3-3-1-3-03 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-3-03

Otsuse kuupäev

16. jaanuar 2003

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Hele-Kai Remmel ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Voldemar Kanguri kaebus Mäksa Vallavolikogu otsuse osaliseks

tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 18. septembri 2002. a otsus haldusasjas

nr 2-3-168/2002

Menetluse alus Riigikohtus

Voldemar Kanguri kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Voldemar Kanguri kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 18. septembri 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-168/2002.

3. Saata asi uueks läbivaatamiseks Tartu Ringkonnakohtule.

4. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 21. veebruaril 2000 võttis Mäksa Vallavolikogu, juhindudes Eesti Vabariigi maareformi seaduse §-

st 231 lg 2, 3 ja 5 ning §-st 232 lg 2, 3 ja 5, vastu otsuse nr 8 "Vabade põllumaade erastajate nimekirja

kinnitamine". Selle otsuse punktidega 1.2, 1.3, 1.6 ja 1.7 jäeti Voldemar Kangur kandmata vaba

põllumajandusmaade erastajate nimekirja. Otsuse punktide 1.2, 1.3 ja 1.6 kohaselt otsustati kanda

sellesse nimekirja vastavalt AS Tamme Kuivatid, TÜ Mäksa Seeme ja OÜ Melmilk põhjusel, et

nimetatud taotlejad on alates Maareformi seaduse jõustumisest kauem tegelenud põllumajandusliku

tootmisega kui Voldemar Kangur.

2. V. Kangur esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada õigusvastaseks ja tühistada

Mäksa Vallavolikogu 21. veebruari 2000. a otsuse punktid 1.2, 1.3, 1.6 ja 1.7. Kaebuse esitaja leidis,

et vaba põllumajandusmaa erastajate nimekirja kinnitamisel eelistas Mäksa Vallavolikogu isikuid,

keda MRS §-de 231 ja 232 järgi ei saanud eelistada. Otsuse tegemisel võttis vallavolikogu

põhjendamatult aluseks äriühingute asutamise aja ja nende poolt maakasutuse kestuse ning jättis välja

selgitamata, kes on taotlejatest kauem tegelenud põllumajandusliku tootmisega. Kaebuse esitaja

väitis, et tema on tegelenud põllumajandusliku tootmisega juba alates 1990. aastast.

3. Tartu Halduskohtu 17. aprilli 2002. a otsusega rahuldati V. Kanguri kaebus osaliselt ja tühistati

Mäksa Vallavolikogu 21. veebruari 2000. a otsuse punktid 1.2, 1.3 ja 1.6, ülejäänud osas jäeti kaebus

rahuldamata. Halduskohus leidis, et vallavolikogu poolt valiku tegemine sõltuvalt taotleja

äriregistrisse kandmise ajast ei olnud õige, sest MRS § 23¹ lg 5 järgi tuli eelistada taotlejat, kes alates

Maareformi seaduse jõustumisest on kauem tegelenud põllumajandusliku tootmisega. Vaidlustatud

otsuse vastuvõtmise ajal kehtinud MRS § 23¹ lg 2 redaktsiooni järgi oli põllumajandusliku tootmisega

tegeleja isik, kes vastas Põllumajandussaaduste ja -toodete turu korraldamise seaduse § 2 punktis 3

sätestatule ning omas tootmiseks vajalikku maad või põllumajandusmaa kasutamise õigust.

Põllumajandussaaduste ja -toodete turu korraldamise seaduse § 2 p 3 kohaselt oli

põllumajandustootjaks füüsiline või juriidiline isik, kes sai tulu omatoodetud põllumajandussaaduste

või nendest valmistatud toodete müügist. Lisaks sellele pidi ta omama tootmiseks vajalikku maad või

põllumajandusmaa kasutamise õigust. Vaidlustatud otsuse ajal kehtinud MRS § 231 redaktsioon ei

näinud ette, et põllumajandusliku tootmise alguseks loetakse ettevõtte registreerimise aega. Antud

juhtumil on volikogu jätnud hindamata asjaolu, et Mäksa Küla RSN on eraldanud V. Kangurile maad

alaliseks kasutamiseks talupidamise rajamise eesmärgil 8. veebruaril 1991.

4. Mäksa Vallavolikogu apellatsioonkaebuse alusel Tartu Ringkonnakohtu 18. septembri 2002. a

otsusega tühistati Tartu Halduskohtu 17. aprilli 2002. a otsus osas, millega tühistati Mäksa

Vallavolikogu 21. veebruari 2000. a otsuse punktid 1.2, 1.3 ja 1.6 ja tehti selles osas uus otsus ning

jäeti V. Kanguri kaebus Mäksa Vallavolikogu 21. veebruari 2000. a otsuse punktide 1.2, 1.3 ja 1.6

tühistamiseks rahuldamata, muus osas jäeti halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus asus

seisukohale, et otsustamaks selle üle, kes taotlejatest on tegelenud põllumajandusliku tootmisega

kauem, tuleb hinnata kõiki asjas tähtsust omavaid asjaolusid, s.h ka ettevõtja registrisse kandmise

aega. Kuna ettevõtja registrisse kandmise aeg ei ole määravaks asjaoluks ja tavaliselt esinevad ka

muud asjaolud, mis võimaldavad kindlaks teha aega, millal põllumajandusliku tootmisega alustati,

siis tuleb taotlejate seas valiku tegemisel arvestada ka muid asjaolusid. Ringkonnakohus leidis, et

"käesolevas asjas on oluliseks asjaoluks ka see, et kõiki vaidlusaluseid maatükke kasutavad ajutise

maakasutuslepingu alusel algusest peale kolmandad isikud, kes loodi 1992-1993. a

põllumajandusreformi käigus seoses nõukogudeaegse majandi, kelle kasutuses maa varem oli,

likvideerimisega. Seega ei ole tegemist faktiliselt vabade maadega, s.o maadega, mida keegi ei valda

ega kasuta". Kuna tegemist on maatükkidega, mida kolmandad isikud omaaegse majandi

likvideerimisest alates kuni käesoleva ajani valdavad ja kasutavad põllumajanduslikuks tootmiseks ja

mida ei saadud erastada enne maade tagastamise või kompenseerimise otsustamist, siis tuleb

arvestada kolmandate isikute õigustatud ootusega nende maade erastamiseks, s.o nende maatükkide

erastamisel on põhjendatud kolmandate isikute eelistamine.

Ringkonnakohtu otsuse kohaselt ei ole põhjendatud V. Kanguri väide, et vaidlustatud otsuse

vastuvõtmisel hääletasid volikogu liikmetena ka Reinu Saluoks ja Peeter Kollist, kes kuulusid

vastavalt TÜ Mäksa Seeme ja AS Tamme Kuivatid juhtorganitesse. Mäksa Vallavolikogu

21. veebruari 2000. a istungi protokollis on märgitud, et nimetatud isikud on taandunud nende

maatükkide erastamise otsustamisest, millele pretendeerisid nimetatud äriühingud.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

5. V. Kanguri kassatsioonkaebuses palutakse Tartu Ringkonnakohtu otsus tühistada ja saata asi

uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule. Kassaator leiab, et ringkonnakohus kohaldas ebaõigesti

MRS § 231, Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 17 lg 5 ja lg 6 ning Korruptsioonivastase

seaduse § 25 lg 1, samuti rikkus kohus otsuse tegemisel HKMS § 47 lg 3 ja TsMS § 330 lg 4.

Kassaator väidab, et MRS § 231 lg 5 ei anna võimalust lugeda konkreetse, erastamiseks taotletava

maatüki mistahes pikka aega kestnud valdamist ja kasutamist selle maa erastamisel eelistuse tegemise

aluseks. Põllumajandusmaa ajutise kasutamise lepingu alusel toimunud maakasutus ei saa olla

konkreetse maatüki erastamisel kasutaja eelistatuna käsitlemisel õiguspärase ootuse tekkimise aluseks

seetõttu, et selle välistab Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 17. oktoobri 1991. a otsuse "Eesti Vabariigi

maareformi seaduse kehtestamise kohta" punkt 7, mis sätestab sõnaselgelt, et nn ajutine ehk kohaliku

omavalitsusega sõlmitud lepingu alusel toimuv maakasutus ei anna eelist maa omandiõiguse

küsimuse otsustamisel. Kui aga vaba põllumajandusmaa erastamisel pidada maakasutuse olemasolu

oluliseks eelistuskriteeriumiks, siis tuleb antud juhtumil eelistada V. Kangurit, kelle põline

maakasutusõigus tekkis juba 27. jaanuaril 1992, seega varem kui kolmandatel isikutel. Kassaator

leiab, et KOKS § 17 lg 5 ja 6 järgi ei tohi volikogu liige osa võtta volikogu sellise üksikakti

arutamisest ja otsustamisest, mille suhtes on tal huvide konflikt vastavalt Korruptsioonivastase

seaduse § 25 lõikele 1. Huvide konflikti korral on volikogu liige kohustatud enne küsimuse arutelu

algust tegema avalduse enda mitteosalemise kohta antud päevakorrapunkti arutamisel. Küsimuse

arutamiseks ja otsustamiseks vajalik kvoorum on selle volikogu liikme võrra väiksem. Ebaõige on

ringkonnakohtu järeldus, et KOKS § 17 lõigetes 5 ja 6 sätestatut on järgitud juhul, kui volikogu liige

on end taandanud üksnes teda puudutava küsimuse otsustamisest. Seadus nõuab sõnaselgelt isiku

taandumist nii arutamisest kui otsustamisest.

6. Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leiab Mäksa Vallavolikogu, et ringkonnakohus on

õigesti tõlgendanud ja kohaldanud materiaalõigust ega ole rikkunud kohtumenetluse norme.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

7. Mäksa Vallavolikogu 21. veebruari 2000. a otsuse nr 8 vastuvõtmise ajal Maareformi seaduse § 22

lg 2 sätestas, et erastamisele kuuluv põllumajandusmaa (vaba põllumajandusmaa) erastatakse või

antakse kasutusvaldusesse vastavalt selle seaduse §-le 231. Maareformi seaduse § 231 lg 2 kehtis

redaktsioonis: "Vaba põllumajandusmaa erastamiseks või sellele maale kasutusvalduse seadmiseks

esitab äriregistrisse kantud füüsilisest isikust ettevõtja, kes tegeleb maa asukohajärgse kohaliku

omavalitsuse haldusterritooriumil põllumajandusliku tootmisega, või äriregistrisse kantud Eesti

eraõiguslik juriidiline isik, kelle põhiliseks tegevusalaks on põllumajanduslik tootmine maa

asukohajärgse kohaliku omavalitsuse haldusterritooriumil, omavalitsusele avalduse maa suuruse ja

maatüki numbri(te) nimetamisega. Põllumajandusliku tootmisega tegeleja käesoleva seaduse

tähenduses on isik, kes vastab põllumajandussaaduste ja -toodete turu korraldamise seaduse

paragrahv 2 punktis 3 sätestatule ning omab tootmiseks vajalikku maad või põllumajandusmaa

kasutamise õigust. Kohaliku omavalitsuse volikogu võib isiku võtta vaba põllumajandusmaa ja vaba

metsamaa taotlejate nimekirja ka isiku poolt esitatud ja omavalitsuse arengukavale vastava äriplaani

alusel."

Vaba põllumajandusmaa erastamisest sai osa võtta ja sellekohase avalduse esitada maa asukohajärgse

kohaliku omavalitsuse haldusterritooriumil põllumajandusliku tootmisega tegelev füüsilisest isikust

ettevõtja ja Eesti eraõiguslik juriidiline isik, kes oli kantud äriregistrisse. Seega on õige kassaatori

väide, et äriregistri kande olemasolu oli vaba põllumajandusmaa erastamiseks avalduse esitamise

eeltingimus, mitte aga põllumajandusliku tootmisega tegeleja obligatoorne tunnus. Maa omamine või

põllumajandusmaa kasutamise õiguse olemasolu oli põllumajandusliku tootmisega tegeleva isikul

samuti oluliseks tingimuseks vaba põllumajandusmaa erastamise avalduse esitamiseks.

8. Haldusasja materjalidest nähtuvalt soovisid antud juhtumil ühe maatüki erastamist mitu isikut ja

nad ei leppinud kokku Mäksa Vallavalitsuse poolt määratud tähtajaks, s.o 7. veebruariks 2000.

Vaidlustatud otsuse tegemise ajal MRS § 231 lg 5 sätestas, et kui ühe maatüki erastamist soovib mitu

isikut ja nad omavahel kohaliku omavalitsuse määratud tähtajaks kokku ei lepi, teeb kohaliku

omavalitsuse volikogu otsuse kas eelistada taotlejat, kes alates Maareformi seaduse jõustumisest on

kauem tegelenud põllumajandusliku tootmisega või korraldada taotlejate vaheline enampakkumine.

Seega tuli vaba põllumajandusmaa erastamisel eelistada isikut, kes oli Maareformi seaduse

jõustumisest arvates kauem tegelenud põllumajandusliku tootmisega. Kui selle kriteeriumi alusel ei

olnud võimalik eelistada ühte taotlejat, siis tuli volikogul erastamise kiireks läbiviimiseks teha otsus

taotlejate vahel enampakkumise korraldamise kohta.

9. Ringkonnakohus asus seisukohale, et antud asjas on "oluliseks asjaoluks ka see, et kõiki

vaidlustatud maatükke kasutavad ajutise maakasutuslepingu alusel algusest peale kolmandad isikud,

kes loodi 1992-1993. a põllumajandusreformi käigus seoses nõukogudeaegse majandi, kelle

kasutuses maa varem oli, likvideerimisega. Seega ei ole tegemist faktiliselt vabade maadega, s.o

maadega, mida keegi ei valda ega kasuta. 1992-1993. a, s.o ajal, kui kolmandad isikud said maade

faktilisteks valdajateks ja kasutajateks, ei olnud maade erastamine veel võimalik, sest selleks ajaks ei

jõutud kindlaks teha õigusjärgsetele omanikele tagastamisele kuuluvaid maatükke. Kuna tegemist on

maatükkidega, mida kolmandad isikud omaaegse majandi likvideerimisest alates kuni käesoleva ajani

valdavad ja kasutavad põllumajanduslikuks tootmiseks ja mida ei saadud erastada enne maade

tagastamise või kompenseerimise otsustamist, siis tuleb arvestada kolmandate isikute õigustatud

ootusega nende maade erastamiseks, s. nende maatükkide erastamisel on põhjendatud kolmandate

isikute eelistamine".

Riigikohus ei nõustu sellise järeldusega. Haldusasja materjalidest nähtuvalt ei ole pooled ega ka

kolmandad isikud kunagi seadnud kahtluse alla asjaolu, et antud juhtumil polnud tegemist vaba

põllumajandusmaa erastamisega MRS § 231 tähenduses.

Mäksa Vallavolikogu vastuses kassatsioonkaebusele viidatakse 7. juunil 1996. a jõustunud

Maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduse §-le 16 lg 11, mis sätestas, et enne selle

seaduse jõustumist sõlmitud rendi-, hoonestusõiguse või tasuta kasutamise lepingu alusel riigimaa

kasutajatel on kuue kuu jooksul, arvates sama seaduse jõustumisest, õigus taotleda lepingu alusel

kasutatava maa ostueesõigusega erastamist, arvestades Eesti Vabariigi maareformi seaduse §-s 21

sätestatud kitsendust. Nimetatud säte tunnistati aga 23. oktoobril 1997. a vastu võetud Eesti Vabariigi

maareformi seaduse ja maareformiga seonduvate õigusaktide muutmise seaduse muutmise seaduse §-

ga 13 kehtetuks. Seega vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal ei andnud põllumajandusmaa ajutise

kasutamise lepingu alusel toimunud maakasutus maa kasutajale eelist selle maa erastamisel.

10. Ringkonnakohus ei ole pööranud tähelepanu ega andnud hinnangut V. Kanguri kaebuses ja ka

vastuses apellatsioonkaebusele märgitud väitele, et kaebuse esitaja on tegelenud põllumajandusliku

tootmisega juba alates 1990. aastast, seega kauem kui kolmandad isikud. Samuti pole

ringkonnakohus andnud hinnangut nimetatud väite tõendamiseks kohtutoimikus olevatele V. Kanguri

poolt esitatud tõenditele (nt maakomisjoni koosoleku 10. jaanuari 1991. a protokoll nr 3, 5. novembril

1990. a sõlmitud ostu-müügi leping traktori kohta, 4. veebruaril 1991. a sõlmitud ostu-müügi leping

teraviljakombaini kohta jne). Sellega rikkus ringkonnakohus HKMS § 47 lg 3 ja TsMS § 330 lg 4

nõudeid.

11. Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks märkida, et 13. novembril 2002 võeti vastu

Maareformi seaduse muutmise seadus, mis jõustus 1. jaanuaril 2003. Selle seaduse §-ga 1 muudeti

MRS § 22 lg 2 ja sõnastati see järgmiselt: "Erastamisele kuuluv maa, millele ei ole ostueesõigusega

erastamise taotlusi, välja arvatud põllumajandusmaa ja metsamaa, erastatakse käesoleva paragrahvi

4. lõikes nimetatud isikute olemasolu korral piiratud enampakkumisel. Tagastamise ja

ostueesõigusega erastamise nõueteta põllumajandusmaa (edaspidi vaba põllumajandusmaa) antakse

kasutusvaldusesse vastavalt käesoleva seaduse §-le 23³. Sama seaduse §-ga 6 tunnistati MRS § 23¹ ja

§ 23² kehtetuks. Nimetatud seaduse §-ga 7 täiendati Maareformi seadust §-ga 23³, mis sätestab vaba

põllumajandusmaa kasutusvaldusesse andmise. Põllumajandusliku tootmisega tegeleva ja MRS § 23³

alusel maa kasutusvaldusesse saamise õiguse omandanud isiku kasuks seatakse põllumajandusmaale

kasutusvaldus MRS 34¹ lg 2 kohaselt kuni 15 aastaks. Nimetatud tähtaja möödumisel on

kasutusvaldajal õigus taotleda lepingu pikendamist veel kuni 15 aastaks. Isikul, kelle kasuks on

kasutusvaldus seatud MRS § 34¹ alusel, on õigus taotleda maa omandamist pärast kümne aasta

möödumist kasutusvalduse seadmisest (MRS § 34¹ lg 3).

Kuna nn vaba põllumajandusmaa erastamist puudutav regulatsioon on oluliselt muutunud, siis ei saa

antud juhtumil tähelepanuta jätta ka Maareformi seaduse muutmise seaduse § 13, mis sätestab: "Vaba

põllumajandus- ja metsamaa erastamine viiakse lõpule senikehtinud alustel ja korras, kui kohaliku

omavalitsuse volikogu on erastajate nimekirja kinnitanud enne käesoleva seaduse jõustumist.

Eelmises lauses nimetatud korras viiakse lõpule ka nende põllumajandus- ja metsamaade

erastamismenetlus, mille erastajate nimekiri on vallavolikogu otsusega kinnitatud enne käesoleva

seaduse jõustumist, kuid vastav otsus on kohtu poolt seadusevastaseks või tühiseks tunnistatud".

Seega, kui antud juhtumil kohus tühistab volikogu otsuse maa erastajate nimekirja kinnitamise kohta

osaliselt või täielikult, peab volikogu kinnitama uue nimekirja ja viima erastamise läbi Maareformi

seaduse muutmise seaduse §-s 13 lg 1 sätestatud korras.

II

12. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 17 lg 5 kohaselt ei tohi volikogu liige osa võtta

volikogu sellise üksikakti arutamisest ja otsustamisest, mille suhtes on tal huvide konflikt vastavalt

Korruptsioonivastase seaduse §-le 25 lg 1. KOKS § 17 lg 6 näeb ette, et sama paragrahvi lõikes 5

sätestatud juhul on volikogu liige kohustatud enne küsimuse arutelu algust tegema avalduse enda

mitteosalemise kohta antud päevakorrapunkti arutamisel. Vastav märge fikseeritakse volikogu istungi

protokollis. Küsimuste arutamiseks ja otsustamiseks vajalik kvoorum on selle volikogu liikme võrra

väiksem.

Ringkonnakohtu otsusest järeldub, et antud juhtumil on volikogu liikmete R. Saluoksa ja P. Kollisti

puhul tegemist huvide konfliktiga Korruptsioonivastase seaduse § 25 lg 1 mõttes. Ringkonnakohus

leidis, et V. Kanguri väide selle kohta, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel hääletasid volikogu

liikmetena ka R. Saluoks ja P. Kollist, kes kuulusid maa erastamisest huvitatud TÜ Mäksa Seeme ja

AS Tamme Kuivatid juhtorganitesse, ei ole põhjendatud. Vallavolikogu 21. veebruari 2000. a istungi

protokollis on märgitud, et nimetatud isikud taanduvad nende maatükkide erastamise otsustamisest,

millele pretendeerivad nimetatud äriühingud.

Õige on kassaatori väide, et KOKS § 17 lg 5 nõuab huvide konflikti korral volikogu liikme

taandumist nii küsimuse arutamisest kui ka otsustamisest. Volikogu otsus kujuneb arutelu

tulemusena, mistõttu asjast huvitatud isikute osalemine küsimuse arutamisel võib mõjutada otsuse

tulemust.

Haldusasja uuel läbivaatamisel peab ringkonnakohus kontrollima, kas Mäksa Vallavolikogus järgiti

vaidlustatud otsuse vastu võtmisel Korruptsioonivastase seaduse § 25 lg 1 ja Kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse § 17 lg 5 ja 6 ning kas nende normide rikkumine võis kaasa tuua ebaõige otsuse.

Riigikohus peab vajalikuks rõhutada, et diskretsiooniotsuste korral on õiglasel menetlusel tavalisest

olulisem roll. Pädeva organi liikme isiklik huvi asjas võib menetlusnormide rikkumise korral viia

diskretsiooniveani.

13. Kuna ringkonnakohus kohaldas vääralt materiaalõigust ja rikkus ka kohtumenetluse norme, siis

kuulub ringkonnakohtu otsus tühistamisele. Haldusasi tuleb saata ringkonnakohtule uueks

läbivaatamiseks.

Tõnu Anton, Hele-Kai Remmel, Harri Salmann