3-3-1-8-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-8-03

Otsuse kuupäev

27. veebruar 2003

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel

Kohtuasi

Guido Danieli kaebus Pajusi Vallavalitsuse keeldumise peale

maksta temale toimetulekutoetust

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 9. oktoobri 2002. a otsus haldusasjas

nr 2-3-135/2002

Menetluse alus Riigikohtus

Guido Danieli kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

6. veebruar 2003

Kohtuistungil osalenud isikud

Guido Daniel

Pajusi Vallavalitsuse esindaja vandeadvokaat Marina Valge

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Guido Danieli kassatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 9. oktoobri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-135/2002 ja

saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.

3. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Guido Daniel esitas 29. oktoobril 2001 Tartu Halduskohtule kaebuse, mida hiljem muutis.

Kaebuse esitaja taotles, et kohus tunnistaks õigusvastaseks Pajusi Vallavalitsuse keeldumise anda

temale toimetulekutoetust ja kohustaks vallavalitsust kas andma toimetulekutoetust või hüvitama

keeldumisega põhjustatud kahju, milleks on saamata jäänud toetuste summa. Pajusi Vallavalitsus oli

G. Danielile kirjaga teatanud, et ta on saanud piima müügist tulu, mis arvatakse sissetulekute hulka,

ja et tulust arvatakse maha ainult dokumentaalselt tõendatud eluasemekulud. G. Daniel väitis, et ta on

piima müügist saanud tulu füüsilisest isikust ettevõtjana. Sellest tulust tuleb maha arvata ettevõtluse

kulud, mis antud juhtumil on suuremad kui tulu. Seega polnud tal sissetulekut Sotsiaalhoolekande

seaduse mõttes.

2. Tartu Halduskohtu 20. märtsi 2002. a otsusega haldusasjas nr 3-368/2001 rahuldati G. Danieli

kaebus osaliselt - õigusvastaseks tunnistati vallavalitsuse keeldumine anda talle toimetulekutoetust

perioodil 2001. aasta jaanuarist oktoobrini. Kohus asus seisukohale, et perioodi 2001. aasta jaanuarist

augustini osas on tegemist kahju hüvitamiseks esitatud tuvastamiskaebusega ja perioodi 2001. aasta

septembrist oktoobrini osas kohustamiskaebusega. Kohus leidis, et vallavalitsus ei ole välja

selgitanud, kui suured olid G. Danieli perekonna sissetulekud iga kuu kohta eraldi.

Toimetulekutoetust saab aga määrata vaid igaks kuuks eraldi. Seoses ettevõtlustuluga asus kohus

seisukohale, et sellest tuleb maha arvata maksude tasumiseks kulutatud summa. Kohus märkis:

"...toimetulekutoetuse määramisel ja maksmisel on vaja võtta aluseks perekonna sissetulek, millest on

maha arvatud tulumaks ja kõik muud riigile makstavad maksud, sealhulgas FIE poolt makstavad

maksud." Mõiste sissetulek tõlgendamisel asus kohus seisukohale, et ettevõtlustulust tuleb maha

arvata ka kulutused, mis on seotud ettevõtlusega. Kohus märkis: "Sissetulek on tulu ettevõtlusest ja

individuaalsest tööalasest tegevusest, käesolevas asjas - tulu piimamüügist, ja G. Danielil kui

äriregistris registreeritud FIE-l on õigus ettevõtlustulust maha arvata kõik maksuperioodi jooksul

maksumaksja poolt kantud dokumentaalselt tõendatud ettevõtlusega seotud kulud tulumaksuseaduse

§ 32 järgi." Kahjunõude arutamist pidas kohus võimalikuks alles pärast seda, kui vallavalitsus on

teinud toimetulekutoetuste määramise kohta lõplikud otsused. Kohustamisnõude rahuldamist ei

pidanud kohus võimalikuks põhjusel, et kaebaja sissetulek ei olnud piisavalt tõendatud.

3. Apellatsioonkaebuse esitas nii G. Daniel kui ka Pajusi Vallavalitsus. G. Daniel taotles, et

ringkonnakohus lahendaks kahju hüvitamise taotluse - mõistaks vallavalitsuselt tema kasuks välja

saamata jäänud sotsiaaltoetuste summa. Apellant väitis, et on piisavalt tõendeid kahju hüvitamise

taotluse lahendamiseks. Vallavalitsus taotles Tartu Halduskohtu otsuse tühistamist tema toimingute

õigusvastaseks tunnistamise osas ja selles osas uue otsuse tegemist. Vallavalitsus leidis, et

toimetulekutoetuse taotlejal on kohustus esitada kõigi oma sissetulekute kohta andmed, mida

G. Daniel ei ole teinud. Sissetulekute mõiste tõlgendamisel asus vallavalitsus seisukohale, et

ettevõtlustulust ei saa maha arvata ettevõtlusega seotud kulutusi, sh tasutud makse.

4. Tartu Ringkonnakohtu 9. oktoobri 2002. a otsusega rahuldati Pajusi Vallavalitsuse

apellatsioonkaebus ja jäeti rahuldamata G. Danieli apellatsioonkaebus. Tartu Halduskohtu otsus

tühistati ja uue otsusega jäeti G. Danieli kaebus rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et "...SHS §-s

22 tähendatud isikute sissetulekuna tuleb mõista nii nende rahalisi ja mitterahalisi netosissetulekuid

palgatöö eest, omanditulu, pensioni tagastatud kindlustussummasid, aga ka tulu ettevõtlusest, s.h tulu

füüsilisest isikust ettevõtja majandustegevusest, millest on maha arvestatud riiklikult makstavad

maksud (tulumaks, sotsiaalmaks jms). Ettevõtlusest saadavast tulust kulude mahaarvamine

toimetulekutoetuse taotlemisel analoogselt maksuseadustes sätestatuga ei ole, arvestades

sotsiaalkindlustuse eesmärki - kindlustada abivajaja minimaalselt toimetulekuks vajaminevaga -

põhjendatud. Toimetulekutoetus kui sotsiaaltoetus ei saa olla ettevõtja (s.h füüsilisest isikust

ettevõtja) majandustegevusest tuleneva võimaliku kahjumi korvamise vahendiks." Ringkonnakohus

tuvastas, et G. Daniel jättis, hoolimata vallavalitsuse selgitustest, esitamata andmed tema

ettevõtlustulu kohta. Sellega jättis G. Daniel täitmata seadusega talle pandud kohustuse ja

vallavalitsus ei pidanudki tema taotlust sisuliselt läbi vaatama. Vallavalitsus kogus siiski ise tõendeid

G. Danieli sissetulekute kohta ja leidis, et tema ettevõtlustulud ületavad toimetulekupiiri. Kuna

vallavalitsus pole käitunud õigusvastaselt, siis puudub alus G. Danieli esitatud kahju hüvitamise

nõude rahuldamiseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

5. G. Daniel taotleb kassatsioonkaebuses, et Riigikohus tühistaks ringkonnakohtu otsuse ja teeks ise

uue otsuse, millega rahuldaks tema kaebuse. Kassaator leiab, et on põhjendamatu ja alusetu võtta

tema sissetulekutena arvesse ettevõtlustulu, sellest ettevõtlusega seotud kulutusi maha arvamata.

Ekslik on ka seisukoht, et füüsilisest isikust ettevõtjale toimetulekutoetuse andmine on

põhimõtteliselt ebaõige.

6. Pajusi Vallavalitsuse kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et toimetulekutoetuse

määramisel saab kõigist sissetulekutest maha arvata vaid seadusega või Vabariigi Valitsuse

määrusega lubatud väljaminekuid. Ettevõtlustulust ettevõtlusega seotud kulutuste mahaarvamine ei

ole toimetulekutoetuse määramisel lubatud.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

7. Lähtudes G. Danieli kassatsioonkaebusest, on käesoleva haldusasja põhiküsimus selles, kas

ettevõtlustulust võib toimetulekutoetuse määramisel maha arvata ettevõtlusega seotud kulutused.

Selle küsimuse lahendamine nõuab vastamist ka küsimusele, mida tähendab seaduse varem kehtinud

redaktsioonis kasutatud mõiste sissetulek toimetulekutoetuse määramisel ja millised väljaminekud

võib sellest maha arvata.

8. Käesolevas haldusasjas tuleb kohaldada Sotsiaalhoolekande seadust ning selle alusel ja täitmiseks

antud Vabariigi Valitsuse määrust redaktsioonis, mis kehtis vaidlusalusel perioodil, s.o jaanuar 2001

kuni oktoober 2001.

9. Sotsiaalhoolekande seaduse § 3 lg 1 p-st 3, § 8 p-st 2 ja § 9 lg-st 1 tuleneb, et vallavalitsus on

kohustatud andma vallas elavale isikule sotsiaalabi, kui isiku ja perekonna võimalused toimetulekuks

ei ole piisavad. See põhimõte sätestati Sotsiaalhoolekande seaduse vastuvõtmisega 8. veebruaril 1995

ja seda põhimõtet pole muudetud.

SHS § 22 vaidlusalusel perioodil kehtinud redaktsiooni kohaselt oli sotsiaalabi toimetulekutoetusena

õigus saada isikul, kelle kuusissetulek oli alla Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud minimaalsetest

tarbimiskulutustest lähtuvat toimetulekupiiri. Järelikult tuli seda toetust seaduses sätestatud

tingimustel anda kõigile neile, kelle kuusissetulek oli alla toimetulekupiiri. Diskretsiooniõigust varem

kehtinud redaktsioonis sätestatud ei olnud, kuid määratlemata oli sissetuleku mõiste.

Seega ei tulnud toimetulekutoetuse määramisel varem kehtinud redaktsiooni alusel lähtuda mitte

sellest, kas isikul on piisavalt vahendeid toimetulekuks, vaid kuusissetulekust. Varem kehtinud ja

kehtiva regulatsiooni võrdlemisel selgub, et nüüd on toimetulekutoetuse andmise tingimused

sätestatud oluliselt täpsemalt ja toetuse määrajale on antud diskretsiooniõigus. Sotsiaalhoolekande

seaduse kehtiva redaktsiooni § 223 lg 3 alusel võib valla- või linnavalitsus jätta toimetulekutoetuse

määramata, kusjuures seda võib teha, vaatamata ebapiisavale kuusissetulekule, ka siis, kui leitakse, et

isikul on toimetulekuks piisavalt vahendeid. Nüüd tuleb toimetuleku võimalusena käsitleda ka näiteks

sellise vara müümist, mis pole vajalik isiku põhjendatud vajaduste rahuldamiseks.

10. Sotsiaalhoolekande seaduse varem kehtinud redaktsioonis ei sätestatud toimetulekutoetuse

arvestamise ja määramise aluseid ammendavalt. Varem kehtinud SHS § 22 lg 3 alusel pidi

toimetulekutoetuse määramise tingimused ja korra kehtestama Vabariigi Valitsus.

Nimetatud tingimused ja kord kehtestati Vabariigi Valitsuse 23. detsembri 1996. a määrusega nr 318,

mida hiljem korduvalt muudeti. Määruse punkti 3 alapunktiga 7 määrati kindlaks, et sissetulekute

hulka arvatakse kõik sissetulekud, välja arvatud ühekordsed riiklikud toetused. Määruse sama punkti

alapunkt 5, mille alusel ettevõtlusest tulu saavatele perekondadele tuli toimetulekutoetust maksta

erandkorras, tunnistati kehtetuks Vabariigi Valitsuse 11. märtsi 1997. a määrusega nr 58. Täpsemalt ei

määratlenud sissetuleku mõistet ka Vabariigi Valitsus.

11. Kuna vaidlusalusel perioodil kehtinud Sotsiaalhoolekande seaduse redaktsioon ega Vabariigi

Valitsuse 23. detsembri 1996. a määrus nr 318 ei määratlenud sissetuleku mõistet, tuleb see mõiste

määratleda kohtul, lähtudes Sotsiaalhoolekande seaduses sätestatud sotsiaalhoolekande eesmärkidest

ja põhimõtetest ning toimetulekutoetuse määramise üldistest alustest.

Sotsiaalhoolekande seaduse § 3 lg-st 2 tuleneb, et sotsiaalhoolekande üheks eesmärgiks on isikule või

perekonnale toimetulekuraskuste ennetamiseks, kõrvaldamiseks või kergendamiseks abi osutamine.

Sama paragrahvi esimeses lõikes on nimetatud sotsiaalhoolekande põhimõtted, sh isiku ja perekonna

toimetuleku soodustamine. Need sotsiaalhoolekande eesmärgid ja printsiibid ei välista mõiste

sissetulek sellist käsitlust, kus ettevõtluse tulust arvatakse maha ettevõtlusega seotud kulutused.

Sotsiaalhoolekande seaduse § 22 lg-s 1 (varem kehtinud redaktsioonis) seostati toimetulekutoetus

sissetulekuga, mis on allapoole minimaalsetest tarbimisvajadustest lähtuvat toimetulekupiiri.

Tarbimisvajaduste rahuldamiseks teeb isik tarbimiskulutusi. Tema tarbimiskulutusteks ei saa aga

pidada ettevõtlusega seotud kulutusi. Järelikult ei võinud isiku sissetulekuks pidada ettevõtluse kogu

tulu, sellest ettevõtlusega seotud kulutusi maha arvamata. Sissetulek pidi kuluma tarbimiseks -

minimaalsete tarbimisvajaduste rahuldamiseks -, mitte ettevõtluseks, sh ettevõtlusega seotud

kulutuste katmiseks. Vastupidine seisukoht tähendaks, et minimaalsetest tarbimiskulutustest lähtuva

toimetulekupiiriga võrreldakse sissetulekut, mida polegi võimalik kasutada tarbimiseks, kui ei

lõpetata ettevõtlust. Ettevõtluse lõpetamine ei olnud ega ole Sotsiaalhoolekande seaduse järgi

toimetuleku vahendiks.

12. Sotsiaalhoolekande seaduse varem kehtinud redaktsioon ning selle alusel ja täitmiseks antud

Vabariigi Valitsuse määrus ei sätestanud, kas sissetulekute kindlakstegemisel tuleb arvesse võtta ka

maksudeks tasutud summa. Sotsiaalhoolekande seaduse kehtiva redaktsiooni järgi tuleb sissetulekust

maha arvata tulumaks ja eluruumikulude koosseisus maamaks. Tulumaksu mahaarvamise õigus

tuleneb SHS § 221 lg 3 p-st 2 ja toimetulekutoetuse arvestamise aluseks oleva netosissetuleku

mõistest. Maamaksu mahaarvamise õigus on sätestatud SHS § 222 lg 6 p-s 6.

Arvestades Sotsiaalhoolekande seaduse varasema redaktsiooni ja Vabariigi Valitsuse vastava määruse

ebapiisavat regulatsiooni toimetulekutoetuse määramise osas ja selle toetuse määramise üldisi aluseid

(vt otsuse p 11), tuleb asuda seisukohale, et tasutud maksude mahaarvamine pidi olema võimalik ka

varem. Mõiste sissetulek selline määratlemine oleks kooskõlas mõiste netosissetulek määratlusega

Sotsiaalhoolekande seaduse kehtivas redaktsioonis.

Maksude mahaarvamisel tuleb arvestada, et see ei puuduta mitte üksnes riiklikke, vaid ka kohalikke

makse. Seejuures ei saa piirduda tulumaksu ja maamaksuga. Põhimõtteliselt on ettevõtluse puhul

võimalik maha arvata ka teisi makse, näiteks sotsiaalmaksu. Mahaarvamine on mõnikord võimalik ka

siis, kui maks ei ole veel tasutud.

13. Seega tuli füüsilisest isikust ettevõtja sissetuleku kindlakstegemisel lähtuda ettevõtluse tulust,

millest oli maha arvatud ettevõtlusega seotud kulutused. Sissetulekute hulka ei arvatud ka

ühekordseid riiklikke toetusi. Sissetulekust kuulusid Vabariigi Valitsuse 23. detsembri 1996. a

määruse nr 318 alusel mahaarvamisele eluruumikulud.

Silmas tuleb pidada, et toimetulekutoetus on sihtotstarbeline. Lähtudes SHS § 22 lg-st 1, kus

toimetulekutoetus seostatakse toimetulekupiirist väiksema sissetulekuga, on selle toetuse eesmärk

tagada igakuiselt kõigile sotsiaalabi vajavatele isikutele minimaalsetele tarbimiskuludele vastav

rahaline võimalus toimetulekuks. Sama sätte alusel tuleb minimaalsete tarbimiskuludena mõista

esmavajaduste rahuldamiseks vajalikke kulutusi toidule, riietusele, jalanõudele ning muudele

kaupadele ja teenustele.

14. Sotsiaalhoolekande seaduse varem kehtinud redaktsiooni § 47 lg 1 järgi tuli kaebus esitada

halduskohtule ühe kuu jooksul, arvates päevast, mis järgnes päevale, mil isik sai teada või pidi teada

saama oma õiguste rikkumisest.

Tartu Halduskohus leidis, et G. Danieli kaebust tuleb 2001. aasta septembri ja oktoobri kohta esitatud

taotluse osas käsitada kohustamiskaebusena toimetulekutoetuse maksmiseks ja perioodi jaanuar kuni

august 2001 osas kahju hüvitamise kaebusena. Kohustamiskaebus kuulub rahuldamisele, kui

G. Danielil oli õigus 2001. aasta septembris ja oktoobris toimetulekutoetust nõuda.

Kohustamiskaebuse rahuldamisel peab vallavalitsus tegema otsuse G. Danielile toetuse määramiseks

ja määratud toetuse välja maksma. Kahju hüvitamise kaebuse läbivaatamisel tuleb juhinduda kahju

tekitamise ajal kehtinud seadusest, s.o TsK §-dest 448-475 ja kahju hüvitamise üldistest põhimõtetest.

Kahju tuvastamiseks tuleb selgitada, kas ja millises ulatuses pidi vallavalitsus G. Danielile

toimetulekutoetust andma.

15. Nii kohustamis- kui ka hüvitamiskaebuse läbivaatamine võib möödunud aja ja arvestuse

komplitseerituse tõttu osutuda keeruliseks. Kohtukulusid ja vallavalitsuse kulusid võib kokkuvõttes

vähendada, kui pooled sõlmivad kohtumenetluse käigus kokkuleppe. Riigikohtu halduskolleegium

peab seejuures silmas ka eesmärki, et vallavalitsuse ja G. Danieli suhted oleksid edaspidi vabad selle

kohtumenetluse võimalikest negatiivsetest tagajärgedest.

16. Ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada materiaalõigusnormi ebaõige tõlgendamise ja kohaldamise

tõttu. G. Danieli kassatsioonkaebus rahuldatakse osaliselt, sest Riigikohtu halduskolleegium ei tee ise

uut otsust, millega rahuldataks G. Danieli kaebus.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel