3-4-1-2-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-2-03

Otsuse kuupäev

21. veebruar 2003. a

Kohtukoosseis

Eesistuja Uno Lõhmus ning liikmed Tõnu Anton, Eerik

Kergandberg, Lea Kivi ja Jüri Põld

Taotlus

Tartu Linnavolikogu taotlus kontrollida Sotsiaalhoolekande

seaduse § 221 lg 4 vastavust Põhiseadusele

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Resolutsioon

Jätta Tartu Linnavolikogu taotlus läbi vaatamata

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 9. oktoobril 2001. a vastu Sotsiaalhoolekande seaduse (edaspidi SHS) muutmise

seaduse, millega sätestati toimetulekutoetuste maksmise kord. Muudatused jõustusid 1. jaanuaril

2002. a. Seni oli toimetulekutoetuste maksmine reguleeritud Vabariigi Valitsuse 23. detsembri

1996. a määrusega nr 318 "Riiklike sotsiaaltoetuste maksmise tingimuste ja korra kehtestamine".

2. Sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seadust täiendati paragrahviga 221, mille neljas lõige

sõnastati järgmiselt: "(4) Toimetulekutoetuse määramisel loetakse alalise eluruumi kasutamise

õiguslikuks aluseks omandiõigust eluruumile, liikmelisust elamuühistus (elamukooperatiivis) või

eluruumi üürilepingut kooskõlas elamuseaduse §-ga 29."

3. Tuginedes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi PSJKS) §-le 7, esitas

Tartu Linnavolikogu 26. novembril 2002. a Riigikohtule taotluse tunnistada SHS § 221 lg 4

kehtetuks, kuna see on Põhiseadusega vastuolus.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

4. Taotluses leitakse, et kuna Põhiseaduse §-st 14 tulenevalt on õiguste ja vabaduste tagamine riigis

ka kohalike omavalitsuste kohustus, siis on kohalikud omavalitsused seotud Põhiseaduses sätestatud

põhiõiguste tagamisega. Taotluse kohaselt on Põhiseaduse § 28 lg-s 2 sätestatud igaühe õigus saada

riigilt puuduse korral abi ja riik on selle õiguse tagamiseks näinud ette toimetulekutoetuse maksmise.

Sotsiaalhoolekande seaduse § 22 lg 3 järgi on toimetulekutoetuse maksmise kohustus pandud

kohalikule omavalitsusele. Seaduse § 42 lg 31 näeb ette, et valla- ja linnaeelarvetesse eraldatakse

vahendid toetuste maksmiseks riigieelarvest, seejuures lähtutakse Riigikogu kinnitatud

toimetulekupiirist ja Sotsiaalhoolekande seadusega kehtestatud tingimustest.

Tartu Linnavolikogu hinnangul on SHS § 221 lg 4 vastuolus PS §-dega 3, 10, 11, 12 ja 28 järgmistel

kaalutlustel. Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg-ga 4 on toimetulekutoetuse maksmine seatud

täiendavalt sõltuvusse sellest, millisel õiguslikul alusel abivajav isik alalist eluruumi kasutab. Seaduse

§ 221 võimaldab toimetulekutoetust maksta vaid juhul, kui alalise eluruumi kasutamise õiguslikuks

aluseks on kas omandiõigus eluruumile, liikmelisus elamuühistus (elamukooperatiivis) või eluruumi

üürileping kooskõlas Elamuseaduse §-ga 29. Elamuseaduse § 29 (kehtetu alates 1. juulist 2002) nägi

ette, et üürilepingu esemeks on eluruum, ja keelas üürilepingu sõlmimise toa osale või toale, mida

seob teise toaga ühine sissekäik. Tartu Linnavolikogu on seisukohal, et abi andmise sõltuvusse

seadmine alalise eluruumi kasutamise õiguslikest alustest ei ole kooskõlas Põhiseaduse § 28 lg-s 2

sätestatud eesmärgiga ning põhiõiguse selline piirang ei ole proportsionaalne.

Tartu Linnavolikogu leiab, et SHS § 221 lg 4 rakendamise korral rikutakse kohaliku omavalitsuse

finantstagatisi, sest tekib võimalus, et riik ei täida PS § 154 lg-st 2 tulenevat kohustust ega eralda

kohalikule omavalitsusele toimetulekutoetuste maksmiseks piisavalt vahendeid. Kõnealuse riikliku

ülesande täitmise kulud tuleb sel juhul kanda kohaliku omavalitsuse eelarvest. Kuna Tartu

Linnavolikogu on arvamusel, et SHS § 221 lg 4 on Põhiseadusega vastuolus, siis ei ole ta seda sätet

rakendanud. Riik ei ole Tartu linnale eraldanud piisavalt raha toimetulekutoetuste maksmiseks ja

seetõttu on Tartu linna 2002. aasta eelarves tekkinud 7 miljoni suurune puudujääk. Tartu

Linnavolikogu arvates on seadusandja SHS § 221 lõike 4 kehtestamisega eksinud Põhiseaduse §-

st 11 tuleneva proportsionaalsuse põhimõtte vastu ja on rikkunud ka Põhiseaduse §-s 12 sätestatud

võrdse kohtlemise põhimõtet, sest on välistanud Põhiseaduse § 28 lg-st 2 tuleneva igaühe võimaluse

saada puuduse korral riigilt abi.

5. Riigikogu sotsiaalkomisjon teatas, et Riigikogu võttis 10. detsembril 2002. a vastu

Sotsiaalhoolekande seaduse muutmise seaduse, millega muudeti SHS § 221 lõiget 4 ja sõnastati see

järgmiselt:

"(4) Toimetulekutoetuse määramisel on eluruumi kasutamise õiguslikuks aluseks:

omandiõigus eluruumile;

liikmelisus elamuühistus;

leping, mis on sõlmitud elamispinna ajutiseks kasutamiseks avalik-õigusliku ülikooli,

riigirakenduskõrgkooli, riigikutseõppeasutuse, munitsipaalkutseõppeasutuse, koolitusluba omava

eraülikooli, erarakenduskõrgkooli, erakutseõppeasutuse või nende poolt elamispinna haldamiseks

asutatud eraõigusliku juriidilise isiku ja päevases vormis õppiva õpilase või statsionaarses

õppevormis õppiva üliõpilase (meditsiinilistel näidustustel ka muus õppevormis õppiva õpilase või

üliõpilase) vahel;

leping, mis on sõlmitud eluruumi ise kasutava omaniku või üürniku ja avalik-õigusliku ülikooli,

riigirakenduskõrgkooli, riigikutseõppeasutuse, munitsipaalkutseõppeasutuse, koolitusluba omava

eraülikooli, erarakenduskõrgkooli, erakutseõppeasutuse päevases vormis õppiva õpilase või

statsionaarses õppevormis õppiva üliõpilase (meditsiinilistel näidustustel ka muus õppevormis õppiva

õpilase või üliõpilase) vahel eluruumi osa ajutiseks kasutamiseks, välja arvatud leping, mis on

sõlmitud käesoleva seaduse § 22 lõikes 2 või 21 nimetatud isikute vahel;

eluruumi üürileping, välja arvatud üürileping, mis on sõlmitud käesoleva seaduse § 22 lõikes 2 või 21

nimetatud isikute vahel."

Nendest seadusemuudatustest lähtuvalt ei pidanud Riigikogu sotsiaalkomisjon vajalikuks võtta eraldi

seisukohta Tartu Linnavolikogu tõstatatud küsimuses.

6. Vabariigi President jättis seadusemuudatuse 30. detsembril 2002. a välja kuulutamata ja saatis

seaduse Riigikogule uueks arutamiseks. Riigikogu võttis seaduseelnõu uuesti menetlusse.

7. Õiguskantsler leiab, et pole selge, kuidas SHS § 221 lg 4 rikub kohaliku omavalitsuse

finantstagatist. Täitevvõimul ei ole õigust teostada normikontrolli ja jätta kohaldamata õigusakte, kui

ta leiab, et need on Põhiseadusega vastuolus. Seetõttu ei ole õiguskantsleri arvates Tartu

Linnavolikogu taotlus kontrollida SHS § 221 lõike 4 vastavust Põhiseadusele PSJKS § 7 järgi rangelt

võttes lubatav. Samas möönab õiguskantsler, et sellise menetlusliku piirangu puhul võivad olulised

põhiseaduslikud väärtused jääda autoriteetse juriidilise hinnanguta. Taotluse sisu hinnates leiab

õiguskantsler, et SHS § 221 lg 4 on Põhiseadusega vastuolus, kuna selle alusel koheldakse üliõpilasi

või õpilasi, kes kasutavad eluruume SHS §-s 221 sätestatud õiguslike alustel, ebavõrdselt võrreldes

nende üliõpilaste või õpilastega, kelle eluruumi kasutamise õiguslik alus tuleneb Sotsiaalhoolekande

seaduses nimetamata alusest. Selline ebavõrdne kohtlemine ei ole õiguskantsleri arvates PS § 28 lg 2

mõttes lubatav ega kooskõlas igaühe õigusega saada riigilt puuduse korral abi. Seetõttu tuleks SHS

§ 221 lg 4 tunnistada kehtetuks.

8. Justiitsminister leiab, et Tartu Linnavolikogu taotlus kontrollida, kas SHS § 221 lg 4 on

Põhiseadusega kooskõlas, ei vasta PSJKS §-s 7 esitatud nõuetele ja tuleks seetõttu jätta rahuldamata.

Justiitsministri arvates ei anna Põhiseadus kohalikule omavalitsusele volitust jätta kehtiv seadus või

selle säte kohaldamata, kui kohalik omavalitsus leiab, et see on Põhiseadusega vastuolus.

Justiitsministri arvates ei ole SHS § 221 lg 4 vastuolus PS §-des 10 ja 11 sätestatud õiguspärase

ootuse ja proportsionaalsuse põhimõttega, küll aga võib see säte olla vastuolus PS §-s 12 sisalduva

võrdse kohtlemise põhimõttega.

VAIDLUSTATUD ÕIGUSAKT

9. Sotsiaalhoolekande seaduse (vastu võetud 8. veebruaril 1995. a - RT I 1995, 21, 323, jõustunud

1. aprillil 1995. a) § 221 lg 4 sätestab:

"§ 221. Toimetulekutoetuse taotlemine

[ ...]

(4) Toimetulekutoetuse määramisel loetakse alalise eluruumi kasutamise õiguslikuks aluseks

omandiõigust eluruumile, liikmelisust elamuühistus (elamukooperatiivis) või eluruumi üürilepingut

kooskõlas elamuseaduse §-ga 29."

[RT I 2002, 61, 375 - jõustunud 1. augustil 2002]

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Tartu Linnavolikogu vaidlustas SHS § 221 lg 4, kuna leidis, et toimetulekutoetuse andmise

sõltuvusse seadmine alalise eluruumi kasutamise õiguslikest alustest ei ole kooskõlas PS § 28 lg-s 2

sätestatud eesmärgiga ning põhiõiguse selline piirang ei ole proportsionaalne.

Linnavolikogu on Sotsiaalhoolekande seaduse § 221 lg 4 põhiseaduspärasuse kontrollimise taotluses

tuginenud PSJKS §-le 7. Selle sätte kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada

Riigikohtule taotluse tunnistada seadus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Tartu Linnavolikogu leidis, et SHS § 221 lg 4 rikub kohaliku

omavalitsuse finantstagatist, luues võimaluse, et riik ei täida PS § 154 lg-st 2 tulenevat kohustust ega

eralda kohalikule omavalitsusele toimetulekutoetuste maksmiseks piisavalt raha ja kõnealuse riikliku

ülesande täitmise kulud tuleb kanda osaliselt kohaliku omavalitsuse eelarvest.

Täiendavas selgituses Riigikohtule teatas Tartu Linnavolikogu, et Tartu linn on pöördunud

õiguskantsleri, Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu poole ettepanekuga muuta Sotsiaalhoolekande

seaduse regulatsiooni ning kasutanud seega kõiki seadustega antud võimalusi oma territooriumil

elavate isikute õiguste kaitseks. Lisaks sellele on Tallinna Halduskohtu menetluses Tartu

Linnavolikogu kaebus, milles taotletakse, et Vabariigi Valitsus annaks haldusakti, millega eraldataks

Tartu linnale täiendavalt raha toimetulekutoetuste maksmiseks. Tartu Linnavolikogu arvates peaks

Riigikohus ka menetlusökonoomia põhimõttest lähtuvalt taotluse läbi vaatama, ootamata samas

küsimuses põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist Tallinna Halduskohtus.

11. Õiguskantsler ja justiitsminister seadsid kahtluse alla Tartu Linnavolikogu taotluse lubatavuse,

sest taotlusest ei selgu, kuidas SHS § 221 lg 4 rikub kohaliku omavalituse finantstagatisi.

12. Kolleegium märgib kõigepealt, et kohaliku omavalitsuse volikogule anti põhiseaduslikkuse

järelevalve menetluse algatamise õigus 2002. aasta 1. juulil jõustunud Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seadusega. Varem sellist õigust kohaliku omavalitsuse organil ei olnud. Seaduse § 7

kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada õigustloov akt

Põhiseadusega vastuolus olevaks või kehtetuks, kui õigusakt või selle säte on vastuolus kohaliku

omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

Kohaliku omavalitsuse peamised põhiseaduslikud tagatised on kirjas Põhiseaduse XIV peatükis.

Need õigussubjektsust, institutsiooni ja õiguslikku seisundit puudutavad tagatised on seotud eelkõige

riigi ja kohaliku omavalitsuse ning kohaliku omavalitsuse üksuste omavaheliste suhetega.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse eelnõu arutamisel Riigikogus nimetati tagatise

ühe võimaliku rikkumisena riiklike kohustuste panemist kohalikule omavalitsusele nende kohustuste

täitmiseks riigieelarvest raha eraldamata (Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse

eelnõu 895 SE teine lugemine Riigikogus 13. veebruaril 2002. a).

13. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7 ei anna kohaliku omavalitsuse

volikogule õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust isikute subjektiivsete õiguste

kaitseks. Ka Riigikogu stenogrammist nähtub, et PSJKS § 7 eesmärgiks ei olnud kohaliku

omavalitsuse üksustele üldise kaebeõiguse andmine, vaid neile võimaluse loomine vaidlustada

õigustloovaid akte, kui need on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Isiku

Põhiseadusega tagatud õigusi saavad põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses kaitsta PS § 107

järgi Vabariigi President ja § 142 järgi õiguskantsler. Ka kohus võib PS § 15 järgi algatada

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse oma initsiatiivil või kohtumenetluses osaleja taotlusel.

14. Põhiseaduse § 28 lg-s 2 sätestatud põhiõigusele vastab riigi kohustus tagada abi vanaduse,

töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Sotsiaalhoolekande seaduses on selle riikliku

kohustuse täitmine pandud osaliselt kohalikule omavalitsusele. Muuhulgas on SHS § 22 lg 3 järgi

kohalikul omavalitsusel riigi arvel toimetulekutoetuse määramise ja maksmise kohustus, kuid seda

üksnes Sotsiaalhoolekande seadusega kehtestatud ulatuses, tingimustel ja korras.

15. Volikogu näeb vastuolu Põhiseadusega selles, et toimetulekutoetuse saajate ringi määramisel on

seadusandja erinevaid isikute gruppe kohelnud ebavõrdselt. Kui vaidlustatud sätte Põhiseadusele

vastavus ongi küsitav, pole kohaliku omavalitsuse volikogul PSJKS § 7 järgi ikkagi pädevust algatada

õigustloova akti põhiseaduspärasuse kontrolli teiste isikute õiguste kaitseks.

Kolleegium leiab seetõttu, et Tartu Linnavolikogu taotlus ei ole lubatav. Kuna riik ei ole pannud Tartu

linnale kohustust maksta toimetulekutoetust isikutele, kes ei vasta Sotsiaalhoolekande seadusega

sätestatud tingimustele, siis puudub kolleegiumil PSJKS § 7 kohaselt alus Tartu Linnavolikogu

taotluse sisuliseks läbivaatamiseks. Riigil ei lasu kohustust rahastada toimetulekutoetuse andmist

mahus, millist omavalitsused selle ülesande ulatust iseseisvalt tõlgendades õigustatuks peavad.

Taotlus olnuks lubatav, kui kohaliku omavalitsuse volikogu vaidlustanuks seadusega kohalikule

omavalitsusele pandud kohustuse täitmiseks riigi poolt raha eraldamata jätmist.

Uno Lõhmus, Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Jüri Põld