3-3-1-31-03 · Riigikohus

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-31-03

Määruse kuupäev

7. mai 2003

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel

Kohtuasi

Jaak Vaheri, Anne Rehkalti, Luule Velleste ja Hillar Taamali

kaebus Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2000. a määruse nr 452

peale

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 16. detsembri

2002. a määrus haldusasjas nr 2-3/726/02

Menetluse alus Riigikohtus

Jaak Vaheri, Anne Rehkalti, Luule Velleste ja Hillar Taamali

ning Keskkonnaministeeriumi erikaebused

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Jaak Vaheri, Anne Rehkalti, Luule Velleste ja Hillar Taamali erikaebus ning jätta

Keskkonnaministeeriumi erikaebus rahuldamata.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 16. detsembri 2002. a määrus

haldusasjas nr 2-3/726/02 ja saata asi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks.

3. Tagastada Jaak Vaheri, Anne Rehkalti, Luule Velleste ja Hillar Taamali erikaebuse eest

tasutud kautsjon.

4. Kanda Keskkonnaministeeriumi erikaebuse eest tasutud kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsuse 10. veebruari 1999. a määrusega nr 57 kehtestatud "Pirita jõeoru

maastikukaitseala kaitse-eeskirja" p 25 alap 1 sätestas, et kaitseala Kalmuse tee piiranguvööndis on

lubatud puhkeotstarbeline äri- ja sotsiaalehitus, kusjuures poollooduslikuna peab säilima 50%

piiranguvööndi alast ja ehitiste lubatud maksimaalseks kõrguseks on 8 meetrit. Vabariigi Valitsuse

19. detsembri 2000. a määrusega nr 452 muudeti nimetatud kaitse-eeskirja p 25 alap 1. Uue sõnastuse

kohaselt on Kalmuse tee piiranguvööndis lubatud elamu- ja sotsiaalehitus, kusjuures

poollooduslikuna peab säilima 50% piiranguvööndi alast. Nimetatud määrus on avaldatud

27. detsembril 2000 (RT I 2000, 101, 665).

2. Jaak Vaher, Anne Leosk (nüüd Rehkalt), Luule Velleste ja Hillar Taamal esitasid 13. mail 2002

Tallinna Halduskohtule kaebused Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2000. a määruse nr 452

õigusvastasuse kindlakstegemiseks ja tühistamiseks.

3. Tallinna Halduskohus jättis 17. oktoobri 2002. a määrusega rahuldamata kaebuse esitajate

taotlused tühistamiskaebuse esitamisel möödalastud tähtaja ennistamiseks ja lõpetas menetluse

kaebustes tuvastamistaotluse osas põhjendusel, et kaebuste läbivaatamine ei kuulu halduskohtu

pädevusse.

4. Tallinna Ringkonnakohtu 16. detsembri 2002. a määrusega rahuldati J. Vaheri, A. Rehkalti,

L. Velleste ja H. Taamali erikaebus osaliselt. Ringkonnakohus tühistas halduskohtu määruse osas,

millega lõpetati menetlus Vabariigi Valitsuse määruse õigusvastasuse kindlakstegemise taotluse osas.

Muus osas jäi erikaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata. Ringkonnakohtu määruse

põhjendused olid järgmised:

a) Vabariigi Valitsuse määrus, mille peale on käesolevas haldusasjas esitatud kaebused, on oma sisult

halduse üksikakt ja seega vaidlustatav halduskohtus. Haldusakti sisu ei sõltu sellest, millises korras

see teatavaks tehakse. Kaitstavate loodusobjektide seadusest (KLS) ei tulene, et kaitse-eeskiri on oma

olemuselt õigustloov akt ja et eeskiri tuleks kehtestada määrusega;

b) Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg-s 2 on omaks võetud arusaam, et haldusaktina võib

käsitada ka sellist halduse õigusakti, mille adressaatideks olevad isikud on kindlaksmääratavad

haldusaktis sisalduvate üldisemat laadi tunnuste abil või mis on suunatud mingi asja avalik-õigusliku

seisundi muutmisele. Käesolevas asjas vaidlustatud haldusakt ei erine näiteks detailplaneeringust

ühegi sellise tunnuse poolest, mis võimaldaks teda erinevalt detailplaneeringust käsitada õigustloova

aktina;

c) normi objektide territoriaalne piiritlemine on kriteeriumiks, mille pärast vaidlustatud normi tuleb

pidada halduse üksikaktiks. Üldaktina oleks käsitatav niisugune eeskiri, mis kehtestab kõigil või

teatud liiki looduskaitsealadel üldised ja abstraktsed piirangud, mis laienevad ükskõik millisele

olemasolevale või tulevikus kaitse alla võetavale selle normi tunnuste alla mahtuvale loodusobjektile

või alale. Üksiku looduskaitseala moodustamine ja selle kaudu konkreetselt piiritletud territooriumil

seaduse alusel piirangute kehtestamine ja muutmine on halduse poolt materiaalselt mõistetud

haldusfunktsiooni täitmine, mille välistamiseks halduse kohtuliku kontrolli alt puudub põhiseadusest

või seadusest tulenev alus;

d) kaebajad pidid määrusest teada saama selle Riigi Teatajas avaldamise päeval. Arvestada ei saa

kaebajate väidet, et nad said määrusest tegelikult teada 2002. a mais. Üldjuhul tuleb haldusaktist

teadasaamise ajaks lugeda haldusakti teatavakstegemise aeg. Määrust ei tulnud kaebajatele kätte

toimetada isiklikult, sest see puudutab väga paljude isikute huvisid. Haldusorgan ei pidanud neid

kõiki välja selgitama. Kaebuse esitajate kinnistud ei asu Kalmuse tee piiranguvööndis. Niisugust

üldist tähtsust omava haldusakti avaldamine Riigi Teatajas on kohane akti teatavakstegemise viis.

Enamik isikuid küll ei jälgi regulaarselt Riigi Teatajat, kuid on võimalik eeldada, et näiteks

keskkonnaorganisatsioonid jälgivad pidevalt valitsuse tegevust keskkonnakaitse valdkonnas;

e) vaidlustatud määrus võeti vastu enne Århusi konventsiooni vastuvõtmist. Samuti ei kuulu

vaidlustatud haldusakt oma sisu poolest konventsiooni lisas loetletud tegevuste hulka, mille puhul on

kohustuslik konventsioonis sätestatud menetlus;

f) käesoleval juhul puudub mõjuv põhjus kaebetähtaja ennistamiseks. Kuna kaebajad pidid aktist

teada saama selle avaldamise päeval, siis ei ole alust ennistada tähtaega põhjusel, et kaebajad ei olnud

haldusaktist teadlikud. Kaebajad ei ole välja toonud objektiivseid asjaolusid, mis oluliselt raskendasid

kaebuse tähtaegset esitamist või muutsid selle võimatuks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

5. Keskkonnaministeeriumi erikaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada osas, millega

tühistati Tallinna Halduskohtu 17. oktoobri 2002. a määrus ja mille kohaselt kuulub kaebus

halduskohtu pädevusse. Erikaebuse põhimotiivid on järgmised:

a) halduskohtu pädevuse küsimuses on ringkonnakohus oma seisukoha kujundamisel tuginenud

asjaolule, et vaidlustatud määruses seatakse piiranguid piiritletud territooriumile ning sellega

määratletakse selle ala avalik-õiguslik režiim. Sellise kriteeriumi kohaldamine on kunstlik;

b) ringkonnakohus leiab, et käesolevas asjas vaidlustatud haldusakt ei erine olemuselt

detailplaneeringust. Ringkonnakohut eksitas asjaolu, et vaidlusalune määrus käsitles vaid

ehitamispiiranguid ühe kaitseala ühes piiranguvööndis. Sarnaseid ehitamisele seatud piiranguid

käsitleb ka näiteks ranna ja kalda kaitse seadus;

c) üld- ja üksiknormide vaheline peamine erinevus on üldnormide üldkohustuslikkus. Kaitse-

eeskirjade normid on üldkohustuslikud.

6. J. Vaheri, A. Rehkalti, L. Velleste ja H. Taamali vastuses palutakse jätta

Keskkonnaministeeriumi erikaebus rahuldamata. Vaidlustatud määrus puudutas piiratud isikute ringi,

kes olid seadusevastaselt maa tagasi saanud.

7. J. Vaheri, A. Rehkalti, L. Velleste ja H. Taamali erikaebuses palutakse tühistada

ringkonnakohtu otsus osas, millega jäeti rahuldamata erikaebus kaebetähtaja osas, ja saata asi uueks

läbivaatamiseks esimese astme kohtule. Erikaebuse põhimotiivid on järgmised:

a) erikaebuse esitajad viibisid õiguspärases ootuses, et looduskaitsealal ei ole elamuehitus lubatud.

Seetõttu ei osanud nad jälgida Riigi Teatajas avaldatud informatsiooni. Toimunud muudatusest said

kaebajad teada siis, kui neid kutsuti detailplaneeringu arutelule 2002. a mais;

b) arusaamatuks jääb ringkonnakohtu eeldus, mille kohaselt keskkonnaorganisatsioonid jälgivad

valitsuse tegevust. Erikaebuse esitajaid ei saa lugeda vastutavaks keskkonnaorganisatsioonide

tegevuse eest;

c) tulenevalt Riigikohtu 16. oktoobri 2002. a otsusest haldusasjas nr 3-3-1-41-02 peab kohus kaebuse

läbi vaatama, kuid asja sisulisel lahendamisel arvestama ka õiguskindluse põhimõttega.

8. Keskkonnaministeeriumi vastuses J. Vaheri, A. Rehkalti, L. Velleste ja H. Taamali erikaebusele

leitakse, et erikaebuse väited ei ole kooskõlas Halduskohtumenetluse seadustikuga. Kaebajatel ei

saanud tekkida õiguspärast ootust, et Pirita jõe maastikukaitsealal ei ole kunagi lubatud elamuehitus.

Erikaebuse esitajad ei ole nende poolt osundatud Riigikohtu 16. oktoobri 2002. otsuse sisu sidunud

antud kaasusega.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Riigikohtu halduskolleegium analüüsib esmalt Keskkonnaministeeriumi erikaebuses

ringkonnakohtu otsusele toodud vastuväiteid vaidluse kuuluvuse kohta halduskohtu pädevusse (I),

ning seejärel hindab J. Vaheri, A. Rehkalti, L. Velleste ja H. Taamali erikaebuse väiteid küsimuses,

kas tühistamistaotluse osas on kaebuse esitamise tähtaeg möödunud ja puuduvad tähtaja ennistamise

alused (II).

I

10. Vastavalt HKMS § 3 lg-le 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadustiku § 2 p-

le 1 ei kuulu otseselt õigustloovate aktide ehk üldaktide peale esitatud kaebuste läbivaatamine

halduskohtu pädevusse. Käesolevas asjas on poolte vahel üles kerkinud põhimõtteline vaidlus

küsimuses, kuidas eristada üld- ja üksikakte (-norme).

11. Riigikohus nõustub esmalt ringkonnakohtu seisukohaga, et üld- või üksikaktide materiaalne

eristamine ei sõltu sellest, millises vormis ja korras haldusorgan akti teatavaks teeb. See, kas õigusakt

vormistada ja avaldada üld- või üksikaktina (määrusena või korraldusena), peab tulenema õigusakti

sisust, täpsemalt regulatsiooni tegelikust konkreetsusastmest. Vastupidist ei väida oma erikaebuses ka

Keskkonnaministeerium. Sarnasele seisukohale on asunud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegium 10. aprilli 2002. a otsuses asjas nr 3-4-1-4-02 p-s 13. Senises kohtupraktikas

on üksnes seaduse puhul leitud, et nii üld- kui ka üksikregulatsioone sisaldavat seadust tuleb

tervikuna käsitada õigustloova aktina (Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-1-

00 p 12).

12. Keskkonnaministeerium leiab, et "formaalselt määratletud ja riigi sunnijõuga tagatud normide

seas on üld- ja üksiknormide vaheline peamine erinevus üldnormide üldkohustuslikkus".

Ministeeriumi arvates on kaitse-eeskirjade normid üldkohustuslikud. Kaitse-eeskirjas sisalduvaid

piiranguid peavad täitma kõik isikud. Ka olukord, kus ühes vööndis on vaid ühele isikule kuuluv

maa-ala, ei muuda normi kehtivust nende isikute suhtes, kellele võidakse see maa-ala hiljem üle anda.

Halduskolleegium ei pea ministeeriumi seda põhjendust piisavaks. Juhindumine normi

üldkohustuslikkusest on iseenesest kooskõlas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

10. aprilli 2002. a otsuse p-ga 13. Väär on aga sellest järeldada, et määratlemata isikute ringile

adresseeritud õigusakt ei saa kunagi olla üksikakt. Vastavalt HMS § 51 lg-le 1 on haldusakti kui

üksikakti olemuslikuks tunnuseks üksikjuhtumi reguleerimine. Viimane ei samastu täielikult sellega,

kas akti adressaatide ring on selle aktiga kindlaks määratud või mitte. Üksikjuhtumi reguleerimisega

võib olla tegemist ka siis, kui regulatsiooni adressaatide ring õigusaktist otseselt ei nähtu. Sellist

haldusakti nimetatakse HMS § 51 lg 2 kohaselt üldkorralduseks, mille üheks liigiks on ka konkreetse

asja avalik-õiguslikku seisundit reguleeriv haldusakt. Ministeeriumi tõlgenduse kohaselt ei oleks asja

avalik-õiguslikku seisundit reguleeriv üldkorraldus üldse võimalik.

13. Ringkonnakohus peab üld- ja üksikaktide eristamisel määravaks seda, kas õigusakti kehtivusala

on territoriaalselt piiritletud või mitte. Keskkonnaministeerium peab sellist kriteeriumi kunstlikuks,

osundades, et kõikide Eesti Vabariigi territooriumil kehtivate õigusnormide kehtivusala on piiritletud

Eesti Vabariigi territooriumiga. Asjaolu, et kõnealusel juhtumil on tegemist suhteliselt väikese maa-

alaga, ei saa ministeeriumi arvates olla üld- ja üksiknormi eristamise aluseks, sest sellisel juhul peaks

olema võimalik piiritleda, millisest maa-ala suurusest alates tuleks üksiknormi asemel rääkida

üldnormist. Näiteks Pandivere veekaitseala hõlmab üle 350 000 ha ja Lääne-Eesti saarestiku biosfääri

kaitseala 1 560 078 ha, s.o suuremat osa Lääne-Eestist.

Riigikohus nõustub ministeeriumiga selles, et territooriumi, kus õigusakt kehtib, suurus ei saa olla

määravaks kriteeriumiks üld- ja üksikaktide eristamisel. Siiski võib õigusaktis käsitletud territooriumi

ulatus olla üheks tunnuseks, mis võib rääkida ühe või teise lahenduse kasuks.

14. Ka asjaolu, et õigusakt vajab konkretiseerimist tema alusel antavate täiendavate haldusaktidega,

ei välista konkretiseeritava akti käsitlemist üksikaktina. Keerulisematel juhtudel võib lõplikule

haldusaktile eelneda eelhaldusakti andmine.

15. Kolleegium leiab, et üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget piiri. Õigusnormi konkreetsus ja

abstraktsus on suhtelised mõisted. Õiguspraktikas tuleb ühe või mitme aktis märgitud isiku õiguste ja

kohustuste reguleerimiseks antud akti alati pidada üksikaktiks, vaatamata sellele, et see võib

puudutada ka kolmandate isikute õigusi, kohustusi ja huve. Täiendavalt on seadusandja HMS § 51 lg-

s 2 soovinud allutada haldusakti kohta kehtivatele reeglitele ka:

- üldiste tunnuste alusel määratletud isikute õiguste ja kohustuste reguleerimise seoses ajaliselt

piiratud üksikjuhtumiga;

- konkreetse asja või asjade hulga seisundi reguleerimise.

16. Asja avalik-õiguslikku seisundit reguleeriva üldkorraldusega, s.t halduse üksikaktiga on tegemist

vaid siis, kui see puudutab ühte või mitut konkreetset asja. Üldkorralduse objekt peab olema

määratletud konkreetse asja individuaalsete tunnuste abil. Üldkorralduse objektiks võib olla ka

kinnisasi. Üldkorraldusega ei ole aga tegemist, kui kinnisasi on kindlaks määratav vaid üldiste aktis

märgitud tunnuste alusel.

"Asja avalik-õigusliku seisundi muutmise" all tuleb HMS § 51 lg-s 2 mõista asja kasutamisega seotud

subjektiivsete avalike õiguste ja kohustuste muutmist. Üksikaktile omase konkreetsusega ei ole

tegemist, kui reguleeritakse üldist käitumise korda piiritletud maa-alal, nt tänavatel kauplemist või

kasside ja koerte pidamise nõudeid linna või ka linnaosa territooriumil. Üldkorraldusega reguleeritav

tegevus peab olema seotud konkreetse kinnistuga.

17. Haldusmenetluse seaduse eelnõu (456 SE I) seletuskirjas märgitakse eelnõu § 49 (HMS kehtivas

redaktsioonis § 51; seletuskirja tekstis § 164) kohta: "Üld- ja üksikaktide skaalale on raskesti

paigutatavad maa-ala planeeringud. Planeeringud reguleerivad märkimisväärselt suure, kuid siiski

üheselt määratletava hulga asjade õiguslikku režiimi ja on iseloomult paljuski võrreldavad

üldkorralduste kogumiga. Samas on planeeringutes silmnähtav planeeringuterritooriumi üldise arengu

kujundamise moment. See ei domineeri aga sellisel määral, et planeeringud tuleks haldusmenetluse

üldregulatsiooni alt täielikult välistada, piisab viitest planeerimist reguleerivas eriseaduses

(planeerimis- ja ehitusseadus)."

Üldkorralduste kohta märgitakse eelnõu seletuskirjas järgmist: "Üldiste tunnuste alusel

kindlaksmääratavale isikute ringile suunatud üldkorraldus on nt alkoholi müügi keeld linnas seoses

konkreetse sündmusega (ta on suunatud kõigile alkoholimüügiga tegelevatele ettevõtjatele), asja

avalik-õiguslikku seisundit muutev üldkorraldus nt tee või tänava määramine avalikuks kasutamiseks,

samuti kvalifitseeritakse teoorias üldkorralduseks liiklusmärke. Asja avalik-õiguslikku seisundit

muutvad haldusaktid on ka nt muinsuskaitseseaduses ettenähtud kultuuriväärtusega asja ajutise kaitse

alla võtmine (§ 11 lg 1), mälestiseks tunnistamine (§ 12 lg 1), mälestiseks olemise lõpetamine (§ 12

lg 3 ja 4) ning ranna ja kalda kaitse seaduses ranna ja kalda ulatuse määramine ja tiheasustusala

laiendamine planeeringuga, erandi tegemine tiheasustusala moodustamiseks (§ 4)."

18. Seega oli seadusandja tahe kvalifitseerida asjaga seotud haldusaktidest üldkorraldusteks iseäranis

maa-ala planeeringud, otsustused konkreetsetel kinnistutel ehitusalaste ning loodus- ja

muinsuskaitseliste piirangute seadmisel ja täpsustamisel, samuti otsustused konkreetsete avalike

teede ja muude avalikuks kasutamiseks mõeldud asjade või nende osade (nt veekogude)

kasutustingimuste kehtestamisel.

Sellist lahendust põhistavad mitmed õiguspoliitilised kaalutlused. Konkreetse objektiga seotud

vaidlusi ei ole, vaatamata puudutatud isikute suurele ringile, mõistlik lahendada õigustloovate aktide

õiguspärasuse kontrollimiseks ettenähtud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, mille vahetuks

algatamiseks puudutatud isikul puuduvad võimalused. Üksikakti on aga halduskohtus võimalik

vaidlustada igaühel, kes leiab, et aktiga on rikutud tema õigusi. Menetlus üldkorralduse andmisel

kaitseb omaniku ja puudutatud isikute huve ja õigusi paremini kui menetlus üldakti andmisel.

Haldusmenetluse seaduse vastavates sätetes on arvestatud ka võimalusega, et menetlusosaliste ring

võib olla suur. Teisalt tagab üksikaktide vaidlustamisel kehtiv kaebetähtaeg paremini õiguskindluse

põhimõttest kinnipidamise.

19. Eelnevast tulenevalt peab Riigikohus põhjendatuks seisukohta, et käesolevas asjas vaidlustatud

määrus on halduse üksikakt.

20. Kaitse-eeskirja regulatsiooni objektiks olevad maatükid on kindlaks määratud nende asukoha

kirjelduse, seega individuaalsete, mitte üldiste tunnuste abil. See, et maatükkide kasutusrežiimi ei ole

eraldi iga kinnistu kaupa välja toodud, vaid et kõik kinnistud on paigutatud vöönditesse ja piirangud

on kehtestatud vööndite kaupa, on pelgalt normitehniline võte kaitse-eeskirja teksti lühendamiseks.

21. Antud asjas vaidlustatud sätted on aluseks kinnistute ehitusõiguste reguleerimisele. Tegemist ei

ole pelgalt kinnistul käitumise reguleerimisega, vaid reguleeritav tegevus on otseselt seotud

konkreetse kinnistuga. Seega võib antud asjas vaidlustatud normide puhul rääkida kinnisasja avalik-

õigusliku seisundi muutmisest. Seadusandja tahe oli käsitada HMS § 51 lg 2 rakendamisel kõiki

otsustusi konkreetse kinnistu ehitusõiguste täpsustamisel üksikaktidena (üldkorraldustena).

22. On tõsi, et kaitse-eeskiri puudutab väga paljusid isikuid. Need isikud on aga puudutatud erineval

määral. Kinnistu omaniku jaoks võivad kaitse-eeskirja ehitusalased sätted kehtestada lõplikud

piirangud, mis ei vaja enam täiendavat konkretiseerimist. Omaniku seisukohast oleks õiguskaitse

ebaefektiivne, kui omanik ei saaks piiranguid vaidlustada vahetult, vaid üksnes õiguskantsleri kaudu

või oodates ära piirangu rikkumisele järgnevad sanktsioonid. Sama käib ka isikute kohta, kes püsivalt

kasutavad kaitseala puhkamiseks, sportimiseks vm tegevuseks, kui sellist tegevust kaitsealal

piiratakse. Samuti näevad keskkonnaõiguse põhimõtted ja ka pärast vaidlustatud määruse andmist

ratifitseeritud Keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning

neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni (Århusi konventsiooni) art 6 lg 2 ette huvitatud

isikute kaasamise otsustusprotsessi võimalikult varases staadiumis.

II

23. Järgnevalt analüüsib Riigikohus J. Vaheri, A. Rehkalti, L. Velleste ja H. Taamali erikaebuse

väiteid seoses kaebetähtaja ületamisega vaidlustatud määruse tühistamise taotluse osas.

24. Vaidlustatud määruse andmise ja avaldamise ajal kehtinud HKMS § 9 lg 1 redaktsioon sätestas:

"Kaebus haldusakti või toimingu peale tuleb halduskohtule esitada 30 päeva jooksul, arvates päevast,

millal isik kaevatavast haldusaktist või toimingust teada sai või pidi teada saama, kui seadus ei sätesta

teisiti."

Riigikohtu halduskolleegiumi 1. oktoobri 2002. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-57-02 leiti:

"Haldusaktist teadasaamise hetkeks tuleb üldjuhul lugeda haldusakti teatavaks tegemise hetk.

Haldusakti teatavakstegemine peab toimuma viisil, mis võimaldab isikul anda igakülgne hinnang

haldusakti kohta ja seeläbi otsustada, kas haldusaktiga rikutakse tema õigusi või mitte."

Nagu nimetatud määrusega lahendatud haldusasjas ei ole ka käesolevas asjas vaidlust selle üle, et

kaebuse esitajad oleksid tegelikult Vabariigi Valitsuse määrusest teada saanud. Küsimus on selles, kas

kaebuse esitajad pidid määrusest teada saama. Kolleegiumi eelnimetatud lahendis leiti, et säärase

järelduse tegemine eeldab, et "teave haldusaktist levis selliseid kanaleid pidi, sellise intensiivsusega,

sellises vormis jne, et on vähetõenäoline, et kaebuse esitaja poleks haldusakti andmisest teada saanud

või et ta pidi haldusakti sisu jm asjaolusid arvestades ise olema piisavalt hoolas, et saada teavet

haldusakti andmise kohta".

25. Et vastata küsimusele, kas isik pidi haldusaktist teada saama, tuleb muuhulgas arvestada seda,

millisel määral oli asutus kohustatud isikuid haldusaktist teavitama ja kas ta täitis oma kohustuse

täies ulatuses. Kuna kaitse-eeskirja muutmine vormistati määrusena, tuli see avaldada Riigi Teataja I

osas. Määruse andmise ajal kehtinud Kaitstavate loodusobjektide seaduse § 7 lg 3 redaktsiooni

kohaselt tuli kaitsekohustuse teatis isiklikult saata vaid kaitstava loodusobjekti omanikule, valdajale

ja valitsejale. Kuna kaebajate kinnistud ei asu vaidlusaluses piiranguvööndis, ei tulnud seaduse

kohaselt neid tehtud muudatusest isiklikult teavitada.

26. Tulenevalt demokraatia põhimõttest ja heast haldustavast peab asutus kaalukatest otsustest

avalikkust informeerima seaduses sätestatust intensiivsemalt, kui on ette näha, et üksnes seaduses

ettenähtud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni ja

täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid. Vastasel juhul ei oleks tagatud ka

kaebeõiguse tegelik realiseerimine. Iseäranis kehtib see nõue keskkonnaalaste otsuste puhul.

Käesoleval ajal väljendab seda põhimõtet Århusi konventsiooni art 6 lg 9, mille kohaselt tuleb

üldsuse teavitamisel kasutada asjakohast menetlust. Ka vaidlusaluse määruse kehtestamise ajaks, s.o

2000. a detsembriks olid eelpool nimetatud põhimõtted Eestis küllaldaselt levinud. Seda kinnitab ka

Avaliku teabe seaduse vastuvõtmine 15. novembril 2000, mille eesmärgiks on vastavalt §-le 1 tagada

üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele avalikkuse ja igaühe juurdepääsu võimalus, lähtudes

demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi ning avatud ühiskonna põhimõtetest, ning luua võimalused

avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle.

Seega tuleb vaidlustes üldist huvi pakkuvate keskkonna-alaste otsuste vaidlustamise tähtaja üle

arvestada:

- kas asutus pidi ette nägema, et võib eksisteerida arvestatav grupp isikuid, kes võivad olla huvitatud

otsuse vaidlustamisest;

- kas seaduses ettenähtud teavitamiskord tagab reaalselt nende isikute teadasaamise otsusest;

- millised täiendavad võimalused olid asutuse käsutuses huvitatud isikute teavitamiseks;

- kas nende võimaluste kasutamise kulud oleksid olnud mõistlikud.

27. Neile küsimustele antud asjas vastuse saamiseks on tarvis uurida täiendavaid asjaolusid. Samuti

tuleb menetlusosalistel võimaldada neis küsimustes oma arvamust avaldada. Seetõttu tuleb asi saata

ringkonnakohtule kaebetähtaja küsimuse uueks lahendamiseks. Tähtaja küsimuse arutamisele tuleb

kaasata isikud, kelle õigusi kohtuotsus võib puudutada. Antud juhul on nendeks vaidlusaluses

piiranguvööndis asuvate kinnisasjade omanikud, sest vaidlus puudutab nende kinnistute suhtes

kehtivaid ehitamispiiranguid. Vastavalt HKMS § 34 lg-le 4 võib § 14 lg-s 3 nimetatud isikuid

menetlusse kaasata ka ringkonnakohus.

Kolleegium peab antud asja kontekstis võimalikuks anda kaebetähtaja küsimuses üldise sisuga

selgitusi.

28. Kohtud ja menetlusosalised on ühel meelel, et oma olemuselt puudutavad keskkonna-alased

otsused tavaliselt, ja nii ka vaidlustatud määrus, suurt hulka isikuid. Pirita linnaosa üldplaneeringu

strateegilise keskkonnamõju hinnangus 13. septembrist 2002 (lk 32 ja 33) leitakse:

"Pirita jõeoru kaitseala loetakse oma ökoniširikkuse ja mitmekesisuse tõttu liigiliselt väärtuslikumate

looduskoosluste hulka Tallinnas. Pirita jõeoru maastikukaitseala väärtus seisneb tema maastiku

mitmekesisuses ja kättesaadavuses loodushuvilistele ja puhkajatele. Kaitsealal paiknevad teadusliku

väärtusega kambriumi liivakivi paljandid, vaheldusrikka pinnamoega jõeorg, elupaigad mitmetele

kalaliikidele (sh lõhe). Säilinud on kultuurimälestisi väga erinevatest ajalooperioodidest. Tallinnale

lähima maastikukaitseala suurim väärtus seisneb aga tema toimimises puhke- ja taastusalana

tuhandete linnainimeste tarvis. [---]

[P]uhke- ja taastusvõimaluste pakkumist Pirita jõeoru maastikukaitsealal ei ole võimalik kuidagi

asendada. Lühiajalise puhkuse veetmise kohti Tallinna lähiümbruses napib, neid jääb edaspidi üha

vähemaks. Analoogse männimetsaga puhkeala leidmiseks peaksid inimesed sõitma Jägala joa

lähistele, mis asub Piritalt umbes 25 km kaugusel ning mis ei ole mugavuse ja kättesaadavuse mõttes

Piritaga võrreldav. [---]

Kaitseala maa on ülitugeva ehitusliku surve all, olles detailplaneeringute rõngas ja nendega üha enam

kaetud. Uute ehitiste valmimisel kahaneb piirkonna looduslikkus ja väheneb külastatava ala pindala.

Maade tagastamise tõttu (sageli juba ehitusmaana kohtades, kus pole kunagi ehitisi olnud) ning

sellele järgnevate detailplaneeringutega elamukruntideks jaotamise eesmärgil ja kavandatud

ehitistega kaob kaitseala ruumiline arenguperspektiiv, kannatab jõeoru rekreatiivne väärtus, muutub

küsitavaks maastikukaitseala staatuse säilitamine mitmetes maastikuliselt väärtuslikes piirkondades

(metsaalad, botaanikaaia ümbrus, madalad luhaalad (Kõrkja tee, Pirita jõe saared), jõeoru nõlvad).

Tingituna suure hulga seni tavakasutuses olnud haljasmaade kadumisest seoses nende planeerimisega

ehituskruntideks ning koos linnastressi ja inimeste mobiilsuse kasvuga suureneb pidevalt koormus

veel säilunud haljasmaadele."

29. Riigivõimuorganid - määruse eelnõu ettevalmistanud Keskkonnaministeerium otseselt ja selle

vastu võtnud Vabariigi Valitsus kaudselt - pidid vaidlusaluse maa-ala paiknemist arvestades ette

nägema, et sellise kava suhtes võib ilmneda sealsete elanike vastuseis. Linnas isiku elukoha läheduses

hoonestamatult püsinud puhkeala uute elamutega hoonestamine võib halvendada elukeskkonda

olemasolevate elamute ümbruses. Keskkonnaministeerium peab suutma hinnata kaalukate

keskkonnaalaste otsuste sotsiaalset ja majanduslikku tähendust. Kui siiski esinevad mõjuvad

põhjused, miks ei olnud elanike vastuseisu võimalik ette näha, peab ministeerium need välja tooma.

Määrav ei ole siin see, et omanik võib piirata kaitsealal asuval maatükil teiste isikute liikumist,

sõltumata sellest, kas seal on lubatud elamuehitus või mitte. Eelduslikult toob elamuehituse lubamine

teistele isikutele kaasa suuremad liikumispiirangud kui äri- või sotsiaalobjektide rajamine. Samuti on

omanikul õigus keelata oma maal viibimist ja liikumist piiratud Kaitstavate loodusobjektide seaduse

§ 9 lg-ga 3, mille kohaselt kaitseala sihtkaitse- ja piiranguvööndis olevad erateed ja -rajad on päikese

tõusust loojanguni avalikuks kasutamiseks. Sama sätestab Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-

eeskirja p 6.

Seega võib elamuehituse lubamine piirata igaühe õigust viibida kaitsealal ja kasutada seda

puhkuseks.

30. Riigikohus nõustub ringkonnakohtuga, et Riigi Teatajas avaldamine ei saanud eeldatavasti tagada

kaebajate tegelikku informeerimist. Informatsiooni levimist ei taga ainult see, et teave on

põhimõtteliselt või isegi küllalt hõlpsasti kättesaadav. Selleks, et teabega tutvuda, peab huvitatud

isikul olema aimu sellest, et teave üldse eksisteerib. Antud juhul pole kohtud tuvastanud, et kaebajatel

oleks olnud ajend otsida teavet nende elukoha läheduses kavandatavate projektide ja nende

realiseerimiseks tehtavate eelotsustuste kohta Riigi Teatajast.

31. Põhimõtteliselt on õige ringkonnakohtu kaalutlus, et keskkonnakaitsest huvitatud isikutel on

võimalus koonduda keskkonnaorganisatsioonidesse ja tagada sellega ise oma parem informeeritus.

Keskkonna kaitsmisest huvitatud isik peab oma huvi realiseerimiseks näitama ka ise üles teatud

aktiivsust. Keskkonnaorganisatsioonidel on võimalik korraldada riigi ja kohalike omavalitsuste

avaldatud otsuste pidev jälgimine ja õigeaegne vaidlustamine. Samas tuleb arvestada, et inimesed ei

koondu keskkonnaorganisatsioonidesse valdavalt mitte selleks, et kaitsta ootamatute ebasoodsate

otsuste eest elukeskkonda oma elamu vahetus ümbruses, vaid selleks, et võidelda keskkonnakaitse

eest püsivamalt ja laiemas ulatuses. Info levimine keskkonnaorganisatsiooni kaudu võib olla piisav

nende isikute jaoks, kes soovivad keskkonnaga seoses kaitsta vaid avalikke huve. Antud juhul aga on

selgelt nähtav kaebuse esitajate tihe isiklik seos vaidlusalusel territooriumil asuvate kinnisasjade

arendamisega.

32. Teabe Riigi Teatajas avaldamine, arvestades ka isikute võimalust koonduda

keskkonnaorganisatsioonidesse, võiks olla piisav, kui puuduksid muud tõhusamad mõistlikud

vahendid teabe edastamiseks. Kuid antud juhul saanuks valitsus avaldada näiteks pressiteate või

edastada teabe kohalikule või üleriigilisele ajalehele või ringhäälingule. Nõnda olnuks isikute

reaalsed võimalused otsusest teada saada tunduvalt suuremad. Riigi Teatajas on avaldatud vaid

õigusakti tekst. Ainuüksi sellega tutvumine ei pruugi veel anda ülevaadet otsuse tegelikust sisust,

eesmärkidest ja tagajärjest. Et saavutada kodanike informeerimise eesmärki, peab riik avaldama või

edastama teate sellise sisu ja vormiga, et mõistlikul inimesel oleks võimalik otsuse tähendusest ja

tagajärgedest aru saada. Seetõttu ei või asutus taolistel juhtudel piirduda vaid erialakeelse teksti,

tehniliste andmete, ruumikoordinaatide jms esitamisega. Teade peab andma otsuse tegeliku sisu edasi

võimalikult lühidalt, arusaadavalt ja üheseltmõistetavalt. Keerukaid andmeid tuleb võimalusel

pressiteates vältida, sest need raskendavad mõistmist. Teades otsuse üldist sisu, on täpsemaid

andmeid võimalik kontrollida juba teabenõude esitamise teel või haldusakti ja teiste dokumentidega

vahetult tutvudes.

33. Kuigi ka ajakirjanduses, raadios või televisioonis teate avaldamine ei taga täielikult teabe

jõudmist huvitatud isikuteni, loob see siiski oluliselt paremad eeldused isikute tulemuslikuks

informeerimiseks. Demokraatlikus riigis peab isik ka ise oma informeerituse eest hoolitsema ja

massimeediat jälgima. Kõigi potentsiaalselt huvitatud isikute isiklik teavitamine olnuks antud juhul

küll mõjusam teabe edastamise vahend, kuid see olnuks riigile ebamõistlikult koormav juba ainuüksi

seepärast, et huvitatud isikute täpne ring ei saanud olla teada.

34. Teabe kohalikus või ka üleriigilises ajakirjanduses, raadios või televisioonis avaldamine ei oleks

eeldatavasti toonud kaasa ülemääraseid kulutusi ega oleks saanud kahjustada avalikku huvi. Avalikku

huvi ja piiranguvööndi kinnistuomanike vabadust oma omandi kasutamisel võib kahjustada info

levimisega kaasnevad huvitatud isikute poolt algatatavad vaidlused ja omakorda sellest tingitud

viivitus menetluse korraldamises. Sellise viivituse vältimine ei saa aga olla legitiimne õigustus teabe

edastamata jätmisele, sest avaldamise mõte seisnebki kaebeõiguse tagamises. Kaitsealal asuva

kinnistuomaniku huvi hoonestada oma kinnistu ei saa kaaluda üles üldsuse ja ümbruskonna elanike

huvi tagada kaitseala säilimine muutumatul kujul. Iseäranis ei saa omanik nõuda teiste isikute

kaebeõiguse piiramist selleks, et tagada ehitusprojektide kiire elluviimine. Kaitseala eesmärk ongi

inimtegevuse piiramine loodusväärtuslikus piirkonnas.

35. Kui riik jättis kasutamata mõistliku võimaluse huvitatud isikute kohaseks informeerimiseks, võib

see olla mõjuvaks põhjuseks kaebuse esitamise tähtaja ennistamisel. Tähtaja ennistamise otsustamisel

peab ringkonnakohus arvestama ka seda, et kaebuse esitamise hetkeks oli määruse andmisest möödas

enam kui aasta, ja kontrollima ega kohtumenetluse jätkamine ei riku kolmandate isikute õiguspärast

ootust. Väär on kaebuse esitajate seisukoht, et tulenevalt Riigikohtu halduskolleegiumi 16. oktoobri

2002. a määrusest haldusasjas nr 3-3-1-41-02 tuleks kaebust valitsuse määruse tühistamise taotluse

osas, vaatamata õiguskindluse võimalikule kahjustamisele, igal juhul menetleda ja arvestada

õiguskindluse põhimõtet haldusakti tühistamise kaalumisel. Nimetatud määruses osundas kolleegium

otseselt, et õiguskindluse põhimõtet tuleb arvestada ka tähtaja ennistamise otsustamisel. Õiguspärase

ootuse arvestamine haldusakti tühistamise otsustamisel on vaid täiendav abinõu õiguspärase ootuse

kaitseks juhtudel, mil kaebus on küll esitatud tähtaegselt, kuid ometi haldusakti andmisest tunduvalt

hiljem.

36. Antud asjas on oluline, et vaidlusaluse määrusega ei ole veel otsustatud kaitsealal ehitustegevuse

lubamine. See eeldab planeeringute kehtestamist ja ehituslubade andmist. Nii kaitsealal kui ka selle

ümbruses elavatel inimestel on võimalus planeerimismenetluses looduskaitset puudutavates

küsimustes kaasa rääkida. Erikaebuse kohaselt on kaebajad planeeringu arutelul ka osalenud.

Planeeringu kehtestamine on diskretsiooniotsus. Linnal võib nii keskkonna kaitsmise kui ka puhkeala

säilitamise motiivi näol olla küllaldane alus keelduda planeeringu vastuvõtmisest, seda enam, et

tegemist on looduskaitsealaga. Seda ei välistaks antud asjas menetluse lõpetamine ega ka kaebuse

rahuldamata jätmine. Seega ei saa kaitsealal asuvate kinnistute omanikel olla tekkinud õiguspärast

ootust, et nad saavad igal juhul asuda realiseerima soovitud ehitusprojekte.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel