhjused, mis sunnivad edendama majandust ja infrastruktuuri just Pärsti vallas (eriliselt madal elatustase antud vallas, suur tööpuudus vms), pidanuks volikogu need välja tooma. Kuna sääraseid põhjusi ei ole välja toodud, leiab Riigikohus, et volikogu omistas vangla ehitamisega vallas kaasnevatele sotsiaalsetele ja majanduslikele mõjudele keskkonnamõjudega võrreldes liiga suure kaalu. See kujutab endast olulist diskretsiooniviga. 42. Kassatsioonkaebuses juhitakse planeeringu kehtestamise põhjendusena tähelepanu ka planeerimismenetluse suurtele kuludele. Riigikohtu halduskolleegium leidis 6. novembri 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-62-02, et muuhulgas tuleks planeeringu kehtestamise otsustamisel arvestada ka planeeringu menetlemise kulusid (p 19). Sama otsuse p-s 10 aga rõhutatakse, et isik ei

saa õiguspärase ootuse põhimõttele tuginedes eeldada, et planeerimismenetluse eelmised etapid läbinud detailplaneering igal juhul kehtestatakse. Kolleegium peab vajalikuks täpsustada, et planeeringu algataja poolt planeeringu ja selle lisadokumentide koostamisele kulutatud summad ei tohi kaalutlusotsuse tegemisel takistada muude oluliste aspektide arvessevõtmist. Vastasel juhul oleks kahjustatud demokraatlik otsustusprotsess. Planeerimismenetluses järjest suuremaid kulutusi tehes oleks selliselt võimalik avaldada volikogule üha suuremat survet. Teised otsustamisel tähtsust omavad asjaolud omandaksid järjest väiksema kaalu. Planeerimismenetluse kuludel saab määrav tähtsus olla vaid siis, kui planeeringu kehtestamisele ei ole olulisi sisulisi vastuväiteid. Mingit tähendust ei saa planeerimisotsuse tegemisel olla planeeringus ettenähtud hoone ehitusprojekti ettevalmistamise kuludel. Planeeringu algataja saab tarbetuid kulutusi vähendada, kui ta uurib eelnevalt planeeringu kehtestamise reaalseid väljavaateid ega võta põhjendamatuid riske seoses oluliste õigushüvede kahjustamisega. Asjakohane oli avaliku huvina planeeringu kehtestamisel arvestada olemasoleva haiglahoone kasutamisega kaasnevat kulude kokkuhoidu riigil. Kuid kulude kokkuhoid peab olema planeerimismenetluses tõendatud. Volikogu otsus ega selles viidatud dokumendid ei sisalda kokkuhoidu kinnitavaid arvutusi. 43. Säärase detailplaneeringu kehtestamisel, mis toob kaasa keskkonna kahjustamise, oleks saanud kaaluda keskkonnamõju kompenseerimise küsimuse lahendamist planeeringu kehtestamise otsuses, nt otsuse lisakohustuse või -tingimusega (HMS § 53 lg 1 p-d 2 ja 3). Selles oleks saanud ette näha planeeringu taotleja kohustuse kanda vähemalt osaliselt keskkonnakahju kompenseerimise kulud. Keskkonnakahju kompenseerimise kohta peab Riigikohus veel vajalikuks märkida, et kuigi iga maharaiutava puu asemele on põhimõtteliselt võimalik istutada uus puu, tuleb arvestada, et need ei asenda oma haljastuslikult väärtuselt kohe vanemaid maharaiutavaid puid. Väärtuse taastumiseks kulub aastakümneid. Samuti ei taasta uue puu istutamine maharaiutava puu võimalikku kultuurilist väärtust. Õige on kassaatori väide, et keskkond ei ole ainult looduskeskkond, vaid ka tehiskeskkond. Meelevaldne on aga teha sellest järeldust, et looduskeskkonda võib sellest tulenevalt kontrollimatult asendada tehiskeskkonnaga. 44. Kuna detailplaneeringu sisulise õiguspärasuse osas tekib kahtlusi ja neid süvendavad planeerimisel tehtud menetlusja motiveerimisvead, on ringkonnakohus põhjendatult Pärsti Vallavolikogu 21. augusti 2002. a otsuse nr 278 tühistanud. IV. Ringkonnakohtu poolt protsessinormide rikkumine 45. Kassaator leiab, et Eesti Looduskaitse Seltsil puudus käesolevas asjas õigus kaebust esitada. Riigikohus ei analüüsi seda väidet sisuliselt. Halduskohus jättis oma otsusega käesolevas asjas küll kaebused rahuldamata, kuid avaldas otsesõnu oma seisukohta, et kõigil kaebajatel, s.h Eesti Looduskaitse Seltsil on kaebeõigus. Pärsti Vallavolikogu ei esitanud halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebust.

HKMS § 34 lg 2 teise lause kohaselt kontrollib ringkonnakohus esimese astme kohtu lahendi seaduslikkust ja põhjendatust apellatsioonkaebuse ja sellele esitatud vastuväidete piires. Osundatud säte ei tähenda, et vastuväidetega saaks apellatsioonkaebuse piire laiendada. See tähendab üksnes, et ringkonnakohtu otsuses tuleb analüüsida ka apellatsioonkaebusele esitatud vastuväiteid, mis ise peavad aga jääma apellatsioonkaebuse piiridesse. Riigikohtu halduskolleegium asus 16. oktoobri 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-41-02 seisukohale, et HKMS § 34 lg 2 keelab ringkonnakohtul väljuda apellatsioonkaebuses esitatud taotluse piiridest, s.t muuta või tühistada halduskohtu otsust osas, milles seda pole taotletud (p 15). 20. novembri 2001. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-43-01 leidis kolleegium, et kassatsiooniastmes ei saa asuda kaitsma neid väidetavaid õigusi, mida ei kaitstud apellatsioonimenetluses. Apellatsioonimenetluse vahelejätmine pole kooskõlas Eestis rakendatava kolmeastmelise kohtumenetluse põhimõtetega (p 5). 46. Vaatamata sellele, et apellatsioonkaebuses palus kaebuse esitajate esindaja tühistada halduskohtu otsuse tervikuna, ei saanud kaebuse esitajate tegelik tahe olla suunatud halduskohtu otsuse vaidlustamisele osas, milles tunnustati nende kaebeõigust. Vaatamata halduskohtumenetluses kehtivale uurimisprintsiibile, puudus ringkonnakohtul võimalus väljuda apellatsioonkaebuse piiridest ning asuda käsitlema halduskohtus apellantide kasuks lahendatud, apellatsiooniastmes vaidlustamata küsimust, luues sellega võimaluse halvendada apellantide olukorda. HKMS §-s 45 loetletud erandeid käesoleval juhul ei esine. Liiatigi vaidlustab vallavolikogu vaid ühe kaebuse esitaja kaebeõiguse. Volikogu otsuse tühistamiseks piisanuks ringkonnakohtul ka üksnes ülejäänud kaebajate kaebuste rahuldamisest. 47. Kuna ringkonnakohus ei tohtinudki kaebeõiguse küsimust käsitleda, ei rikkunud ta selles osas ka protsessinorme, mida kassatsiooniastmes saaks vaidlustada. V. Kohtukulud 48. Kaebuse esitaja Eesti Looduskaitse Selts palub Pärsti Vallavolikogult enda kasuks välja mõista kassatsiooniastmes kantud õigusabikulud 6933 krooni ja 35 senti. Advokaadibüroo arvest ja tehtud töö aruandest nähtuvalt on õigusabi osutamiseks kulunud 8 tundi ja 40 minutit. Töö tunnihinnaks on 800 kr. Riigikohus peab sellist õigusabikulu käesolevas asjas põhjendatuks. Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann