3-3-1-33-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-33-03 Otsuse kuupäev 23. aprill 2003 Kohtukoosseis Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel Kohtuasi Ants Möldre kaebus Lääne-Viru Maksuameti 24. aprilli 2002. a maksuteate nr 44361 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 4. detsembri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-233/2002 Menetluse alus Riigikohtus Ants Möldre kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON 1. Rahuldada Ants Möldre kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 4. detsembri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-233/2002 ja Jõhvi Halduskohtu 28. juuni 2002. a otsus haldusasjas nr 3-130/2002. 3. Tühistada Lääne-Viru Maksuameti 24. aprilli 2002. a maksuteade nr 44361. 4. Mõista Lääne-Viru Maksuametilt Ants Möldre kasuks välja 1063 krooni ja 20 sendi suurune riigilõiv. 5. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Lääne-Viru Maksuamet väljastas 24. aprillil 2002 Ants Möldrele maamaksu tasumiseks maksuteate nr 44361. Maamaksu suuruseks oli 17 720 krooni. 2. A. Möldre esitas Jõhvi Halduskohtule kaebuse, milles palus Lääne-Viru Maksuamet 24. aprilli 2002. a maksuteate nr 44361 tühistamist. Kaebuse kohaselt ei ole Väike-Maarja Vallavalitsus teatanud kaebajale oma haldusaktist maa maksustamishinna määramise kohta. Maatüki maksustamishinna määramise otsustus on maksuteatele eelhaldusaktiks. Kui ei ole määratud maksustamishinda, siis ei saa ka määrata maamaksu. 3. Jõhvi Halduskohtu 28. juuni 2002. a otsusega haldusasjas nr 3-130/2002 jäeti A. Möldre kaebus rahuldamata. Kohus viitas Maa hindamise seaduse (MHS) § 6 lõikele 1, mille kohaselt arvutab maatüki maksustamishinna korralise hindamise tulemuste alusel kohalik omavalitsus Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras. Seadus ei sätesta, et kohaliku omavalitsuse pädevuses oleks määrata haldusaktiga maa maksustamishind. Kohalik omavalitsus vaid arvutab maatüki maksustamishinna, tehes seda keskkonnaministri kehtestatud maa korralise hindamise tulemuste põhjal. Maa korralise hindamise tulemused aga vormistab maa hindaja hinnatsoonide kaartidena ja maa väärtuste loeteluna hinnatsoonide ja sihtotstarvete kaupa. Lääne-Viru Maksuameti poolt väljastatud maksuteatel nr 44361 on viidatud aktidele, mis sisaldavad vajalikke andmeid maksustamishinna arvutamiseks ja kontrollimiseks, s.o keskkonnaministri määrusele nr 50, millega kinnitati hindamistulemused, maa maksustamishinna arvutamise korrale, milles on toodud arvutuse

aluseks olev valem. Seeläbi, et maksumaksja saab ise leida oma maatükkide väärtused ja arvutada valemi järgi maksustamishinna, on maksuteatel näidatud maksustamishind muutunud kontrollitavaks. 4. A. Möldre esitas apellatsioonkaebuse, milles taotles halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldataks. 5. Tartu Ringkonnakohtu 4. detsembri 2002. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja Jõhvi Halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus leidis, et MHS § 51 lõigetest 1-5 ja § 6 lõikest 1 järeldub, et maatüki maksustamishinna arvutamine ei ole eelhaldusaktiks maksuteatele. Antud juhul ei ole kohalik omavalitsus teinud õiguslikult siduvalt kindlaks maamaksu määramisel tähtsust omavat asjaolu, vaid on lihtsalt arvutanud etteantud valemi järgi Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras maatüki maksustamishinna. Maa maksustamishind on määratud eelnevalt korralise hindamise tulemusena ja see tehakse avalikult teatavaks. Maa maksustamishinna määramist saab vaidlustada eraldi korras vastavalt MHS § 51 lõikele 3. Need asjaolud viitavad sellele, et kohalik omavalitsus ei määra maa maksustamishinda, vaid üksnes arvutab selle. Vaidlustatud maksuteate p 2 kohaselt veerus 5 olev maa maksustamishind on arvutatud maa asukohajärgse kohaliku omavalitsuse poolt Vabariigi Valitsuse 22. mai 2001. a määrusega nr 179 kehtestatud korras keskkonnaministri 30. novembri 2001. a määrusega nr 50 kinnitatud maa korralise hindamise tulemuste põhjal. Seega on maksuteates viide ka sellele, kuidas maa maksustamishinna arvutamine toimus. Samuti on maksuteate lisas märgitud kõik vajalikud andmed, mida kasutati maksusumma arvutamisel. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS 6. A. Möldre esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada täielikult Tartu Ringkonnakohtu otsus ja teha uus otsus asja alama astme kohtule uueks läbivaatamiseks saatmata, samuti tühistada Lääne-Viru Maksuameti 24. aprilli 2002. a maksuteade nr 44361. Kassatsioonkaebuse kohaselt on maatüki maksustamishinna arvutamise ehk kehtestamise puhul ilmselgelt tegemist õigustoiminguga, mille avaldumisvormiks on haldusakt. MHS § 6 lg 1 alates 7. aprillist 2001 kehtiva redaktsiooni puhul on õiguslik tagajärg jäänud samasuguseks nagu eelnevalt kehtinud redaktsiooni puhul - kehtestatakse maatüki maksustamishind, mis on aluseks maamaksu summa määramisele. Ka Maamaksuseaduse § 1 lg 2 kinnitab, et maa maksustamishind määratakse. Kohaliku omavalitsuse poolt maatüki maksustamishinna arvutamise tulemusel tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asjaolu (maatüki maksustamishind), mis omab tähtsust asja lõplikul lahendamisel (maamaksu summa arvutamisel maamaksuteate jaoks). Seega on tegemist kohaliku omavalitsuse toiminguga, millele peab järgnema haldusakt, täpsemini eelhaldusakt, mida kohustatud isikul peab olema võimalus kontrollida ja vajadusel vaidlustada. Maksumaksjale teada olevate andmete kohaselt ei ole kohalik omavalitsus teinud otsustust, millega oleks kehtestatud maatüki maksustamishind maksumaksjale kuuluvale maatükile. Samuti ei teavita Lääne-Viru Maksuamet oma maksuteates maksumaksjat sellise haldusakti olemasolust. 7. Lääne-Viru Maksuameti kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et kassatsioonkaebus on põhjendamatu. Kohalikul omavalitsusel ei ole mingit valikut, mis tingiks otsustuse tegemist ja

mida oleks vaja kinnitada eelhaldusaktiga, vaid ta ainult arvutab maksustamishinna etteantud valemi järgi ja keskkonnaministri poolt kinnitatud hindamistulemusi kasutades. Seega oli antud juhul tegemist reaaltoiminguga, mis kujutas endast faktilist tegevust - maa maksustamishinna arvutamist. 8. Väike-Maarja Vallavolikogu kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse samuti, et kassatsioonkaebus ei ole põhjendatud. Maksustamishinna arvutamise aluseks olevad andmed on maa hindamisel leitud ja neid omavalitsus muuta ei tohi. Järelikult kohalik omavalitsus mitte ei määra maksustamishinda, vaid ainult arvutab selle etteantud valemi alusel. RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT 9. Riigikohtu halduskolleegium on maatüki maksustamishinna määramisega seonduvaid küsimusi käsitlenud 8. novembri 1999. a määruses nr 3-3-1-40-99 ja 13. märtsi 2001. a otsuses nr 3-3-1-3-01. Kuigi nendes lahendites on kohaldatud maamaksualaste üldaktide varasemaid redaktsioone, omavad neis lahendites võetud seisukohad tähtsust ka käesoleva asja lahendamisel. Kokkuvõtvalt olid olulisemad seisukohad järgmised: 1. Vallavõi linnavalitsusel tuleb teha maatüki maksustamishinna määramiseks otsustus, mis eeldab üksikakti vastuvõtmist. 2. Maatüki maksustamishinna määramise otsustuse tegemiseks peab vallavõi linnavalitsus vastavalt Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 7 lg-le 2 andma korralduse. Sama seaduse § 31 lg 5 alusel tuleb korraldus saata täitjatele ja teistele asjaosalistele. Kui haldusmenetluses kohaldatakse isiku suhtes üksikakti, mis jäeti sellele isikule kui asjaosalisele saatmata, siis on selline toiming seadusevastane. 3. Maatüki maksustamishinna määramine tähendab eelotsustuse tegemist maamaksukohustuse suuruse kohta. Selline otsustus on haldusakt, sest ta on suunatud isiku kohustuste tekitamisele. Täpsemalt on tegemist eelhaldusaktiga, sest õiguslikult siduvalt tehakse kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu. 4. Maatüki maksustamishinna määramise otsustus on eelhaldusaktiks teisele haldusaktile - maksuteatele. Maksuteadet ei saa vaidlustada selles osas, mis puudutab maksustamishinna määramist. Kui aga maksustamishinda ei ole määratud, siis ei saa ka maamaksu määrata, sest puudub kohustuslik eelhaldusakt. 5. Haldusakti kehtivuse eelduseks on selle teatavakstegemine adressaadile. 10. Viidatud lahendites kohaldatud Maa hindamise seaduse § 6 lg 1 ja lg 6 varasem redaktsioon sätestas, et maatüki maksustamishinna määrab kohalik omavalitsus maa korralise hindamise tulemuste alusel. Maatüki maksustamishinna määramisel juhindus kohalik omavalitsus Vabariigi Valitsuse 15. aprilli 1996. a määrusega nr 103 kinnitatud Maa korralise hindamise korra punktist 24, mille kohaselt vallavõi linnavalitsus määras maatüki maksustamishinna, korrutades maakasutuse sihtotstarbele vastava tsoonihinna maatüki pindala ja parandusteguriga. Käesolevaks ajaks on õiguslik regulatsioon maatüki maksustamishinna määramise osas muutunud. Alates 7. aprillist 2001 kehtiva Maa hindamise seaduse § 6 lg 1 sätestab: "Maatüki maksustamishinna

(edaspidi maa maksustamishind) arvutab korralise hindamise tulemuste alusel kohalik omavalitsus Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras." Vabariigi Valitsuse 22. mai 2001. a määrusega nr 179 kinnitatud "Maa maksustamishinna arvutamise korra" § 3 lg 1 kohaselt arvutatakse maatüki maksustamishind maatüki pindala korrutamisel maakasutuse sihtotstarbe liigile või kõlvikule vastava hinnatsooni väärtusega kroonides maatüki hektari, maatüki ruutmeetri või ehitusõiguse ruutmeetri kohta, kusjuures mitme sihtotstarbe liigi samaaegsel esinemisel samal maatükil arvestatakse nende omavahelist proportsiooni. Nagu ülaltoodust nähtub, seisnevad varem kehtinud õigusliku regulatsiooni ja käesoleval ajal kehtiva õigusliku regulatsiooni sõnastuse peamised erinevused selles, et varem pidi kohalik omavalitsus maksustamishinna "määrama", nüüd aga "arvutama". Samuti ei võeta maatüki maksustamishinna arvutamisel enam arvesse parandustegureid. 11. HMS § 52 lg 1 p 2 tulenevalt võib haldusorgan enne asja lõplikku lahendamist teha eelhaldusaktiga õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omava asjaolu. Rahandusministri 17. jaanuari 2001. a määrusega nr 10 kinnitatud Maamaksuseaduse rakendamise korra § 1 alates 2. veebruarist 2002 kehtiv redaktsioon sätestab järgmist: "Maamaksu summa saadakse maamaksumäära ja maa korralise hindamise tulemuste põhjal arvutatud maa maksustamishinna korrutamisel, võttes arvesse "Maamaksuseaduse" § 4 lõikes 2 ja §-s 8 sätestatut." Seega tuleb maamaksu summa arvutamisel lähtuda kohaliku omavalitsuse poolt arvutatud maatüki maksustamishinnast. Järelikult tehakse maatüki maksustamishinna arvutamisega õiguslikult siduvalt kindlaks maamaksu summa leidmiseks tähtsust omav asjaolu. HMS § 52 lg 1 p 2 mõttes on tegemist eelhaldusaktiga. Sama paragrahvi lg 2 kohaselt kohaldatakse eelhaldusakti suhtes haldusakti sätteid. Sellest tulenevalt peab maatüki maksustamishinna arvutamine olema vormistatud haldusaktina. Oluline on, et haldusakt oleks adressaadile teatavaks tehtud, sest HMS § 61 lg 1 tulenevalt on see haldusakti kehtivuse eelduseks. 12. Käesoleva haldusasja toimikus on väljavõte Maa hindamise seaduse muutmise seaduse eelnõu teise lugemise stenogrammist, kus on muuhulgas märgitud, et "Maatüki maksustamishinna puhul on rõhutatud, et see leitakse kohaliku omavalitsuse poolt arvutamise teel, mitte ei määrata. Termin "määrata" on tekitanud probleeme ning arusaama, justkui peaks maksustamishinna leidmine toimuma kohaliku omavalitsuse vastava korralduse vastuvõtmisega.". Samuti on toimikus muudatusettepanekute loetelu Maa hindamise seaduse muutmise seaduse eelnõule, kus Maa hindamise seaduse § 6 muutmist põhjendatakse järgnevalt: ""Maamaksuseadusest" tulenevalt maksustatakse maamaksuga konkreetset teatud isikule kuuluvat maatükki. Seega ei ole põhjendatud regulatsioon, mille kohaselt määratakse maa maksustamishind. Maa hindamise tulemusena leitud maa väärtus on seaduse tähenduses maa maksustamishind. Maa maksustamiseks arvutab kohalik omavalitsus maa maksustamishinnast maatüki maksustamishinna. Rõhutame, et maatüki maksustamishinda ei määrata, vaid leitakse matemaatilise tehte tulemusena. Maatüki maksustamishinna arvutamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.". Sama on korratud Riigikogu maaelukomisjoni istungi protokollis.

Neist seisukohtadest nähtub seadusandja eesmärk - vältida maatüki maksustamishinna määramise käsitlemist haldusaktina. Riigikohtu halduskolleegium leiab aga, et seda eesmärki ei ole seadusandja Maa hindamise seaduses tehtud muudatustega saavutanud. Üksnes sõna "määrama" asendamine sõnaga "arvutama" ei muuda selle tegevuse õiguslikku iseloomu, kuna endiselt on maatüki maksustamishind õiguslikult siduvaks asjaoluks maksusumma määramisel. Ka asjaolu, et Vabariigi Valitsuse 22. mai 2001. a määrusega nr 179 kinnitatud ja 28. mail 2001 jõustunud Maa maksustamishinna arvutamise korra kohaselt ei võeta erinevalt eelnevalt kehtinud regulatsioonist maatüki maksustamishinna määramisel enam arvesse parandustegureid, ei tähenda, et maatüki maksustamishinna määramine või arvutamine ei oleks haldusakt. Uue regulatsiooniga on küll vähendatud kohaliku omavalitsusüksuse kaalutlusõiguse ulatust, kuid muutunud ei ole maatüki maksustamishinna määramise kohustusi tekitav iseloom. Avaliku võimu tegevus, mis on suunatud kohustuste tekitamisele, peab olema väljendatud haldusaktina. 13. Jõhvi Halduskohus ja Tartu Ringkonnakohus on A. Möldre kaebuse rahuldamata jätmist põhjendanud muuhulgas sellega, et maa korralise hindamise tulemused on avalikud, nendega on võimalik tutvuda ja neid ettenähtud korras vaidlustada. Riigikohtu halduskolleegiumi arvates ei muuda need abinõud kohustust määrata maatüki maksustamishind haldusaktiga ja teha see adressaadile teatavaks. MHS § 5 lg 1 kohaselt leitakse korralise hindamise tulemusena maa väärtus tsoonide ja sihtotstarvete või kõlvikute kaupa. Korralise hindamise tulemused vormistatakse hinnatsoonide kaartidena ja maa väärtuste loeteluna hinnatsoonide ja sihtotstarvete kaupa. Hindamise tulemustele lisatakse seletuskiri. MHS § 51 lõikest 2, mis sätestab, et korraldatakse maa hindamise tulemuste avalik väljapanek, järeldub, et avalikustatakse hinnatsoonide kaart ja maa väärtuste loetelu hinnatsoonide ja sihtotstarvete kaupa. Järelikult saab isik maa hindamise tulemuste avalikul väljapanekul tutvuda vaid maa maksustamishinna määramise algandmetega (hinnatsoonide kaardi ja maa väärtuste loeteluga hinnatsoonide ja sihtotstarvete kaupa). Saamaks teada maksustamisele kuuluva maatüki maksustamishinda, peab isik suutma leida hinnatsoonide kaardilt hinnatsooni, kuhu tema maatükk kuulub. Lisaks peab isik eelnevalt teadma maa sihtotstarvet, leidmaks maa väärtuste loetelust, kui suur on vastavas hinnatsoonis sellise sihtotstarbega maatüki ruutmeetri, maatüki hektari või krundi ehitusõiguse ruutmeetri maksumus. Samuti peab isik teadma Vabariigi Valitsuse 22. mai 2001. a määrusega nr 179 kinnitatud Maa maksustamishinna arvutamise korra §-s 3 sätestatud valemit maatüki maksustamishinna arvutamiseks. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et selline haldusakti algandmete avalik teatavakstegemine ei asenda haldusakti teatavakstegemist. Isiku jaoks on ebamõistlikult koormav arvutada selliste algandmete põhjal maatüki maksustamishind ja otsustada, kas see rikub tema õigusi või mitte. Pealegi on tõenäoline, et niisugune teatavakstegemine toob kaasa algandmete vääritimõistmist ja eksimusi. Tähelepanuta ei saa jätta sedagi, et ainuke seadusest tulenev võimalus maa hindamise tulemuste avalikust väljapanekust teadasaamiseks on MHS § 51 lõikest 2 tulenevalt vallavõi

linnavalitsuse poolt avaldatav teade ametlikus väljaandes Ametlikud Teadaanded. Seetõttu on vajalik, et isikule tehtaks maatüki maksustamishinda määrav haldusakt teatavaks. Ainult nõuetekohaselt teatavaks tehtud haldusaktist saab isik mõista, kas tema õigusi rikutakse või mitte, ja vastavalt otsustada ka selle vaidlustamise vajaduse. Vastavalt HMS § 62 lg 2 p 1 tuleb maa maksustamishinda määrav haldusakt kui isiku õigusi piirav haldusakt teha adressaadile teatavaks kättetoimetamisega. 14. A. Möldre esitas kaebuse Lääne-Viru Maksuameti 24. aprilli 2002. a maksuteate nr 44361 tühistamiseks põhjendusega, et maa maksustamishinda ei ole kohaliku omavalitsuse poolt määratud ja et talle ei ole maksustamishinnast teatatud. Asja toimikus on Lääne-Viru Maksuameti, Väike- Maarja Vallavolikogu ja Väike-Maarja Vallavalitsuse kirjalikud seisukohad, kus ei ole seda väidet ümber lükatud, vaid on kõikides kohtuastmetes väljendatud arvamust, et maatüki maksustamishinna määramist reguleerivad normid ei näe ette maatüki maksustamishinna määramist eraldi haldusaktiga. Ka Jõhvi Halduskohus ja Tartu Ringkonnakohus olid samal seisukohal. Seega ei ole vaidlust selle üle, et A. Möldre maksustamisele kuuluva maa suhtes ei ole kohaliku omavalitsuse poolt maksustamishinda määratud ega seda vastavalt ka teatavaks tehtud. Maamaksu määramise protsessis osalevad kaks erinevat haldusekandjat - kohalik omavalitsus ja riik. Kuna asjas ei ole kohaliku omavalitsuse poolt kohustuslikku maa maksustamishinda määravat eelhaldusakti antud, siis ei saanud maksuamet A. Möldre suhtes ka maksuteadet kui lõplikku haldusakti anda. Seetõttu on ka Lääne-Viru 24. aprilli 2002. a maksuteade nr 44361 õigusvastane ja tuleb tühistada. Maksuteate tühistamise seisukohast ei oma tähtsust asjaolu, et A. Möldrele saadetud maksuteate aluseks olev maa maksustamishind on kohaliku omavalitsuse poolt arvutatud. Vaidlust ei käi selle üle, et haldusaktina on see A. Möldrele teatavaks tegemata. HMS § 61 lg 1 tulenevalt ei ole adressaadile teatavaks tegemata või kättetoimetamata haldusakt kehtiv. Eelhaldusaktist, mis ei ole kehtivust omandanud, ei saa haldusorgan haldusakti andmisel lähtuda. 15. Riigikohtu halduskolleegium märgib, et eeltoodud seisukoha järgimine - maa maksustamishind tuleb määrata haldusaktiga ja teha see adressaadile teatavaks - ei tähenda, et see akt tuleb tingimata saata enne maksuteate saatmist. Võimalik oleks näiteks saata maa maksustamishinna määrav haldusakt ka koos maksuteatega. Haldusakti vaidlustamise tähtaeg algaks vastavalt HKMS § 9 lg 1 haldusakti teatavakstegemisest. Käesoleval ajal kehtiv õiguslik regulatsioon ei nõua enam selgesõnaliselt, et maa maksustamishinna määrajaks oleks vallavõi linnavalitsus. Seetõttu ei tähenda maa maksustamishinna määramine haldusaktiga seda, et see akt tuleks tingimata vormistada vallavõi linnavalitsuse korraldusena. Välistatud ei ole selle haldusakti vormistamine kohaliku omavalitsuse pädeva ametniku poolt näiteks kirja või muu haldusdokumendina. Oluline on aga, et selle haldusakti vormistamisel oleks järgitud HMS §-des 54-57 haldusaktile sätestatud nõudeid. 16. Ülaltoodut arvestades tuleb A. Möldre kassatsioonkaebus rahuldada ning tühistada asjas tehtud kohtuotsused, samuti Lääne-Viru Maksuameti 24. aprilli 2002. a maksuteade nr 44361.

Kassatsioonkaebuses on kassaator palunud ka kautsjoni tagastamist ning varasemates kohtuastmetes tasutud riigilõivu summade väljamõistmist. Asja toimikus olevatest maksekorraldustest nähtuvalt on A. Möldre tasunud halduskohtusse kaebuse esitamisel riigilõivu 531 krooni ja 60 senti. Sama summa on tasutud apellatsioonkaebuse esitamisel ringkonnakohtusse. Lääne-Viru Maksuametilt tuleb seega A. Möldre kasuks välja mõista kantud kohtukuludena 1063 krooni ja 20 sendi suurune riigilõiv. Tõnu Anton, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel