3-3-1-16-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-16-03

Otsuse kuupäev

17. aprill 2003

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Vladimir Sedõševi kaebus siseministri 26. juuli 2001. a käskkirja

nr 322 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 13. novembri 2001. a otsus haldusasjas

nr 3-1468/2001 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi

25. oktoobri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3/158/02

Menetluse alus Riigikohtus

Vladimir Sedõševi kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

20. märts 2003

Kohtuistungil osalenud isikud

Vladimir Sedõšev, Veera Jartseva

Siseministri esindaja vandeadvokaadi vanemabi Mari Oro

RESOLUTSIOON

1. Jätta Vladimir Sedõševi kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Muuta Tallinna Halduskohtu 13. novembri 2001. a otsust haldusasjas nr 3-1468/2001 ja

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 25. oktoobri 2002. a otsust haldusasjas nr 2-

3/158/02 motiive, asendades otsustes need motiivid, milles väidetakse perekonnapõhiõiguse riive

puudumist, Riigikohtu otsuse asjakohaste motiividega. Muus osas jätta halduskohtu ja

ringkonnakohtu otsus muutmata.

3. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 23. veebruaril 2001 esitas Vladimir Sedõšev tähtajalise elamisloa pikendamise taotluse.

Siseminister keeldus 26. juuli 2001 käskkirjaga nr 322 elamisloa pikendamisest. Käskkirja kohaselt

on V. Sedõšev Vene Föderatsiooni kodanik, kes teenis aastail 1976-1994 kaadrisõjaväelasena endise

Nõukogude Liidu relvajõududes, kust arvati reservi vanemlipniku auastmes. V. Sedõšev on Ameerika

Ühendriikide abiprogrammi raames saanud korteri Vene Föderatsioonis. Elamisloa andmisest

keeldumise alustena märgiti Välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 7 ja lg 9 p 4.

2. V. Sedõšev esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada siseministri nimetatud

käskkiri. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata.

3. V. Sedõševi apellatsioonkaebuses paluti halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega

tühistada siseministri vaidlustatud käskkiri.

4. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) Siseminister on käskkirjades viidanud ebaõigele pädevusnormile - Vabariigi Valitsuse

23. novembri 1999. a määrusega nr 362 kinnitatud korra punktile 23, mis reguleerib elamisloa

andmist. Tulnuks viidata elamislubade pikendamist reguleerivale korra punktile 74. Viide ebaõigele

pädevusnormile ei anna alust käskkirjade tühistamiseks, sest kaebuse esitajad kuuluvad isikute ringi,

kelle elamislubade pikendamise otsustamise õigus on siseministril.

2) V. Sedõšev pole isik, kellele elamisloa andmist reguleerib Kokkulepe ja kellele elamisloa

andmisest keeldumise saab 26. juulil 1994 sõlmitud "Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise

Kokkuleppe Vene Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti

Vabariigi territooriumil" (Kokkulepe) art 2 p 1 kohaselt otsustada üksnes Vabariigi Valitsus, sest ta

polnud erru arvatud ega saanud Vene Föderatsiooni sõjaväepensioni enne 26. juulit 1994. Vaidlus

puudub selle üle, et V. Sedõšev arvati Vene Föderatsiooni relvajõududest erru 4. oktoobrist 1994 ja

sõjaväepension määrati talle 5. oktoobrist 1994. Asjaolu, et V. Sedõšev oli juunis 1994 välja antud

käskkirja kohaselt arvatud reservi, ei oma Kokkuleppe kohaldamise seisukohalt tähtsust, kuna

Kokkulepe laienes isikutele, kes olid Kokkuleppe sõlmimise päevaks erru arvatud.

3) Siseminister motiveeris käskkirja nr 322 sellega, et Vene Föderatsiooni relvajõududes

kaadrisõjaväelasena teeninud V. Sedõšev on Ameerika Ühendriikide abiprogrammi raames saanud

endale ja oma perekonnale korteri Vene Föderatsioonis. Käskkirja õiguslike alustena viidati VS § 12

lg 4 p-le 7 ja lg 9 p-le 4.

4) Haldusasja materjalidega on tõendatud, et V. Sedõšev sai USA abiprogrammi alusel Vene

Föderatsioonis korteri. Korteri omandamise on V. Sedõšev õigeks võtnud, kuid leiab, et korterit ei

eraldatud USA abiprogrammi raames. Nii V. Sedõšev kui ka V. Jartseva on kinnitanud, et korter on

käesolevaks ajaks ära müüdud ning raha on kulutatud laste õpinguteks. Kohtutoimikus olevad tõendid

kinnitavad V. Sedõševi osalemist USA abiprogrammis ning eluruumi saamist just nimetatud

programmi raames eraldatud vahendite arvelt.

5) Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 punktil 4 (jõustus 1. oktoobril.1999) pole otseses tähenduses

tagasiulatuvat jõudu, kuid sellel sättel on tagasiulatuv mõju, mis väljendub selles, et normis

ettenähtud tulevikus saabuv õiguslik tagajärg seotakse minevikus, enne normi kehtestamist toimunud

sündmusega. Selle punkti alusel tuleb elamisloa pikendamisest keelduda ka välismaalasele, kes on

saanud rahvusvahelise abiprogrammi kaudu korteri välismaal enne selle punkti jõustumist ning

siseminister ei ole VS § 12 lg 9 p 4 kohaldamisel selles osas eksinud.

6) Sellele sättele tagasiulatuva mõju andmine ei anna aga alust sätet põhiseadusevastaseks tunnistada.

Kuigi sättele tagasiulatuva mõju andmine ei ole üldreeglina kooskõlas õiguskindluse ja õiguspärase

ootuse põhimõttega, tuleb antud juhul arvestada selle sätte reguleerimisala eripära. Välismaalaste

seaduse § 12 lg 9 p 4 näeb ette nendele isikutele tähtajalise elamisloa andmisest ja pikendamist

keeldumise, kes on varem oma aktiivse tegevusega (Eestist lahkumiseks toetuse taotlemine, kinnitus

lahkuda Eestist elamispinna saamisel, abiprogrammide vahendusel välismaal elamispinna hankimine)

väljendanud soovi ja valmisolekut Eestist lahkuda ja muuta oma elukorraldust. Seega ei saa Eestist

lahkumise vajaduse saabumine olla nende isikute jaoks üllatus. VS § 12 lg 9 p 4 sätestatud

tingimused oleksid olulise tähtsusega ka juhul, kui tuleks arvestada Eestist lahkumise tagajärgi

kauaaegsele sisserändajale, tema perekonnaliikmetele ja sisserändaja seotust päritolumaaga. Kui isik

on Eestist lahkumist eeldava enda taotletud hüve saanud, siis ei ole ainuüksi asjaolu, et ta hiljem

ümber mõtleb ja ei soovi Eestist lahkuda, põhjuseks, et käsitada tema hiljem esitatud elamisloa

taotluse ilma erandi tegemise võimaluseta rahuldamata jätmist sätestavat normi

põhiseadusevastasena.

7) Halduskohus on põhjendatult leidnud, et V. Sedõšev osales abiprogrammis vabatahtlikult ja

teadlikult ning talle olid arusaadavad selle tagajärjed, kuna korteri saamise tingimuseks oli Eestis

asuva eluruumi mahajätmine tema ja ta perekonna poolt.

8) Kui seaduses ettenähtud sisuga haldusakti andmisega ei kaasne isiku õiguste riivet, siis ei saa sel

juhul ka seadus, mis ei näe ette kaalutlusõiguse teostamist, isiku õigusi rikkuda. Proportsionaalsuse

põhimõtte kohaselt peaks seadus võimaldama täitevvõimule haldusakti andmisel kaalutlusõigust

teostada ja küsimuse lahendamisel olulise tähtsusega asjaolusid arvesse võtta. Kuid haldusakti

andmisel on kaalutlusõiguse teostamiseks vajadust juhul, kui on vaja kaaluda omavahel haldusakti

andmisega kaasneva isiku õiguste riive tõsidust ja haldusaktiga taotletava avaliku huvi olulisust. Kui

seaduses ettenähtud sisuga haldusakti andmisega ei kaasne isiku õiguste riivet, siis ei saa sel juhul ka

seadus, mis ei näe ette kaalutlusõiguse teostamist haldusakti teostamisel ja kirjutab ette kindla sisuga

haldusakti andmise, isiku õigusi rikkuda.

9) Põhjendatud pole apellandi väide, et vaidlustatud käskkirjaga rikutakse tema õigust

perekonnaelule. Kaebuse esitaja perekonnaliikmeks on tema abikaasa V. Jartseva ja V. Jartseva

täisealine poeg A. Jartsev, kes on Vene Föderatsiooni kodanikud ja elavad Eestis alalise elamisloa

alusel. Miski ei takista neil elamast perekonnaelu kodakondsusjärgses riigis. Arvestades käesoleva

haldusasja erandlikke asjaolusid, ei riku V. Sedõševile elamisloa andmisest keeldumine tema õigust

perekonnaelule. V. Sedõšev märkis nii V. Jartseva kui A. Jartsevi abiprogrammis vajalike

dokumentide täitmisel perekonnaliikmetena. Abiprogramm oligi ette nähtud terve perekonna

ümberasumise toetamiseks. Abiprogrammis osalemine oli perekonnas läbi räägitud ning selles

osalemise tagajärjed pidid olema perekonnale teada. Seega oli V. Sedõševi perekond otsustanud

Eestist lahkuda ja taotles seetõttu korterit. Sihtotstarbeliselt eraldatud korteri müümine ning sellest

saadud raha kulutamine ei anna alust nõuda, et riik tunnustaks V. Sedõševi õigust elada oma

perekonnaelu just Eestis.

11) Kuna vaidlustatud käskkirjade üheks aluseks oli VS § 12 lg 9 p 4, mis ei näe ette võimalust

erandina elamisloa pikendamiseks, siis ei olnud vastustaja kohustatud nendes käskkirjades esitama

muid põhjusi, miks kaebajate elamislubade pikendamisest keelduti.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

5. V. Sedõšev palub kassatsioonkaebuses tunnistada VS § 12 lg 9 p 4 kehtetuks, tühistada

ringkonnakohtu otsus ja teha uus otsus, millega kohustada vastustajat lahendama elamisloa

pikendamise taotlus ühe kuu jooksul, arvates kohtuotsuse jõustumisest. Kassaator väidab järgmist:

1. Kassaator on Kokkuleppe subjekt. Ta on 29. juulist 1994 Vene Föderatsiooni sõjaväepensionär.

2. Siseminister andis ebaõigesti tagasiulatuva tähenduse VS § 12 lg 9 p-le 4, mis jõustus aastal 1999.

Ringkonnakohus leidis ebaõigesti, et see säte on tagasiulatuva mõjuga ja selle kohaldamine polnud

vastuolus Põhiseadusega.

3. Kohus jättis VS § 12 lg 9 p 4 ebaõigesti Põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamata.

Vaidlustatud käskkiri rikub V. Sedõševi õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele. Kohus on

leidnud, et kaebaja abikaasa ja täisealine laps on Eestis alalise elamisloa alusel elavad Vene

Föderatsiooni kodanikud ja miski ei takista neil elamast perekonnaelu kodakondsusjärgses riigis.

V. Sedõševil pole aga tegelikult võimalik elada abiprogrammi raames Venemaal saadud korteris, sest

see korter on müüdud. Abiprogrammis osales ta seetõttu, et tal puudus vajalik kindlustunne Eesti riigi

stabiilsuse ja arengu ning siin edasi elamise võimaluste suhtes. Ta elab Eestis alates aastast 1976.

Ebaõige on ringkonnakohtu väide, et ei riivata Põhiseaduse §-des 26 ja 27 sätestatud põhiõigusi.

Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 on vastuolus Põhiseaduse §-dega 3, 10, 11, 26 ja Euroopa

Inimõiguste Konventsiooni artikliga 8 lg 2. Kuna VS § 12 lg 9 p-s 4 sätestatud piirangud on

ebaselged ega kaitse konkreetseid põhiseaduslikke väärtusi, mida saab tunnustada kui põhiõiguse

piiramise legitiimset eesmärki, siis on nad ebaproportsionaalsed ja põhiseadusevastased.

4. Siseministri käskkiri on ebapiisavalt motiveeritud, mistõttu ta pole kontrollitav. Kaalutud ei ole

tagajärgi, mis kaasnevad V. Sedõševi kui kauaaegse sisserändaja elamisloa pikendamisest

keeldumisega. Siseministril oli kohustus kohaldada diskretsiooniõigust tulenevalt rahvusvahelise

õiguse üldtunnustatud põhimõtetest.

6. Siseministri esindaja leiab kirjalikus vastuses, et kassatsioonkaebus pole põhjendatud.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

7. Käesolev asi on paljuski analoogiline Riigikohtu halduskolleegiumi 13. veebruari 2003. a istungil

läbi vaadatud haldusasjaga nr 3-3-1-11-03, milles tehtud otsuse kolleegium tegi teatavaks 17. märtsil

2003.

Nii käesolevas asjas kui ka asjas nr 3-3-1-11-03 on vaieldud Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni

poolt 26. juulil 1994 sõlmitud "Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise Lepingu Vene

Föderatsiooni relvajõudude väljaviimisest Eesti Vabariigi territooriumilt ning nende sealviibimise

tingimustest" (Leping) ja "Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni vahelise Kokkuleppe Vene

Föderatsiooni relvajõudude pensionäride sotsiaalsete tagatiste küsimustes Eesti Vabariigi

territooriumil" (Kokkulepe) ning Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 kohaldamise üle. Mõlemas

asjas on vaidluse objekte kaks. Esiteks, millistel tingimustel on Vene Föderatsiooni relvajõududes

teeninud kaadrisõjaväelased elamisloa pikendamisel Kokkuleppe subjektiks. Teiseks, kas kaebaja

elamisloa pikendamise taotluse võis jätta rahuldamata VS § 12 lg 9 p 4 alusel, mis erandi tegemise

võimalust andmata keelab pikendada elamisluba isikule, kes sai rahvusvahelise abiprogrammi kaudu

korteri välismaal. Asjade analoogilisuse tõttu peab kolleegium käesolevas otsuses võimalikuks

viidata asjas nr 3-3-1-11-03 tehtud otsuses materiaalõiguse kohaldamisel võetud seisukohtadele

pikemalt kordamata viimatinimetatud otsuses esitatud põhjenduste käiku.

8. Kolleegium asus haldusasjas nr 3-3-1-11-03 seisukohale, et Kokkuleppe subjektiks ei ole isikud,

kes Eestis olid kaadrisõjaväelasena Vene Föderatsiooni relvajõudude tegevteenistuses 26. juulil 1994,

üldjuhul samuti selliste isikute perekonnaliikmed. Kokkuleppe subjektiks on endise NSVL ja Vene

Föderatsiooni relvajõududes kaadrisõjaväelasena teeninud isikud, kes olid arvatud erru ja said Vene

Föderatsiooni vahendite arvelt pensioni või toetust enne 26. juulit 1994, samuti nende

perekonnaliikmed.

9. Ringkonnakohus on tuvastanud, et V. Sedõšev polnud arvatud erru ega saanud Vene

Föderatsioonilt sõjaväepensioni enne 26. juulit 1994. V. Sedõšev arvati Vene Föderatsiooni

relvajõududest erru 4. oktoobrist 1994 ja sõjaväepension määrati talle 5. oktoobrist 1994. Asjaolu, et

käskkiri V. Sedõševi reservi arvamiseks anti juunis 1994, ei oma Kokkuleppe kohaldamise

seisukohalt tähtsust, kuna Kokkulepe laienes isikutele, kes olid Kokkuleppe sõlmimise päevaks erru

arvatud. Seega ei saa V. Sedõševi käsitleda Kokkuleppe subjektina.

10. Ringkonnakohus ja halduskohus leidsid, et V. Sedõševi elamisloa pikendamisest keeldumise

puhul pole perekonnapõhiõiguse riivet ehk sekkumist nimetatud põhiõigusesse.

Ka haldusasjades nr 3-3-1-11-03 ja 3-3-1-10-03 olid ringkonnakohus ja halduskohus seisukohal, et

elamisloa pikendamisest keeldumine ei riiva õigust perekonnaelule. Nendes asjades leidis Riigikohtu

halduskolleegium, et nimetatud põhiõigust on siiski riivatud, ja asus seejärel tuvastama, kas

põhiõigusesse sekkumisel seda õigust ka rikuti. Nendes asjades jõudis kolleegium lõppjäreldusele, et

elamisloa pikendamisest keeldumisel perekonnapõhiõigust ei rikutud. Ka käesolevas asjas on

kolleegium seisukohal, et tegemist on perekonnapõhiõiguse riivega, kuid seda õigust pole rikutud.

Tõendatud on, et V. Sedõšev omandas Ameerika Ühendriikide abiprogrammi alusel oma

kodakondsusjärgses riigis Vene Föderatsioonis korteri, mis tänaseks on maha müüdud ja mille eest

saadud raha väidetavalt kulutatud lapsele hariduse andmiseks. Tema perekonnaliikmeteks on abikaasa

V. Jartseva ja V. Jartseva täisealine poeg A. Jartsev, kes on Vene Föderatsiooni kodanikud ja elavad

Eestis alalise elamisloa alusel.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et V. Sedõševi elamisloa pikendamisest keeldumine ei riku

tema õigust perekonnaelule. Perekonnaelu elamiseks kodakondsusjärgses riigis pole takistusi.

Abiprogramm oli ette nähtud terve perekonna ümberasumise toetamiseks. Sihtotstarbeliselt eraldatud

korteri müümine ning sellest saadud raha kulutamine ei anna alust nõuda, et riik tunnustaks

V. Sedõševi õigust elada oma perekonnaelu just Eestis.

11. Asjas nr 3-3-1-11-03 leidis kolleegium, et seadusandja on omistanud VS § 12 lg 9 p-le 4

tagasiulatuva mõju (ebaehtsa tagasiulatuva jõu), mis iseenesest pole põhiseadusevastane.

Tagasiulatuva jõu võib anda ka koormavale seadusesättele, kui selleks on põhjendatud vajadus ja

sellega ei kahjustata ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast ootust. Üldjuhul tõepoolest ei tohi

usalduse kaitse seisukohalt anda isikule negatiivseid tagajärgi toovale seadusele tagasiulatuvat mõju.

Nimetatud asjas ei lugenud kolleegium VS § 12 lg 9 p 4 põhiseadusevastaseks. Samale seisukohale

asus kolleegium ka 17. märtsil 2003. a haldusasjas nr 3-3-1-10-03 tehtud otsuses.

Välismaalaste seaduse § 12 lg 9 p 4 näeb ette nendele isikutele tähtajalise elamisloa andmisest ja

pikendamist keeldumise, kes varem oma aktiivse tegevusega - Eestist lahkumiseks toetuse

taotlemisega, lubadusega lahkuda Eestist korteri saamisel, abiprogrammide vahendusel välismaal

korteri hankimisega - on väljendanud soovi ja valmisolekut Eestist lahkuda ning muuta oma

elukorraldust. Nimetatud abiprogrammi kaudu korteri saanud isikud võtsid endale vabatahtlikult

kohustuse jätta maha senine korter (kodu) ning lahkuda Eestist ja edaspidi viibida Eestis

välismaalasena üldistel alustel. Seega ei saa 1999. aastal Välismaalaste seaduses sätestatud

regulatsioon, mis lõppkokkuvõttes võimaldab sellistel isikutel Eestis viibida vaid viisa alusel, olla

isikule üllatuslik. Usalduse kaitse seisukohalt pole kolleegiumi arvates see regulatsioon

põhiseadusevastane. Kui isik on Eestist lahkumist eeldava enda taotletud hüve saanud, siis ei ole

ainuüksi see asjaolu, et ta hiljem ümber mõtleb ega soovi enam Eestist lahkuda, põhjuseks, et

käsitada VS § 12 lg 9 p 4 põhiseadusevastasena.

Ringkonnakohus on leidnud, et V. Sedõšev osales abiprogrammis vabatahtlikult ja teadlikult ning

talle olid arusaadavad selle tagajärjed. Seega ei saa talle Eestist lahkumise nõue olla üllatuslik.

12. Asjas nr 3-3-1-11-03 leidis kolleegium, et täitevvõimule seadusega kaalutlusõiguse mitteandmine

ei muuda iseenesest seadust põhiseadusevastaseks. Ka regulatsioon, mis ei võimalda kaalutlusõigust,

võib anda proportsionaalse tulemuse. Abiprogrammi raames korteri saamine tähendas, et isik on

arvestanud asjaoluga, et korter eraldatakse talle sinna elama asumiseks, korteri saamine tingib Eestis

asuva elamispinna mahajätmise, lahkumise Eestist ja võimaluse pöörduda Eestisse vaid

välismaalasena viisa alusel. Abiprogrammis osalemisega on isik Eestist lahkumisel kindlustanud oma

perekonna vajalikus suuruses eluruumiga teises riigis. Abiprogrammis osalemise ja selliste

kohustuste võtmise ja õiguste omandamisega lõi isik tiheda sideme oma kodakondsusjärgse riigiga.

Kui isik on Eestist lahkumist eeldava enda taotletud hüve - korteri - saanud, siis ei ole ainuüksi

asjaolu, et ta hiljem ümber mõtleb ega soovi enam Eestist lahkuda, põhjuseks, et käsitleda tema

hiljem esitatud elamisloa taotluse rahuldamata jätmist sätestavat normi põhiseadusevastasena. Need

asjaolud on olulised ka juhul, kui diskretsiooni korras otsustatakse kauaaegse sisserändaja ja tema

perekonnaliikmete elamisloa pikendamist.

Ringkonnakohus tuvastas, et V. Sedõšev sai abiprogrammi raames Vene Föderatsioonis korteri.

V. Sedõšev on abiprogrammis osalemiseks andnud kirjalik kohustuse, milles ta teatab soovist osaleda

abiprogrammis ja kinnitab, et elamispinna saamisel jätab tema ja tema perekond Eestis asuva

eluaseme maha ja saab edaspidi Balti riikidesse sõita välismaalasena üldistel alustel. Sellistel

tingimustel saadud korteri mahamüümine ja saadud raha äratarvitamine ei muuda VS § 12 lg 9 p-s 4

sätestatud regulatsiooni ebaproportsionaalseks.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann