3-3-1-41-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-41-03 Otsuse kuupäev 19. mai 2003 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Hele-Kai Remmel ja Harri Salmann Kohtuasi AS Port Artur kaebus Pärnu Maksuameti maamaksuteate tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 6. veebruari 2003. a otsus haldusasjas nr 2-3/102/03 Menetluse alus Riigikohtus AS Port Artur kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine 8. mai 2003 RESOLUTSIOON 1. Rahuldada kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 6. veebruari 2003. a otsus asjas nr 2- 3/102/03. 3. Jätta jõusse Pärnu Halduskohtu 17. mai 2002. a otsus asjas nr 3-44/2002 maksuteate tühistamise ja riigilõivu kui kohtukulu osas. Tühistada halduskohtu nimetatud otsus õigusabikulu osas ja teha selles osas uus otsus. 4. Välja mõista Pärnu Maksuametilt AS Port Artur kasuks õigusabikulu katteks 10 000 krooni ja tasutud riigilõiv 10 krooni. 5. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Pärnu Maksuamet väljastas aktsiaseltsile Port Artur maksuteate 2002. aasta maamaksu kohta. Teates oli muuhulgas märgitud maatüki maksustamishind ja selgitus, et selle on arvutanud maa asukohajärgne kohalik omavalitsus Vabariigi Valitsuse 22. mai 2001. a määrusega nr 179 kehtestatud korras keskkonnaministri 30. novembri 2001. a määrusega nr 50 kinnitatud maa korralise hindamise tulemuste põhjal. 2. AS Port Artur esitas Pärnu Halduskohtule kaebuse maksuteate tühistamiseks. Kaebuse esitaja leidis, et maksuteade on õigusvastane seetõttu, et talle ei ole saadetud pädeva organi otsust maatüki maksustamishinna määramise kohta. Õigusabikulude tõendamiseks esitati kohtule advokaadibüroo Tark & Co kiri, milles kinnitati arve tasumist ning arve koopia, kus oli märgitud: teenuse kood "001", teenuse nimetus "Esindus Pärnu Halduskohtus", kogus "1" ja hind "20 000,00", millele lisandus käibemaks. Veel esitati kohtule maksekorralduse koopia, millest nähtus riigilõivu 299 krooni tasumine. 3. Pärnu Halduskohtu 17. mai 2002. a otsusega asjas nr 3-44/2002 rahuldati AS Port Artur kaebus

ja tühistati maksuteade. Pärnu Maksuametilt mõisteti kaebaja kasuks välja tasutud riigilõiv 299 krooni. Rahuldamata jäeti taotlus mõista välja õigusabikulud, sest puudus kohtukulude nimekiri ja arves märgitu ei võimaldanud kohtul hinnata kulu põhjendatust. Kohus leidis, et kuna maatüki maksustamishinna arvutab kohalik omavalitsus, siis ei saa maksuteadet maksustamishinna osas vaidlustada. Maksustamishinna vaidlustamine eeldab, et haldusakt, millega maksustamishind on kindlaks määratud, on asjaosalisele teatavaks tehtud. Teatavakstegemine on haldusakti kehtivuse eelduseks. Vaidlustatud maksuteate aluseks olevat maatüki maksustamishinda pole kaebuse esitajale teatavaks tehtud. 4. Apellatsioonkaebuse esitasid nii AS Port Artur kui ka Pärnu Maksuamet. AS Port Artur taotles kohtuotsuse tühistamist osas, millega jäeti rahuldamata tema taotlus õigusabikulude hüvitamiseks, ja kõigi kohtukulude väljamõistmist. Apellant väitis, et alusetu ja talle arusaamatu on kohtu seisukoht, et AS Port Artur ei ole esitanud kohtukulude nimekirja. Kohtukulud apellatsioonimenetluses seisnesid riigilõivu 10 krooni ja hiljem uuesti 299 krooni tasumises. Pärnu Maksuamet taotles kohtuotsuse tühistamist, sest leidis, et maatüki maksustamishinna arvutamiseks haldusakti andmist ei ole ette nähtud. Kohtuotsusest ei selgu, millist seadusesätet või maksumaksja õigust maksuteade rikub. 5. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 6. veebruari 2003. a otsusega rahuldati Pärnu Maksuameti apellatsioonkaebus, tühistati Pärnu Halduskohtu otsus ja tehti asjas uus otsus, millega jäeti AS Port Artur kaebus rahuldamata. AS Port Artur apellatsioonkaebus jäeti rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et maatüki maksustamishind üksnes arvutatakse, kusjuures 7. märtsil 2001 vastu võetud Maa hindamise seaduse muutmise seaduse eelnõu menetlemise materjalidest ilmneb, et seadusandja soovis välistada maamaksu määramise menetluses kohaliku omavalitsuse poolt eelhaldusakti andmist. Kohaliku omavalitsuse tegevust tuleb käsitleda kui menetlustoimingut. Kui isik on vaidlustanud maksuteate, ei saa ta samas vaidlustada maksu määramise aluseks olevad andmed. Maksuteate vaidlustamisel on aga võimalik kontrollida, kas nimetatud andmed on maksuteates kajastatud õigesti ja kas maksuarvutus on õige. Seoses AS Port Artur apellatsioonkaebusega märkis ringkonnakohus, et nõustuda ei saa Pärnu Halduskohtu põhjendustega õigusabikulu väljamõistmata jätmise osas. Halduskohtul oli võimalik hinnata kantud õigusabikulude suuruse põhjendatust. Ringkonnakohus juhtis tähelepanu sellele, et AS Port Artur on tasunud riigilõivu seaduses sätestatust enam, samuti enammakstud riigilõivu tagastamise korrale. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 6. AS Port Artur kassatsioonkaebuses taotletakse, et Riigikohus tühistaks ringkonnakohtu otsuse ja teeks uue otsuse, millega rahuldaks AS Port Artur kaebuse ja mõistaks maksuametilt välja kõigis kohtuastmetes kantud kohtukulud. Kassaator leiab, et maksustamishind tuleb kindlaks määrata haldusaktiga, sest enne asja lõplikku lahendamist tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks tähtsust omav asjaolu - maatüki maksustamishind kui maamaksu üks alustest.

7. Pärnu Maksuameti kirjalikus vastuses vaieldakse kassatsioonkaebusele vastu ja leitakse, et maatüki maksustamishinna teatavakstegemine pole vajalik, piisab maa korralise hindamise tulemuste ja maksumäära avaldamisest. Maamaksu suuruse arvestamisele eelnev menetlus peab silmas hinnatsoone ja maa sihtotstarvet, mitte aga konkreetseid maatükke. Juba seepärast pole võimalik enne maamaksu suuruse arvestamist teavitada maksumaksjat konkreetse maatüki maksustamishinnast. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT 8. Maa hindamise seaduse § 6 lg 1 ja lg 6 varasem redaktsioon sätestas, et maatüki maksustamishinna määrab kohalik omavalitsus maa korralise hindamise tulemuste alusel. Maatüki maksustamishinna määramisel juhindus kohalik omavalitsus Vabariigi Valitsuse 15. aprilli 1996. a määrusega nr 103 kinnitatud "Maa korralise hindamise korra" punktist 24, mille kohaselt vallavõi linnavalitsus määrab maatüki maksustamishinna, korrutades maakasutuse sihtotstarbele vastava tsoonihinna maatüki pindala ja parandusteguriga. Praeguseks on õiguslik regulatsioon maatüki maksustamishinna määramise osas muutunud. Alates 7. aprillist 2001 kehtiva Maa hindamise seaduse § 6 lg 1 sätestab: "Maatüki maksustamishinna (edaspidi maa maksustamishind) arvutab korralise hindamise tulemuste alusel kohalik omavalitsus Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras." Vabariigi Valitsuse 22. mai 2001. a määrusega nr 179 kinnitatud "Maa maksustamishinna arvutamise korra" § 3 lg 1 kohaselt arvutatakse maatüki maksustamishind maatüki pindala korrutamisel maakasutuse sihtotstarbe liigile või kõlvikule vastava hinnatsooni väärtusega kroonides maatüki hektari, maatüki ruutmeetri või ehitusõiguse ruutmeetri kohta, kusjuures mitme sihtotstarbe liigi samaaegsel esinemisel samal maatükil arvestatakse nende omavahelist proportsiooni. 9. Riigikohtu halduskolleegium on kohaldanud Maa hindamise seaduse § 6 lg 1 ja lg 6 varasemat redaktsiooni 8. novembri 1999. a määruses nr 3-3-1-40-99 ja 13. märtsi 2001. a otsuses nr 3-3-1-3- 01. Neis lahendites võetud seisukohad omavad tähtsust ka käesoleva asja lahendamisel. Kokkuvõtlikult olid olulisemad seisukohad järgmised: 1. Vallavõi linnavalitsusel tuleb teha maatüki maksustamishinna määramiseks otsustus, mis eeldab üksikakti vastuvõtmist. 2. Maatüki maksustamishinna määramise otsustuse tegemiseks peab vallavõi linnavalitsus vastavalt Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 7 lg-le 2 andma korralduse. Sama seaduse § 31 lg 5 alusel tuleb korraldus saata täitjatele ja teistele asjaosalistele. Kui haldusmenetluses kohaldatakse isiku suhtes üksikakti, mis jäeti sellele isikule kui asjaosalisele saatmata, siis on selline toiming seadusevastane. 3. Maatüki maksustamishinna määramine tähendab eelotsustuse tegemist maamaksukohustuse suuruse kohta. Selline otsustus on haldusakt, sest ta on suunatud isiku kohustuste tekitamisele. Täpsemalt on tegemist eelhaldusaktiga, sest õiguslikult siduvalt tehakse kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu. 4. Maatüki maksustamishinna määramise otsustus on eelhaldusakt teisele haldusaktile - maksuteatele.

Maksuteadet ei saa vaidlustada osas, mis puudutab maksustamishinna määramist. Kui aga maksustamishinda ei ole määratud, siis ei saa ka maamaksu määrata, sest puudub kohustuslik eelhaldusakt. 5. Haldusakti kehtivuse eelduseks on selle teatavakstegemine adressaadile. 10. Varem kehtinud õigusliku regulatsiooni ja praegu kehtiva õigusliku regulatsiooni peamised erinevused seisnevad selles, et varem pidi kohalik omavalitsus maksustamishinna "määrama", nüüd aga "arvutama". Samuti ei võeta enam arvesse parandustegureid. Maa hindamise seaduse § 6 lg 1 uut redaktsiooni kohaldas Riigikohtu halduskolleegium 23. aprilli 2003. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-33-03. Selles kohtulahendis avaldatud seisukohad on aluseks ka AS Port Artur kassatsioonkaebuse lahendamisel. 11. HMS § 52 lg 1 p-st 2 tulenevalt võib haldusorgan enne asja lõplikku lahendamist teha eelhaldusaktiga õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu. Rahandusministri 17. jaanuari 2001. a määrusega nr 10 kinnitatud Maamaksuseaduse rakendamise korra § 1 alates 2. veebruarist 2002 kehtiv redaktsioon sätestab: "Maamaksu summa saadakse maamaksumäära ja maa korralise hindamise tulemuste põhjal arvutatud maa maksustamishinna korrutamisel, võttes arvesse "Maamaksuseaduse" § 4 lõikes 2 ja §-s 8 sätestatut." Seega tuleb maamaksu arvutamisel lähtuda kohaliku omavalitsuse poolt arvutatud maatüki maksustamishinnast, kusjuures maatüki maksustamishinna arvutamisega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks maamaksu summa leidmiseks tähtsust omav asjaolu. Järelikult on HMS § 52 lg 1 p 2 mõttes tegemist eelhaldusaktiga. Sama paragrahvi lg 2 kohaselt kohaldatakse eelhaldusakti suhtes haldusakti sätteid. Järelikult peab maatüki maksustamishinna arvutamine olema vormistatud haldusaktiga. Oluline on, et haldusakt oleks adressaadile teatavaks tehtud, sest HMS § 61 lg-st 1 tulenevalt on see haldusakti kehtivuse eelduseks. 12. Maa hindamise seaduse muutmise seaduse eelnõu teise lugemise stenogrammis on muuhulgas märgitud: "Maatüki maksustamishinna puhul on rõhutatud, et see leitakse kohaliku omavalitsuse poolt arvutamise teel, mitte ei määrata. Termin "määrata" on tekitanud probleeme ning arusaama, justkui peaks maksustamishinna leidmine toimuma kohaliku omavalitsuse vastava korralduse vastuvõtmisega." Maa hindamise seaduse § 6 muutmist põhjendati muudatusettepanekutes järgmiselt: ""Maamaksuseadusest" tulenevalt maksustatakse maamaksuga konkreetset teatud isikule kuuluvat maatükki. Seega ei ole põhjendatud regulatsioon, mille kohaselt määratakse maa maksustamishind. Maa hindamise tulemusena leitud maa väärtus on seaduse tähenduses maa maksustamishind. Maa maksustamiseks arvutab kohalik omavalitsus maa maksustamishinnast maatüki maksustamishinna. Rõhutame, et maatüki maksustamishinda ei määrata, vaid leitakse matemaatilise tehte tulemusena. Maatüki maksustamishinna arvutamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega." Sama mõtet on korratud Riigikogu maaelukomisjoni istungi protokollis. Neist seisukohtadest nähtub seadusandja eesmärk - vältida maatüki maksustamishinna määramise käsitlemist haldusaktina. Riigikohtu halduskolleegium leiab aga, et seda eesmärki ei ole seadusandja Maa hindamise seaduses tehtud muudatustega saavutanud. Üksnes sõna "määrama" asendamine

sõnaga "arvutama" ei muuda selle tegevuse õiguslikku iseloomu, kuna endiselt on maatüki maksustamishind õiguslikult siduvaks asjaoluks maksusumma määramisel. Ka asjaolu, et Vabariigi Valitsuse 22. mai 2001. a määrusega nr 179 kinnitatud ja 28. mail 2001 jõustunud Maa maksustamishinna arvutamise korra kohaselt ei võeta erinevalt eelnevalt kehtinud regulatsioonist maatüki maksustamishinna määramisel enam arvesse parandustegureid, ei tähenda, et maatüki maksustamishinna määramine või arvutamine ei oleks haldusakt. Uue regulatsiooniga on küll vähendatud kohaliku omavalitsusüksuse kaalutlusõiguse ulatust, kuid muutunud ei ole maatüki maksustamishinna määramise kohustusi tekitav iseloom. Avaliku võimu tegevus, mis on selliselt suunatud kohustuste tekitamisele, peab olema vormistatud haldusaktina. 13. Õige on maksuameti väide, et maa korralise hindamise tulemused on avalikud, nendega on võimalik tutvuda ja neid ettenähtud korras vaidlustada. Kuid need abinõud ei muuda kohustust määrata maatüki maksustamishind haldusaktiga ja teha see adressaadile teatavaks. Maa hindamise seaduse § 5 lg 1 kohaselt leitakse korralise hindamise tulemusena maa väärtus tsoonide ja sihtotstarvete või kõlvikute kaupa. Korralise hindamise tulemused vormistatakse hinnatsoonide kaartidena ja maa väärtuste loeteluna hinnatsoonide ja sihtotstarvete kaupa. Hindamise tulemustele lisatakse seletuskiri. Maa hindamise seaduse § 51 lõikest 2, mis sätestab, et korraldatakse maa hindamise tulemuste avalik väljapanek, järeldub, et hinnatsoonide kaart ja maa väärtuste loetelu hinnatsoonide ja sihtotstarvete kaupa avalikustatakse. Järelikult saab isik maa hindamise tulemuste avalikul väljapanekul tutvuda vaid maa maksustamishinna määramise algandmetega (hinnatsoonide kaardi ja maa väärtuste loeteluga hinnatsoonide ja sihtotstarvete kaupa). Seega peab isik suutma leida hinnatsoonide kaardilt tsooni, kuhu tema maatükk kuulub. Veel peab isik teadma maa sihtotstarvet, leidmaks maa väärtuste loetelust, kui suur on vastavas tsoonis sellise sihtotstarbega maatüki ruutmeetri, maatüki hektari või krundi ehitusõiguse ruutmeetri maksumus. Samuti peab isik teadma Vabariigi Valitsuse 22. mai 2001. a määrusega nr 179 kinnitatud "Maa maksustamishinna arvutamise korra" §-s 3 sätestatud maatüki maksustamishinna arvutamise valemit. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et selline haldusakti algandmete avalik teatavakstegemine ei asenda maatüki maksustamishinda määrava haldusakti andmist ja teatavakstegemist. Isiku jaoks on ebamõistlikult koormav arvutada algandmete põhjal välja maatüki maksustamishind, et otsustada, kas see rikub tema õigusi või mitte. Pealegi on tõenäoline, et niisugune teatavakstegemine toob kaasa algandmete vääritimõistmist. Tähelepanuta ei saa jätta sedagi, et ainus seadusest tulenev (MHS § 51 lg-st 2) võimalus maa hindamise tulemuste avalikust väljapanekust teadasaamiseks on vallavõi linnavalitsuse poolt avaldatav teade väljaandes Ametlikud Teadaanded. Seetõttu oleks vaja maatüki maksustamishinda määrav haldusakt anda ja isikule teatavaks teha. Ainult nõuetekohaselt teatavaks tehtud haldusaktist saab isik mõista, kas tema õigusi rikutakse või mitte, samuti otsustada, kas akti vaidlustada. Vastavalt HMS § 62 lg 2 p-le 1 tuleb maa maksustamishinda määrav haldusakt kui isiku õigusi piirav haldusakt teha adressaadile teatavaks kättetoimetamisega.

14. AS Port Artur esitas kaebuse maksuteate tühistamiseks põhjendusega, et talle ei ole maatüki maksustamishinnast teatatud. Vaidlust ei ole selle üle, et maksustamisele kuuluva maatüki maksustamishinda ei ole kohalik omavalitsus haldusaktiga määranud ega seda ka teatavaks teinud. Maamaksu määramises osalevad kaks erinevat haldusekandjat - kohalik omavalitsus ja riik. Kuna käsitletavas asjas ei ole kohalik omavalitsus maa maksustamishinda määravat eelhaldusakti andnud, siis ei saanud maksuamet ka maksuteadet kui lõplikku haldusakti anda. Seetõttu on maksuteade õigusvastane ja tuleb tühistada. 15. Riigikohtu halduskolleegium märgib, et eeltoodud seisukoha järgimine - maatüki maksustamishind tuleb määrata haldusaktiga ja teha see adressaadile teatavaks - ei tähenda, et see akt tuleb tingimata saata enne maksuteate saatmist. Selle haldusakti võib saata ka koos maksuteatega. Praegu kehtiv õiguslik regulatsioon ei nõua enam selgesõnaliselt, et maa maksustamishinna määrajaks oleks vallavõi linnavalitsus. Järelikult ei ole välistatud selle haldusakti vormistamine kohaliku omavalitsuse ametniku poolt näiteks kirja või muu haldusdokumendina, kui ametnikule on kohaliku omavalitsuse poolt antud vastav pädevus. Oluline on aga, et selle haldusdokumendi vormistamisel oleks järgitud HMS §-des 54-57 haldusaktile sätestatud nõudeid. 16. Ülaltoodut arvestades tuleb AS Port Artur kassatsioonkaebus rahuldada ning tühistada ringkonnakohtu otsus. Jõusse jääb Pärnu Halduskohtu otsus maksuteadet ja riigilõivu puudutavas osas. Pärnu Halduskohtus kantud õigusabikulude osas tuleb halduskohtu otsus tühistada ja Riigikohtu halduskolleegium teeb selles osas uue otsuse, millega mõistetakse maksuametilt kaebaja kasuks välja õigusabikulude katteks 10 000 krooni. Taotletud suuruses õigusabikulude väljamõistmist peab Riigikohtu halduskolleegium põhjendamatuks detailse kuluarvestuse kohtule esitamata jätmise ja eelduslikult samaliigilistes asjades vajaliku väiksema õigusabikulu tõttu. Maksuametilt tuleb kaebaja kasuks välja mõista kohtukulud ka apellatsioonimenetluses - riigilõiv 10 krooni. Tõnu Anton, Hele-Kai Remmel, Harri Salmann