3-3-1-32-03 · Riigikohus

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-32-03

Määruse kuupäev

4. aprill 2003

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Andres Männiku kaebus Pärnu Vangla direktori otsuse peale

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 3. jaanuari 2003. a määrus haldusasjas

nr 2-3/215/2003

Menetluse alus Riigikohtus

Pärnu Vangla erikaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Pärnu Vangla erikaebus osaliselt.

2. Muuta Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 3. jaanuari 2003. a määruse haldusasjas

nr 2-3/215/2003 motiive vastavalt käesoleva määruse motiividele ning jätta muus osas

ringkonnakohtu määrus muutmata.

3. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Pärnu Vangla direktori 20. veebruari 2002. a otsusega jäeti kinnipeetava Andres Männiku avaldus

tema tingimisi enne tähtaega karistusest vabastamiseks rahuldamata ja määrati, et A. Männik võib

vangistusest tingimisi vabastamist uuesti taotleda alates 20. veebruarist 2003. A. Männikule tehti

nimetatud otsus teatavaks 20. veebruaril 2002.

2. Justiitsministeerium leidis 28. märtsi 2002. a kirjas Pärnu Vanglale, et direktoril tuleb A. Männiku

avalduse kohta tehtud otsus ümber vaadata ja viia vastavusse õigusaktidega. Pärnu Vangla 13. juuni

2002. a kirjas vastuseks A. Männiku taotlusele tuletati A. Männikule meelde, et vangla direktori

20. veebruari 2002. a otsusega jäeti tema avaldus tingimisi vangistusest vabastamiseks rahuldamata.

Pärnu Vangla 26. juuli 2002. a kirjas Justiitsministeeriumile põhjendati täiendavalt tingimisi

vangistusest vabastamise avalduse rahuldamata jätmist. Justiitsministeeriumi 16. augusti 2002. a

kirjaga edastati A. Männikule koopia Pärnu Vangla 26. juuli 2002. a kirjast ja selgitati talle, et vangla

direktori otsuse vaidlustamiseks on tal õigus pöörduda halduskohtusse.

3. Pärnu Halduskohtule 30. septembril 2002 esitatud kaebuses palus A. Männik tühistada Pärnu

Vangla direktori otsuse, millega jäeti rahuldamata tema tingimisi enne tähtaja lõppemist vangistusest

vabastamise avaldus, ja kohustada vangla direktorit esitama kohtule taotlus tema ennetähtaegseks

vabastamiseks. Kaebuse esitaja palus ennistada kaebuse esitamise tähtaja, kui kohus loeb selle

möödalastuks, sest ta lootis Justiitsministeeriumi ja vanglaga toimunud kirjavahetuse tõttu soodsa

lahendi saavutamist kohtusse pöördumata. Kuu aja jooksul pärast Justiitsministeeriumi vastuse

saamist ei saanud A. Männik enda väitel kaebust esitada, sest ta sattus Keskvangla haiglase.

4. Pärnu Halduskohtu 1. novembri 2002. a määrusega jäeti taotlus kaebuse esitamise tähtaja

ennistamiseks rahuldamata ja lõpetati menetlus.

5. Tallinna Ringkonnakohtu 3. jaanuari 2003. a määrusega tühistati Pärnu Halduskohtu

1. novembri 2002. a määrus ja ennistati kaebuse esitamise tähtaeg Pärnu Vangla direktori

20. veebruari 2002. a otsuse peale ja saadeti asi menetluse jätkamiseks halduskohtule.

Ringkonnakohus leidis:

1) kuna A. Männikule tehti vaidlustatud otsus teatavaks 20. veebruaril 2002, siis tuleb kaebuse

esitamise tähtaega hakata arvestama otsuse teatavakstegemisest, mitte Justiitsministeeriumi

16. augusti 2002. a kirja saamisest. Kaebus on esitatud tähtaja rikkumisega;

2) isikul on õigus valida, kas ta esitab kaebuse halduskohtule või püüab lahendada vaidlust

kohtuväliselt. Kuna ministeerium on pidanud vangla direktori otsust A. Männiku suhtes ebapiisavalt

põhjendatuks ja teinud ettepaneku otsus ümber vaadata, siis on ministeerium sisuliselt lahendanud

vaide A. Männiku kasuks, mis andis A. Männikule alust loota vaidluse kohtuvälist lahendamist.

Kuigi Pärnu Vangla 13. juuni 2002. a kirjast võis A. Männik mõista, et Pärnu Vangla ei ole muutnud

tema varasema avalduse suhtes tehtud otsustust, oli Pärnu Vangla keeldumine otsuse muutmisest

selgesõnaliselt väljendatud Pärnu Vangla 26. juuli 2002. a kirjas Justiitsministeeriumile;

3) antud juhul on asja kohtuvälise lahendamise katse käsitatav kaebuse esitamise tähtaja ennistamise

mõjuva põhjusena. A. Männik on pöördunud liigse viivituseta asja kohtuväliseks lahendamiseks

Justiitsministeeriumi poole. Lisaks eeltoodule viibis A. Männik Keskvangla haiglas ja seetõttu polnud

tal võimalik esitada kaebust 30 päeva jooksul ministeeriumi 16. augusti 2002. a kirja saamisest.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. Pärnu Vangla erikaebuses palutakse ringkonnakohtu määrus tühistada ja jätta jõusse halduskohtu

määrus. Erikaebuse põhjendused on järgmised:

1) ringkonnakohtu seisukoht, et Keskvangla haiglas viibimise tõttu ei olnud A. Männikul võimalik

esitada kaebust halduskohtule 30 päeva jooksul, ei ole kooskõlas kaebetähtaja olemuse ega

Riigikohtu vastava praktikaga. Kaebetähtaja eesmärk on õiguskindluse kaitse ja seda tuleb arvestada

ka kaebetähtaja ennistamisel. Vastustajal, viibides vanglate keskhaiglas, võis kaebuse esitamine küll

olla raskendatud ja ebamugav, kuid iseenesest ei saa selline asjaolu olla kaebetähtaja ennistamise

mõjuvaks põhjuseks;

2) vastustaja ei ole esitanud ei esimese ega teise astme kohtule tõendeid, mis viitaksid sellele, et

vangla on teinud talle takistusi kohtumaks tema võimaliku esindajaga või mis viitaksid tema sellisele

haigusele, mis objektiivselt takistas tal kohtusse pöördumist. Üksnes kinnipeetava vanglate

keskhaiglas viibimise fakti lugemine kaebetähtaja ennistamise piisavaks põhjuseks kahjustab

õiguskindlust ja loob kinnipeetavatele avarad võimalused selle õigusväärtuse devalveerimiseks;

3) ringkonnakohus ei ole arvestanud Riigikohtu 1. oktoobri 2002. a määrusega, kus leiti, et ka

õiguslikult kogenematul isikul ei ole alust eeldada, et vaidlust saab lahendada suvalises korras ja

määramatult pika tähtaja jooksul.

7. A. Männiku esindaja vastuses palutakse jätta jõusse ringkonnakohtu määrus. Kaebuse esitaja

haiglasse paigutamise põhjuseks olid mitmed haigused. Seega oli ta haiglas viibides küllalt abitus

seisundis ega suutnud mõelda kaebuse õigeaegsele esitamisele.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Käesoleva vaidluse lahendamiseks tuleb selgitada, kas ja millal möödus antud asjas kaebuse

esitamise tähtaeg, ja kui see on möödunud, siis kas esineb mõjuvaid põhjusi tähtaja ennistamiseks.

I

9. Alates 1. jaanuarist 2002 kehtiva HKMS § 9 lg 3 redaktsiooni kohaselt võib kohtueelse menetluse

läbimisel esitada kaebuse halduskohtusse 30 päeva jooksul arvates päevast, mil isikule tehti teatavaks

otsus kohtueelses menetluses taotluse osalise või täieliku rahuldamata jätmise kohta. Seega katkestab

kohtueelse menetluse alustamine kaebetähtaja kulgemise ja kohtueelses menetluses lahendi

teatavakstegemisest arvates hakkab kulgema uus 30-päevane kaebetähtaeg. HKMS § 9 lg 3 kehtib ka

kohustamiskaebuse puhul, kui isik vaidlustab haldusakti andmisest või toimingu sooritamisest

keeldumise.

10. Tegemaks kindlaks, kas antud asjas on HKMS § 9 lg 3 kohaldatav, selgitab Riigikohus esmalt, et

HKMS § 9 lg 3 ei lükka kaebetähtaja kulgemist edasi igasuguse kohtuvälise vaidluse lahendamise

katse korral. Selles sättes peetakse silmas vaid seadusega reguleeritud kohtueelset menetlust, mitte

aga kirjavahetust või läbirääkimisi väljaspool seaduses ettenähtud õiguskaitsemenetlust ega ka

kohtumenetluse alternatiivina kehtestatud õiguskaitsevahendeid. Kohtuväline vaidluse lahendamise

katse võib üksnes erandina kujutada endast kaebetähtaja ennistamise mõjuvat põhjust, näiteks juhul,

kui esineb põhjendatud kartus, et kohene kaebuse esitamine võib tuua kaasa kaebuse esitaja hilisema

ebaõiglase kohtlemise. Erinevalt antud paragrahvi varasemast redaktsioonist ei eelda HKMS § 9 lg 3

enam, et kohtueelne menetlus peaks olema kohustuslik.

11. Kohtueelse menetlusena peetakse HKMS § 9 lg-s 3 esmajoones silmas Haldusmenetluse seaduse

(HMS) 5. peatükis reguleeritud vaidemenetlust, aga ka eriseadusega reguleeritud kohtueelset vaidluse

lahendamist. See, et vaidemenetlus lükkab edasi kaebetähtaja, nähtub ka HMS § 87 lg-st 1. Antud

asjas on oluline, kas vaidlustatud haldusakti - vangladirektori 20. veebruari 2002. a korralduse - peale

oli võimalik esitada vaiet ja kas A. Männik on vaide esitanud. Esmalt tuleb selgitada, kas

Haldusmenetluse seadus on üldse antud vaidluses kohaldatav.

12. Haldusmenetluse seadus on haldusorganite tegevust reguleeriv üldseadus. HMS § 112 lg 2

sätestab, et eriseadusega reguleeritud haldusmenetlusele kohaldatakse käesolevat seadust juhul, kui

seda näeb ette eriseadus. Sellest sättest ei tulene, et Haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks mingis

konkreetses valdkonnas peaks eriseaduses sisalduma viitenorm. Selleks, et erivaldkonnas toimuvat

haldusmenetlust saaks käsitada HMS § 112 lg-s 2 nimetatud "eriseadusega reguleeritud

haldusmenetlusena", peab vastav eriregulatsioon olema sellise mahu, tiheduse ja detailsusastmega,

mis on võrreldav Haldusmenetluse seaduse enda regulatsiooniga ja tagab isikule Haldusmenetluse

seadusega võrreldava menetlusliku õiguskaitse. Selliseks haldusmenetlust reguleerivaks eriseaduseks

on näiteks Maksukorralduse seadus. Seega, kui konkreetses valdkonnas toimuv haldusmenetlus on

vaid osaliselt reguleeritud eriseadusega, ei ole Haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks nõutav

eriseaduses sisalduv viitenorm.

13. Põhjendamaks eespool HMS § 112 lg-le 2 antud tõlgendust peab Riigikohtu halduskolleegium

vajalikuks osundada ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. veebruari 2003. a

otsusele asjas nr 3-4-1-1-03. Sellest otsusest nähtub, et Haldusmenetluse seadus konkretiseerib

järelevalvekolleegiumi hinnangul hea halduse põhimõtet ja teisi haldusülesannete täitmist

puudutavaid põhiseaduslikke põhimõtteid ning realiseerib PS §-st 14 tulenevat üldist põhiõigust

korraldusele ja menetlusele. Jättes Haldusmenetluse seaduse kohaldamata menetluses, mis ei ole

eriseadusega piisavalt reguleeritud, võivad isikute õigused ja kohustused sattuda ohtu.

14. Halduskolleegium on korduvalt väljendanud oma seisukohta, et menetlusnormidel on oluline roll

haldusotsuse sisu õigsuse garanteerimisel. Menetlusnormide tähendus õiguste kaitsel on seda suurem,

mida avaram kaalutlusõigus on haldusorganile sisulise otsuse tegemisel jäetud. Ainuüksi võimalus

tugineda vaidluses avaliku võimuga haldusõiguse üldpõhimõtetele, ei taga õiguste efektiivset kaitset.

Õiguspõhimõtetega opereerimine eeldab põhjalikke õigusalaseid teadmisi. Riik peab seadusega

konkretiseerima haldusõiguse üldpõhimõtted nende praktiliseks realiseerimiseks vajaliku tasemeni.

Vaidemenetluse ja Haldusmenetluse seaduse 5. peatüki kohaldamise osas leiab Riigikohus, et vaide

esitamise võimalusi võib erivaldkondades küll piirata, kuid see saab toimuda vaid selgesõnaliselt

seadusega ning kooskõlas efektiivse õiguskaitse (PS § 14) ja proportsionaalsuse põhimõttega.

15. Ennetähtaegselt tingimisi vangistusest vabastamise aluseid ja korda reguleerivad eelkõige

Karistusseadustiku § 76 ja 77, Kriminaalmenetluse koodeksi § 336, Vangistusseadustiku § 76 ja

justiitsministri 29. novembri 2000. a määrus nr 56 "Kinnipeetava tingimisi enne tähtaja lõppemist

vangistusest vabastamise avalduse läbivaatamise kord". Nimetatud õigusaktid ei reguleeri

menetluskorda tingimisi vabastamise avalduse läbivaatamisel ammendavalt. Eelnevast tulenevalt on

Haldusmenetluse seadus vaidlustatud haldusakti suhtes kohaldatav.

16. Ringkonnakohtu hinnangul on Justiitsministeerium sisuliselt lahendanud A. Männiku vaide

vangladirektori 20. veebruari 2002. a otsuse peale. Kassatsioonkaebuses ei ole seda seisukohta

vaidlustatud. Riigikohus nõustub ringkonnakohtuga selles, et A. Männiku poolt Justiitsministeeriumi

vanglate osakonnale esitatud taotlust vangla direktori otsuse muutmiseks tuleb käsitada vaidena, ja

peab täienduseks ringkonnakohtu seisukohale vajalikuks lisada, et see vaie tuli läbi vaadata

Haldusmenetluse seaduses sätestatud korras. Taotluse, avalduse, kaebuse, pöördumise või muu

tahteavalduse vaideks kvalifitseerimisel tuleb uurimisprintsiibist lähtudes arvestada isiku tegeliku

tahtega. Kui puudutatud isik esitab vaidetähtaja (HMS § 75) jooksul akti andnud või

kõrgemalseisvale haldusorganile tahteavalduse haldusakti muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks,

tuleb eeldada, et isik soovib esitada vaiet, kuigi isik ei ole oma tahteavaldust vaidena pealkirjastanud

või ei ole viidanud Haldusmenetluse seaduse 5. peatükile. Avaldust tuleb käsitada vaidena ka siis, kui

selles ei ole selgesõnaliselt formuleeritud taotlus haldusakti muutmiseks või kehtetuks

tunnistamiseks, kuid avalduse sisust selgub siiski, et avaldaja tahe on sellele suunatud. Vajaduse

korral peab haldusorgan kasutama HMS §-st 78 tulenevat võimalust lasta isikul oma taotlust

konkretiseerida.

17. Eelnevast tulenevalt ei hakanud kaebuse esitamise tähtaeg kulgema 20. veebruaril 2002.

Ringkonnakohtu otsus on seega vastuoluline.

II

18. HMS § 73 lg 1 redaktsioon, mis kehtis 1. jaanuarist 2002 kuni 31. juulini 2002, sätestas: "Kui

seadusega ei ole sätestatud teistsugust vaidealluvust, esitatakse vaie haldusakti andnud või toimingu

sooritanud haldusorgani kaudu haldusorganile, kes teostab haldusakti andnud või toimingu sooritanud

haldusorgani üle teenistuslikku järelevalvet.". Pärnu vangla ja tema direktori üle teostab vastavalt

VVS § 95 lg-le 1, Vangistusseadustiku § 105 lg-le 1 ja justiitsministri 6. detsembri 2001. a määruse

nr 90 "Pärnu Vangla põhimäärus" § 1 lg-tele 1 ja 6 teenistuslikku järelevalvet justiitsminister. Seega

pidi A. Männiku vaide vaatama läbi justiitsminister. A. Männiku vaiet ei vaadanud läbi

justiitsminister, vaid Justiitsministeeriumi vanglate asekantsleri kohusetäitja. Minister vaide

läbivaatamiseks pädeva ametiisikuna ei saa delegeerida oma volitusi ministeeriumi ametnikele.

Tegemist ei ole antud juhul pelgalt pädeva haldusorgani sisepädevuse jaotamisega vastavalt HMS § 8

lg-le 2, sest pädevaks organiks ei olnud antud juhul mitte ministeerium, vaid minister.

19. Vastavalt HMS § 63 lg 2 p-le 3 on ebapädeva haldusorgani poolt antud haldusakt tühine.

Riigikohus ei pea siiski antud juhul vaideotsust tühiseks. Riigikohtu halduskolleegium jääb oma

7. märtsi 2003. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-21-03 väljendatud seisukoha juurde, et haldusakti

tühisuse tuvastamine on põhjendatud vaid juhul, kui selle haldusakti puhul on HMS § 63 lg-s 2

nimetatud aluste esinemine ilmselge. Käesoleval juhul ei pea kolleegium pädevuse ületamist ilmseks.

Nii A. Männik, vangla kui ka ministeerium on asekantsleri kohusetäitja poolt langetatud otsust

aktsepteerinud. Ka ei ole vangladirektori otsuse peale esitatud vaide näol tegemist otsustusega, mille

peaks tema olemusest tulenevalt tingimata langetama minister. Seda kinnitab ka HMS § 73 lg 3

kehtiv regulatsioon.

20. Vastavalt HMS § 85 lg-le 2 on vaiet läbivaataval organil õigus teha vaideotsusega ettekirjutus asja

uueks otsustamiseks. Justiitsministeeriumi 28. märtsi 2002. a kiri lõpeb järeldusega "Lähtudes

eeltoodust tuleb Pärnu Vangla direktoril kinnipeetav Andres Männiku tingimisi enne tähtaega

karistusest vabastamise avalduse lõpetamise otsus ümber vaadata ning viia vastavusse eelpool

nimetatud õigusaktidega." Seega on Justiitsministeerium A. Männiku vaide rahuldanud ja teinud

Pärnu Vanglale ettekirjutuse asja uueks otsustamiseks. A. Männikul polnud seetõttu põhjust enne

vangla poolt uue otsuse tegemist ei 20. veebruari 2002. a otsust ega Justiitsministeeriumi vaideotsust

kohtus vaidlustada. Kui vaide läbivaatamisel on haldusorganile tehtud ettekirjutus asi uuesti läbi

vaadata ja haldusorgan jätab oma varasema haldusakti muutmata, on vaide esitanud isikul õigus

esitada kaebus varasema haldusakti peale 30 päeva jooksul arvates asja uuel läbivaatamisel tehtud

otsuse teatavakstegemisest. Tähtaeg hakkas käesolevas asjas seega kulgema Justiitsministeeriumi

16. augusti 2002. a kirja kättesaamisel.

III

21. A. Männiku väitel takistas tal 30 päeva jooksul kaebust esitada sattumine vanglate keskhaiglasse,

kus ta viibis 30. augustist kuni 27. septembrini 2002. Riigikohus nõustub erikaebuse esitaja

seisukohaga, et ainuüksi haiglas viibimine ei saa olla kaebetähtaja ennistamisel mõjuvaks põhjuseks.

Haiglas võib inimene viibida väga erinevas tervislikus seisundis. A. Männik ei ole senises

kohtumenetluses põhjendanud, kuidas raskendas vanglate keskhaiglasse sattumine kaebuse esitamist

võrreldes tema senise kinnipidamisrežiimiga. Vastuses kassatsioonkaebusele on küll loetletud

mitmeid kaebusi haiguste kohta, mille põhjal ta keskhaiglasse paigutati, kuid ei ole esitatud ühtegi

tõendit, mis kinnitaks, et need kaebused olid põhjendatud ning et tema tervislik seisund ei

võimaldanud kaebust esitada.

22. Eelnevale vaatamata leiab Riigikohus, et ringkonnakohtu määruse resolutiivosa muutmiseks pole

alust. Riigikohtu halduskolleegium leidis 19. jaanuari 2001. a määruses haldusasjas nr 3-3-1-59-00, et

"mõjuvad põhjused peab ära näitama tähtaja mööda lasknud protsessiosaline. Kohus ei pea

analüüsima tähtaja ennistamist otsustades asjaolusid, mida ennistamist taotlev isik ei ole mõjuvate

põhjustena välja toonud." Käesoleval juhul on kaebuse esitaja toonud välja põhjuse, mida ta tähtaja

möödalaskmisel mõjuvaks peab, kuid Pärnu Vangla hinnangul ei ole ta esitanud oma väidete

kinnitamiseks küllaldasi tõendeid.

23. A. Männik, esitades kohtule mõjuva põhjusena väite, et ta viibis kaebuse esitamise tähtaja jooksul

haiglas, ei pidanud teadma, kas kohus peab seda väidet küllaldaseks või tuleb haiglas viibimisega

seotud asjaolude kohta esitada täiendavaid tõendeid. Antud juhul oleks Pärnu Vanglal olnud võimalus

juba esimese astme halduskohtus toimunud menetluses tuua välja täpsed faktid A. Männiku haiglas

viibimise kohta ja lükata vajadusel ümber väide, et haiglas viibimine takistas kaebuse esitamist.

Vangla on vastuses kaebusele toonud seoses haiglas viibimisega välja vaid üldsõnalise seisukoha, et

haiglas pole kaebuse esitamine ja selleks õigusabi kasutamine takistatud. Samas aga pidi vanglale

olema kättesaadav kogu informatsioon A. Männiku tervisliku seisundi kohta keskhaiglas viibimise

perioodil.

24. Ka uurimisprintsiibist tulenevalt ei pea üksnes kohus koguma asja otsustamiseks vajalikke

tõendeid. Iga protsessiosaline peab esitama tõendid tema sfääri kuuluvate asjaolude kohta

Uurimisprintsiibi peamine eesmärk on tagada, et olulised asjaolud ei jääks välja selgitamata ainuüksi

selle tõttu, et protsessiosaline ei osanud ette näha vajadust esitada täiendavaid tõendeid. Riigikohtu

halduskolleegiumi 23. oktoobri 2001. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-49-01 selgitati, et "kohtu aktiivsus

peab seejuures sõltuma protsessiosalise oletatavast võimest välja tuua olulised asjaolud ja esitada

vastavaid tõendeid. Eeldatavalt nõrgema protsessiosalise puhul tuleb kohtul olla aktiivsem." Antud

juhul pidi vangla nägema ette vajadust lükata omapoolsete täiendavate tõenditega ümber A. Männiku

väited kaebuse esitamise võimatuse kohta.

25. Riigikohus arvestab ka seda, et kaebetähtaja ennistamine kinnipeetava ennetähtaegse vabastamise

küsimuses toimuvas haldusvaidluses ei saa kahjustada ühegi isiku õiguspärast ootust.

26. Seetõttu on erikaebuse väited õiguskindluse põhimõtte devalveerumise kohta asjakohatud. Seega

tuleb ringkonnakohtu määruse resolutiivosa jätta jõusse ja määruse motiive muuta vastavalt

käesoleva määruse motiividele.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann