3-4-1-10-02 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-10-02

Otsuse kuupäev

24. detsember 2002

Kohtukoosseis

Eesistuja Uno Lõhmus ning liikmed Lea Kivi, Ants Kull, Villu

Kõve ja Jüri Põld

Kohtuasi

Tallinna Halduskohtu taotlus kontrollida Palgaseaduse § 8 lg 31

viimase lause ja rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määruse

nr 24 "Ametiisikute palgaandmete avalikustamise kord ja

tingimused" vastavust Põhiseadusele

Asja läbivaatamise kuupäev

5. november 2002

Istungil osalenud isikud

Kaebuste esitajate esindaja vandeadvokaat Sanjay Jaanus Mody,

rahandusministri esindajatena peaspetsialistid Anne Haller ja

Kaire Uusen, õiguskantsleri esindajana nõunik Madis Ernits,

justiitsministri esindajana nõunik Virgo Saarmets

RESOLUTSIOON

1. Tunnistada Palgaseaduse § 8 lg 31 viimane lause: "Korruptsioonivastase seaduse §-s 4

nimetatud ametiisikute palga kohta andmete avalikustamise korra ja tingimused kehtestab

rahandusminister" kehtetuks.

2. Tunnistada Palgaseaduse § 8 lg 31 kehtetuks osas, millega nähakse ette riigi

vähemusotsustusõigusega äriühingu nõukogu liikmete, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse

liikmete palgaandmete avalikustamine.

3. Tunnistada Palgaseaduse § 8 lg 32 kehtetuks osas, millega nähakse ette riigi

vähemusotsustusõigusega äriühingu nõukogu liikmetele, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse

liikmetele makstavate tasude avalikustamine.

4. Tunnistada Korruptsioonivastase seaduse § 14 lg 7 kehtetuks osas, millega nähakse ette riigi

vähemusotsustusõigusega äriühingu nõukogu liikmete, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse

liikmete majanduslike huvide deklaratsioonide esitamine.

5. Tunnistada kehtetuks rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määrus nr 24 "Ametiisikute

palgaandmete avalikustamise kord ja tingimused".

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 1995. aastal müüs Eesti riik 66% AS Estonian Air aktsiatest. Eesti riigile jäi 34%, AS-le

BaltiCresco Investeerimisgrup 17% ja Maersk Airile 49% aktsiatest.

2. Vastavalt rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määrusele nr 24 "Ametiisikute palgaandmete

avalikustamise kord ja tingimused" nõudis teede- ja sideminister 27. veebruari 2002. a kirjas

AS Estonian Air juhatuse ja nõukogu liikmete palgaandmete esitamist nende andmete

avalikustamiseks.

28. märtsil 2002 palus teede- ja sideminister Korruptsioonivastase seaduse (edaspidi KVS) § 4 lg 2 p-

le 22 tuginedes AS Estonian Air nõukogu ja juhatuse esimeestelt, et need tagaksid nõukogu ja

juhatuse liikmete majanduslike huvide deklaratsioonide õigeaegse esitamise Teede- ja

Sideministeeriumi deklaratsioonihoidjale.

3. AS Estonian Air nõukogu ja juhatuse liikmed ei nõustunud ministri nõudmistega ning nõukogu

liikmed Troels Dilling, Uffe Ellemann-Jensen, Olev Schults, Flemming Edvard Ipsen, Tõnu Laak,

Gert Martin Kristensen (endine liige), Ole Dietz (endine liige), Andres Rätsepp (endine liige) ning

juhatuse liikmed Michael Ulrich Olsen, Erki Urva ja Jorn Lyderstand Eriksen pöördusid kaebustega

Tallinna Halduskohtusse.

Kaebustes taotleti Palgaseaduse (edaspidi PalS) § 8 lg 31 viimase lause, rahandusministri 28. jaanuari

2002. a määruse nr 24 ning KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 kohaldamata jätmist ja

põhiseadusevastaseks tunnistamist. Samuti paluti tunnistada õigusevastaseks ja keelata teede- ja

sideministri toimingud - nõuda AS-lt Estonian Air nõukogu ja juhatuse liikmete palgaandmete ning

majanduslike huvide deklaratsioonide esitamist.

4. Tallinna Halduskohtu 2. juuli 2002. a otsusega rahuldati kaebused osaliselt. Kohus tunnistas

õigusevastaseks teede- ja sideministri toimingu, mis seisnes AS-lt Estonian Air ametiisikute

palgaandmete esitamise nõudmises nende avalikustamiseks, ja keelas ministril sellise toimingu

sooritamise. Palgaseaduse § 8 lg 31 viimane lause ja rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määrus

nr 24 tunnistati põhiseadusevastasteks ja jäeti kohaldamata.

Halduskohtu otsusega jäeti aga kaebuste esitajate taotlused rahuldamata osas, mis puudutasid

majanduslike huvide deklaratsioonide nõudmist riigi osalusega äriühingu juhtorganite liikmetelt, ega

tunnistatud põhiseadusevastaseks KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7.

KOHTU JA ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED

5. Tallinna Halduskohus märkis, et Põhiseaduse § 26 kohaselt on igaühel õigus eraelu puutumatusele.

Seda õigust võib piirata üksnes seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Palgaseaduse § 8 lg 31

delegeerib palgaandmete avalikustamise korra kehtestamise rahandusministrile. Seega on

rahandusministrile antud õigus otsustada, mida käsitada palgaandmete avalikustamisena ning kuidas

see toimub. Vastav delegatsiooninorm on liiga lai, sest annab ministrile õiguse kehtestada

põhiseadusevastaselt põhiõiguste piiranguid seadusest madalamal seisva aktiga ning on seetõttu

vastuolus Põhiseaduse §-des 11 ning 26 sätestatuga. Samas otsuses leiti, et KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14

lg 7 ei ole vastuolus Põhiseadusega, sest põhiõiguse piirang on sätestatud seadusega ja see on

proportsionaalne.

6. Kaebuste esitajate esindaja vandeadvokaat Sanjay Jaanus Mody arvates on riigivõim, nõudes

palgaandmete avalikustamist ja majanduslike huvide deklaratsiooni esitamist eesmärgiga saadud

teave avalikustada, piiranud seadusliku aluseta kaebajate põhiõigust perekonna- ja eraelu

puutumatusele. Isiku palgaandmed ja majanduslikud huvid väljendavad tema majanduslikke ja

sotsiaalseid omadusi, suhteid ja kuuluvust ning need on perekonna- ja eraelu osaks, mille

puutumatust kaitseb Põhiseaduse § 26, lubades riigil neisse sekkuda üksnes seaduses sätestatud

juhtudel ja korras. Sellest tulenevalt on välistatud võimalus kehtestada põhiõiguste ja vabaduste

piiranguid seadusest madalamal seisvate õigusaktidega.

Palgaseaduse § 8 lg 31 sisuks on sekkumine isiku perekonna- ja eraellu, seejuures ei sätestata seaduse

tasandil vastavat korda, vaid delegeeritakse selle korra kehtestamise õigus ja kohustus täitevvõimu

esindajale - rahandusministrile. Ministrile jäetakse õigus otsustada, mida käsitada palgaandmete

esitamisena ja kuidas see toimub. Avalikustamine tähendab, et andmed tehakse üldsusele

kättesaadavaks. Seega on rahandusministrile delegeeritud ka õigus ja kohustus kindlaks määrata, mis

vormis ja kus tehakse palgaandmed üldsusele kättesaadavaks.

7. Kaebuste esitajad taotlevad jätkuvalt ka KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 põhiseadusevastaseks

tunnistamist. Nende arvates on menetlusökonoomia seisukohast oluline, et Riigikohus analüüsiks

probleemi lahendamiseks vajalikke õigusnorme koos. Tallinna Halduskohus on ebapiisavalt

määratlenud Korruptsioonivastase seadusega kaitstavat õigushüve ja seetõttu on jäetud sisuliselt

hindamata ka piirangute proportsionaalsus. Kui kaitstavaks õigushüveks on otsuses märgitud riigi

majanduslikud huvid, siis riigi osalusega eraõigusliku äriühingu eraõiguslike aktsionäride esindajate

põhiõigust on piiratud sellise õigushüve kaitse eesmärgil, mida need isikud ei saa oma otsustuste ja

tegevusega rikkuda. Korruptsioonivastase seaduse § 4 lg 2 p 22 laiendab põhjendamatult ja seatud

eesmärgi suhtes ebaproportsionaalselt isikute ringi, kelle õigusi seadusega piiratakse. Need piirangud

ei ole kohased ega ka vajalikud osas, millega sätestatakse nimetatud seaduse subjektidena riigi

igasuguse osalusega äriühingu juhtorgani kõik liikmed ning ei peeta vajalikuks analüüsida detailselt

nende vastavust proportsionaalsuse põhimõttele kitsamas tähenduses. Leitakse, et seaduse

vaidlustatud sätted on vastuolus ka õiguskindluse printsiibiga ning rikuvad omandi kaitse

põhimõtteid.

8. Riigikogu sotsiaalkomisjoni arvates ei ole Põhiseadusega sätestatud eraelu puutumatuse nõudega

kooskõlas, kui seadusandja volitab rahandusministrit kehtestama palgaandmete avalikustamise

tingimused ja korra.

9. Teede- ja sideministri arvamusest nähtub, et PalS § 8 lg 31 on Põhiseadusega vastuolus, kuna

Põhiseadus välistab põhiõiguste piiramise seadusest alamalseisvate aktidega.

10. Justiitsminister nõustus Tallinna Halduskohtu järeldustega osaliselt. Seadusandjal on õigus

volitada täitevvõimu kehtestama määrusega seaduses sisalduvat üldkorda tehniliselt täpsustavat

korda. Samas minister möönab, et PalS § 8 lg 31 sellele kriteeriumile ei vasta, kuna määratleb

täitevvõimule antud volituse ulatust ülemäära laialt. Justiitsministri arvates on põhiseadusevastane

rahandusministri määruse § 9 ja Palgaseaduse § 8 lg 31 viimase lause sõnad - "ja tingimused".

11. Rahandusminister, nõustudes Tallinna Halduskohtu otsusega, märkis, et Palgaseaduses sisalduv

volitusnorm ja selle alusel antud ministri määrus võivad riivata isikute põhiõigusi ja vabadusi.

Sellised piirangud tuleks Põhiseaduse §-st 26 tulenevalt kehtestada seadusega. Ministri arvates on

vaidlustatud määruse kehtestamisel lähtutud volitusnormist. Kui Riigikohus leiab, et Palgaseaduse

volitusnorm on põhiseadusevastane, tuleb kehtetuks tunnistada ka volitusnormi alusel antud määrus.

12. Õiguskantsler taotles, tuginedes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi

PSJKS) § 6 lg 1 p-le 1 ja § 49 lg-le 1, et lisaks rahandusministri 28. jaanuari 2002. a määruse § 5 lg-

le 4 ja §-le 8 tuleb põhiseadusevastaseks ja osaliselt kehtetuks tunnistada ka KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14

lg 7.

Õiguskantsleri arvates on need õigustloovad aktid Põhiseadusega vastuolus osas, millega

kohustatakse majanduslike huvide deklaratsiooni esitama riigi vähemusosalusega aktsiaseltsi juhatuse

ja nõukogu liiget, kes ei ole riigi ega ühegi muu avalik-õigusliku isiku palgal. Õigusnormid on

Põhiseadusega vastuolus, sest riivavad Põhiseaduse §-s 26 ja § 19 lg-s 1 sätestatud põhiõigusi,

perekonna- ja eraelu puutumatust ning üldist isiksusõigust, ning riive pole põhiseaduslikult

õigustatud.

13. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi istungil taotlesid õiguskantsler ja kaebajate esindaja

S. J. Mody kohtult täiendavalt KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 põhiseaduspärasuse hindamist.

Menetlusosalised leidsid, et neile menetlusosalistele, kes ei olnud esitanud arvamust täiendava

taotluse lubatavuse ja korruptsioonivastase seaduse vaidlustatud sätete põhiseaduspärasuse kohta,

tuleks selline võimalus anda.

14. Täiendavas selgituses ei nõustunud justiitsminister õiguskantsleri PSJKS § 6 lg 1 p-le 1 antud

tõlgendusega ning leidis, et õiguskantsleri taotlust ei saa vaadelda taotlusena selle sätte mõttes.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 6 lg 1 p-st 1 tulenev õiguskantsleri õigus on

seotud PS §-s 142 ja Õiguskantsleri seaduse §-des 17 ja 18 sätestatud eelmenetlusega.

Justiitsminister nõustus õiguskantsleri seisukohaga, et KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 on

asjassepuutuvad, kuid leidis, et need sätted on Põhiseadusega kooskõlas. Teatud avalik-õiguslike

haldusülesannete täitmiseks on riik loonud autonoomsed avalik-õiguslikud ühendused või andnud

haldusülesannete täitmise üle eraõiguslikele subjektidele. Seega ei ole riigi peamiseks huviks

äriühingus osalemisel mitte tulu, vaid avalike huvide kaitse. Riik on huvitatud ka sellest, et äriühingu

juhatuse ja nõukogu liikmete tegevust oleks võimalik kontrollida ning nende majanduslikke huve

kindlaks teha. Justiitsminister ei pea vajalikuks eraldada riigi enamusosalusega äriühinguid riigi

vähemusosalusega äriühingutest, leides et mõlema äriühingu puhul on võimalik, et juhatuse või

nõukogu liikmed saavad korruptiivset tulu. Seetõttu leiab justiitsminister, et Korruptsioonivastase

seaduse vaidlustatud sätted on kohased, vajalikud ja mõõdukad ning piiravad PS §-s 26 sätestatud

igaühe õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele samas paragrahvis märgitud legitiimsel eesmärgil.

15. Riigikogu põhiseaduskomisjon leidis, et PSJKS § 6 lg 1 p 1 ei anna õiguskantslerile õigust esitada

PS §-s 142 ettenähtud taotlust eelnevalt Riigikogu poole pöördumata. Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse §-s 49 sätestatud taotlus on oma olemuselt tavaline kohtumenetluses ette

nähtud taotlus.

Palgaseaduse ja Korruptsioonivastase seaduse analüüs tuleks Riigikogu põhiseaduskomisjoni arvates

lahutada, kuna tegemist ei ole omavahel seotud andmete kogumise ja avalikustamisega. Ka on

erinevad nende toimingute lubamise eesmärgid ning õiguste riive ulatus. Põhjendatud on vähemalt

riigi huve esindavate nõukogu ja juhatuse liikmete majanduslike huvide deklaratsioonide esitamine,

olenemata sellest, kas riigil on äriühingus enamus- või vähemusosalus. Ülejäänud äriühingute

nõukogude ja juhatuste liikmete majanduslike huvide deklareerimise kohustuse vajalikkus nõuab aga

sügavamat analüüsi ja arutelu Riigikogus. Seetõttu palub Riigikogu põhiseaduskomisjon, et

Riigikohus ei tunnistaks põhiseadusevastaseks ja kehtetuks Korruptsioonivastase seaduse

majanduslike huvide deklaratsioonide esitamise sätteid.

ASJASSEPUUTUVAD ÕIGUSAKTID

16.1. Palgaseadus (vastu võetud 26. jaanuari 1994. a seadusega - RT I 1994, 11, 154, jõustunud

1. märtsil 1994; viimane muudatus 19. juunil 2002 - RT I 2002, 62, 377, jõustunud 1. oktoobril 2002)

sätestab:

§ 8. Andmete avaldamine töötaja palga kohta

[...]

(3) Tööandjal ei ole õigust ilma töötaja nõusolekuta või seadusest tuleneva aluseta avaldada andmeid

töötajale arvutatud, makstud või maksmisele kuuluva palga kohta, samuti palgatingimuste kohta.

(31) Käesoleva paragrahvi lõikes 3 toodud keeld ei kehti korruptsioonivastase seaduse (RT I 1999,

16, 276; 87, 791; 2000, 25, 145) §-s 4 nimetatud ametiisikute palga kohta ning neil juhtudel, kui

andmeid nõuab kohus, prokuratuur, kohtueelse uurimise asutus, Maksuamet, Riigikontroll,

Statistikaamet või Tööinspektsioon, samuti seadusega ettenähtud juhtudel. Korruptsioonivastase

seaduse §-s 4 nimetatud ametiisikute palga kohta andmete avalikustamise korra ja tingimused

kehtestab rahandusminister.

(32) Käesoleva paragrahvi lõikes 31 sätestatut rakendatakse samuti korruptsioonivastase seaduse §-s 4

nimetatud riigi, kohaliku omavalitsuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku osalusega äriühingu

juhatuse või nõukogu liikmele, riigi- või munitsipaalvara või muu avalik-õigusliku juriidilise isiku

vara üleandmist otsustava organi liikmele makstavate tasude suhtes.

[...]

[RT I 2001, 50, 287 - jõust. 11.06.2001]

16.2. Palgaseaduse § 31 viimase lause alusel on rahandusminister 28. jaanuaril 2002. a andnud

määruse nr 24 "Ametiisikute palgaandmete avalikustamise kord ja tingimused" (RTL 2002, 22, 283).

§ 5. Palgaandmete avalikustamise kord

[...]

(4) Äriühing esitab ministeeriumile, riigi osaluse puudumisel kohalikule omavalitsusele, riigi ja

kohaliku omavalitsuse osaluse puudumisel avalik-õiguslikule juriidilisele isikule, kes valitseb

äriühingu aktsiaid või osa, määruse lisas 2 esitatud vormi kohaselt avalikustamiseks alljärgnevate

ametiisikute palgaandmed:

1) riigi osalusega äriühingu juhatuse ja nõukogu liige;

[...]

§ 7. Palgaandmete avalikustamise viis

(1) Käesoleva määruse §-s 5 kehtestatud juhtudel avalikustatakse palgaandmed asutuse,

institutsiooni, avalik-õiguslik juriidilise isiku, sihtasutuse või mittetulundusühingu veebilehel, kus

need on kättesaadavad üks aasta pärast nende avalikustamist. Veebilehe puudumisel avalikustab

asutus, institutsioon, avalik-õiguslik juriidiline isik, mittetulundusühing ja sihtasutus palgaandmed

ametlikus väljaandes "Ametlikud Teadaanded".

(2) Käesoleva määrusega kehtestatud tingimustel veebilehel avalikustatud palgaandmeid on asutus,

institutsioon, äriühing, avalik-õiguslik juriidiline isik, sihtasutus ja mittetulundusühing kohustatud

esitama ühe aasta jooksul pärast palgaandmete avalikustamist igale huvitatud isikule tema poolt

sellekohase kirjaliku nõude esitamise korral 20 päeva jooksul arvates vastava nõude saamisest.

§ 8. Muude palgaandmete avalikustamine

Volikogu, halduskogu, juhatuse, nõukogu ja organi liikmeteks olevate ning kõigi teiste ametiisikute

muud palgad ja tasud, mida ei avalikustata käesoleva määruse § 5 alusel, esitab see tööandja, kes neid

maksab, käesoleva määruse § 4 lõikes 2 kehtestatud tingimustel ja määruse lisas 1 või 3 esitatud

vormi kohaselt ühe aasta jooksul pärast palgaandmete avalikustamist igale huvitatud isikule tema

poolt sellekohase kirjaliku nõude esitamise korral 20 päeva jooksul arvates vastava nõude saamisest.

16.3. Palgaseaduse § 8 lg 31 viitab Korruptsioonivastasele seadusele (vastu võetud 27. jaanuari

1999. a seadusega - RT I 1999, 16, 276, jõustunud 28. veebruaril 1999; viimati muudetud 19. juunil

2002 - RT I 2002, 63, 387, jõustunud 1. septembril 2002):

§ 4. Ametiisik

(1) Käesoleva seaduse järgi on ametiisik paragrahv 3 lõikes 2 sätestatud ametiseisundit omav riigi-

või kohaliku omavalitsuse ametnik, samuti tema ülesandeid täitev koosseisuväline teenistuja.

(2) Ametiisikud käesoleva seaduse tähenduses on ka:

[...]

22) riigi osalusega äriühingu juhatuse ja nõukogu liige;

[...]

(RT I 2001, 58, 357 - jõust. 03. 07. 2001)

§ 14. Deklaratsiooni esitamine

[...]

(7) Riigi osalusega äriühingu juhatuse ja nõukogu liikmed esitavad deklaratsiooni äriühingus riigi

osaniku- või aktsionäriõigusi teostavat ministeeriumi juhtivale ministrile, kui seadusega ei ole

sätestatud teisiti. (RT I 2001, 58, 357 - jõust. 03. 07. 2001)

[...]

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

17. Kaebajad vaidlustasid Tallinna Halduskohtus PalS § 8 lg 31, rahandusministri määruse nr 24 ning

KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 vastavuse Põhiseadusele. Tallinna Halduskohus tunnistas

põhiseadusevastaseks ja jättis kohaldamata PalS § 8 lg 31 viimase lause ja rahandusministri

28. jaanuari 2002. a määruse nr 24. Halduskohtu otsusega jäeti aga rahuldamata kaebuste esitajate

nõue tunnistada õigusevastaseks ja keelata teede- ja sideministri toiming, mis seisnes nõudes, et

AS Estonian Air nõukogu ja juhatuse liikmed esitaksid majanduslike huvide deklaratsiooni.

Halduskohus pidas KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 Põhiseadusega kooskõlas olevaiks.

18. Riigikohtus vaidlustasid Korruptsioonivastase seaduse ülalnimetatud sätete põhiseaduspärasuse

kaebuste esitajad ja õiguskantsler. Õiguskantsler taotles kirjalikus arvamuses ja tema esindaja

kohtuistungil, et Riigikohus analüüsiks ka KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 põhiseaduspärasust ja

tunnistaks need sätted kehtetuks. Taotluse esitamisel tugines õiguskantsler PSJKS §-le 49 ning § 6

lg 1 p-le 1. Õiguskantsler leidis, et kuna seaduses puudub viide PS §-le 142, ei ole tal vaja kõigepealt

pöörduda akti vastu võtnud organi poole ning ta võib Riigikohtule menetluse käigus esitada taotlusi

ka teiste asjassepuutuvate aktide põhiseaduspärasuse hindamiseks.

19. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei nõustu õiguskantsleriga. Õiguskantsleri taotlust

kontrollida Korruptsioonivastase seaduse sätete põhiseaduspärasust ei saa käsitleda iseseisva

taotlusena, millega käivitub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus ja mille kohta peab Riigikohus

esitama otsuse resolutsioonis oma seisukoha. Põhiseaduse § 142 ja Õiguskantsleri seaduse §-de 17 ja

18 järgi peab menetlusele Riigikohtus eelnema kohtueelne menetlus, mis tagab akti vastu võtnud või

andnud organile võimaluse akt üle vaadata ja viia see kooskõlla Põhiseadusega. Põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse § 6 ei sisalda iseseisvat alust taotluse esitamiseks, vaid täpsustab

õiguskantslerile PS §-ga 142 antud õigust alustada Riigikohtus abstraktset normikontrolli.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 49 reguleerib menetluslike taotluste

esitamist asja läbivaatamisel Riigikohtus. Küll saab Riigikohus kaaluda õiguskantsleri põhjendeid,

kui ta tunnistab KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 asjassepuutuvateks normideks.

20. Riigikohus ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve asja menetlemisel seotud kohtuotsuse

põhistusega. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 alusel võib Riigikohus asja

lahendamisel kohtuotsuse alusel tunnistada kehtetuks või Põhiseadusega vastuolus olevaks

õigustloova akti või selle sätte, mis on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv.

Tallinna Halduskohus taotleb Riigikohtult vaid PalS § 8 lg 31 ja rahandusministri määruse nr 24

põhiseaduspärasuse hindamist. See on haldusasjas tehtud otsust arvestades ka ootuspärane. Kaebajad

ja õiguskantsler on arvamusel, et asjassepuutuvad on ka KVS § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7. Halduskohus

ei seadnud kahtluse alla nende sätete asjassepuutuvust kaebuse lahendamisel. Kohus ei soostunud

üksnes kaebuste esitajate väitega, et vaidlusalused sätted pole kooskõlas Põhiseadusega.

21. Tallinna Halduskohtu otsus puudutab kahte toimingut. Esiteks on vaidlustatud KVS § 4 lg 2 p-

ga 22 toodud isikute palgaandmete avalikustamine vastavalt PalS § 8 lg-le 31. Andmete esitamist

täpsustab rahandusministri määrus nr 24, mis määratleb palgaandmete avalikustamise korra ja

tingimused. Teiseks on vaidlustatud majanduslike huvide deklaratsiooni esitamise kohustus vastavalt

KVS § 14 lg-le 7.

Isikute ring, kes peavad oma palgaandmed avalikustama või majanduslike huvide deklaratsiooni

esitama, on määratletud KVS §-s 4. Sama paragrahvi 2.9 lõike p-ga 22 on nende isikute hulka arvatud

ka kõik riigi osalusega äriühingute juhatuse ja nõukogu liikmed. Palgaseadus ja rahandusministri

määrus rakenduvad eelkõige seetõttu, et need isikud on Korruptsioonivastases seaduses sisalduvas

loetelus. Palgaseaduse § 8 lg 31 reguleerib palgaandmete avalikustamist. Seadusandja on sama

paragrahvi lõikes 32 laiendanud § 8 lg 31 rakendusala ka riigi osalusega äriühingu juhatuse ja

nõukogu liikmele makstavate tasude suhtes.

22. Kohtukolleegiumi arvates tuleb põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kontrollida nii

Palgaseaduse § 8 lg-te 31 ja 32 ning rahandusministri määruse nr 24 kui ka Korruptsioonivastase

seaduse § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 vastavust Põhiseadusele.

Palgaseaduse, rahandusministri määruse ja Korruptsioonivastase seaduse analüüs annab vastuse

palgaandmete avalikustamise põhiseaduspärasusele. Majanduslike huvide deklaratsiooni esitamise

kohustus tuleneb Korruptsioonivastasest seadusest. Kolleegium leiab, et eespool nimetatud sätted on

omavahel lahutamatult seotud ning kohtuasja lahendamisel asjassepuutuvad.

II

23. Perekonna- ja eraelu puutumatust kaitseb Põhiseaduse § 26. Seda igaühe õigust saab piirata vaid

seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Õiguse austusele era- ja perekonnaelu vastu näeb ette ka

Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 8. Euroopa Inimõiguste Kohus

on eraelu kaitse piire analüüsides avaldanud arvamust, et eraelu hõlmab muu hulgas isiku erialase ja

ärilise iseloomuga tegevusi (vt EIK otsus 16. detsembrist 1992 Niemitz vs. Saksamaa) ja võimude

poolt isiku kohta käiva informatsiooni kogumist ja talletamist (vt EIK otsus 4. maist 2000 Rotaru vs.

Rumeenia).

Võttes arvesse inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooni tõlgendamispraktikat, leiab kolleegium, et

Põhiseaduse § 26 kaitseala hõlmab ka ärilise ja erialalise tegevuse kohta selliste andmete kogumist,

säilitamist ja avaldamist, mis võimaldavad saada ülevaate isiku varast ja majanduslikest huvidest.

Isiku palgaandmete kogumine ja avalikkusele kättesaadavaks tegemine ning vara ja varaliste

kohustuste riigiasutusele avaldamise kohustus riivab seetõttu Põhiseaduse §-ga 26 kaitstavat õigust

eraelu puutumatusele.

24. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et Põhiseaduse § 3 esimese lõike esimene lause ja § 11

esimene lause lubavad isiku põhiõigusi ja vabadusi piirata üksnes Riigikogu poolt või rahvahääletusel

vastuvõetud seadusega sätestatud juhtudel ja korras (vt Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

otsus 12. jaanuarist 1994 asjas III-4/A-2/94 - RT I 1994, 8, 130). Seadusandja peab kõik põhiõiguste

seisukohalt olulised küsimused otsustama ise ega tohi nende sätestamist delegeerida täitevvõimule.

Täitevvõim võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja vabaduste piiranguid üksnes täpsustada, mitte

aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes täiendavaid piiranguid (vt Põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi otsused 17. märtsist 1999 asjas 3-4-1-1-99 - RT III 1999, 9, 89, p 14 ja

8. veebruarist 2001 asjas 3-4-1-1-01 - RT III 2001, 5, 49, p 14).

25. Palgaseaduse § 8 lg 31 viimane lause volitab rahandusministrit kehtestama KVS §-s 4 nimetatud

ametiisikute palga kohta andmete avalikustamise korra ja tingimused. Kolleegium märgib, et PalS § 8

pealkirjas ja selle paragrahvi 3. lõikes räägitakse palgaandmete avaldamisest. Kasutades termineid

"avaldamine" ja "avalikustamine", on seadusandja jätnud nende mõistete sisustamise täitevvõimu

ülesandeks.

Palgaseaduse § 8 lg 31 viimane lause annab aga rahandusministrile ülemäära laia volituse. Kui

palgaandmete avalikustamise kord tähendab seaduses sisalduva üldkorra tehnilist täpsustamist, siis

avalikustamise tingimuste kehtestamine võimaldab täitevvõimul kehtestada uusi seadusega

sätestamata reegleid, mis piiravad isikute põhiõigusi. Nii on ka juhtunud. Määruse §-s 2 sisalduv

palgaandmete legaaldefinitsioon on laiem kui Palgaseaduse §-s 2 antud määratlus, sest hõlmab ka

andmeid teenistus- või muude lepingute alusel makstavate tasude kohta. Paragrahv 9 sisaldab reeglit,

mille kohaselt ei avalikustata riigisaladuse ja salastatud teabekandjate töötlemise eest ametiisikutele

makstavat lisatasu, kusjuures see erand ei tulene ühestki kehtivast seadusest. Määruse §-s 11 nähakse

ette, et ametiisikute palgaandmeid on õigus saada lisaks Palgaseaduse § 8 lg-s 31 loetletud organitele

ka Rahandusministeeriumil palgaanalüüsi ja palgastatistika tegemiseks.

26. Eeltoodust järeldub, et PalS § 8 lg-s 31 sisalduv volitusnorm on oma ulatuse tõttu

põhiseadusevastane ning seetõttu pole Põhiseadusega kooskõlas ka selle normi alusel antud

rahandusministri määrus.

III

27. Kolleegium peab vajalikuks analüüsida ka PalS § 8 lg-tes 31 ja 32 sisalduva palgaandmete

avalikustamise kohustuse materiaalset põhiseaduspärasust.

Kolleegium märgib esmalt, et lähtub nende sätete põhiseaduspärasuse analüüsimisel konkreetsest

kohtuasjast. Kolleegium piirdub palgaandmete avalikustamise hindamisega isikute suhtes, kes riigi

vähemusotsustusõigusega äriühingus on nõukogu liikmed, kuid ei ole riigi esindajad, ja juhatuse

liikmed.

28. Palgaandmete avalikustamine riivab Põhiseaduse §-s 26 sätestatud igaühe õigust eraelu

puutumatusele. Tegemist on riigi kohustusega mitte sekkuda isiku eraellu (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus 5. märtsist 2001 asjas nr 3-4-1-2-01 - RT III 2001, 7,

75). Riik võib isiku eraellu sekkuda vaid seaduses sätestatud korras ja tingimustel tervise, kõlbluse,

avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija

tabamiseks.

29. Erasektori töötajate palgaandmeid PalS § 8 lg 3 kohaselt üldjuhul ei avaldata. Sama seaduse § 8

lg-s 31 tehakse erand Korruptsioonivastase seaduse §-s 4 loetletud isikute suhtes - nende

palgaandmete avalikustamine on kohustuslik. Palgaseaduse § 8 lg 32 laiendab Korruptsioonivastase

seaduse rakendusala ka riigi osalusega äriühingu nõukogu ja juhatuse liikmete tasude suhtes.

30. Kõigepealt peab kolleegium välja selgitama, miks seadusandja pidas vajalikuks riigi

vähemusotsustusõigusega äriühingute juhtorgani liikmete palgaandmete ja tasude avalikustamist.

5. veebruaril 2001. a algatatud Palgaseaduse muutmise seaduse eelnõu (671 SE) seletuskirjast ja

Riigikogu stenogrammidest selgub, et palgaandmete ja tasude avalikustamise eesmärgiks oli muuta

riigi vara kasutamine läbipaistvamaks ning vältida korruptsiooni. Kolleegium leiab, et piirang, mille

eesmärgiks on avaliku korra kaitse ja kuriteo tõkestamine, on legitiimne.

31. Järgmisena peab kolleegium leidma vastuse küsimusele, kas palgaandmete ja tasude

avalikustamine on soovitud eesmärkide saavutamiseks vajalik või mitte. Kaalumisel on kaks

õigushüve - ühelt poolt riigi huvi avaliku korra kaitsel ning teiselt poolt riigi

vähemusotsustusõigusega aktsiaseltsi nõukogu liikmete, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse liikmete

õigus nende eraelu puutumatusele.

32. Kolleegium leiab, et palgaandmete avalikustamine on intensiivne sekkumine isiku eraellu. Riigil

on palgaandmete ja tasude avalikustamise kõrval teisigi viise, kuidas jälgida riigi osalusega äriühingu

majandustegevust ja saada teada äriühingu juhtorganite liikmetele makstud tasude suurust.

Riigile kui äriühingu aktsionärile laienevad kõik Äriseadustikust (edaspidi ÄS) tulenevad aktsionäri

õigused. Vastavalt ÄS §-le 326 otsustab nõukogu liikme töö tasustamise aktsiaseltsi üldkoosolek,

millest võib osa võtta iga aktsionär. Seega on riigil võimalik aktiivselt osaleda nõukogu liikmete

tasude üle otsustamises. Aktsiaseltsi juhatuse liikme tasu määrab vastavalt ÄS §-le 314 nõukogu. Siin

piirdub riigi kui aktsionäri õigus üldise aktsionäri teabeõigusega vastavalt ÄS §-le 287, mille kohaselt

aktsionäril on õigus üldkoosolekul saada teavet aktsiaseltsi tegevuse kohta. Riigi võimalus mõjutada

otsuse tegemist sõltub sellest, kui suur on riigi osalus äriühingus, ning sellest, kas riigil on oma

esindaja äriühingu nõukogus.

33. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on seisukohal, et kuna tasu määratakse lähtuvalt

Äriseadustikust ning avalikustamine ei saa selle määramist mõjutada, siis ei ole vaidlusaluse isikute

grupi palgaandmete avalikustamine vajalik. Puudub ka mõistlik põhjendus, miks on avalikkusel vaja

teada nende isikute palgaandmeid. Riigil on äriühingu aktsionärina ülevaade kõigist äriühingu

juhtorgani liikmete palgaandmetest ja tasudest.

34. Seega on Palgaseaduse § 8 lg-d 31 ja 32 vastuolus Põhiseaduse §-s 26 sätestatud õigusega eraelu

puutumatusele osas, mis lubab riigi vähemusotsustusõigusega äriühingutes erahuve esindavate isikute

palgaandmete ja tasude avalikustamist.

IV

35. Järgnevalt analüüsib Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium Korruptsioonivastase

seaduse § 4 lg 2 p 22 ja § 14 lg 7 põhiseaduspärasust.

36. Korruptsioonivastase seaduse § 4 lg 2 sisaldab loetelu isikutest, kes on selle seaduse mõttes ka

ametiisikud. Korruptsioonivastase seaduse parandused 14. märtsist 2000 (RT I 2000, 25, 145) ja

7. juunist 2001 (RT I 2001, 58, 357) laiendasid seaduse mõjuala ning lisasid loetellu kõik riigi

osalusega äriühingute nõukogu ja juhatuse liikmed, olenemata sellest, kui suur riigi osalus äriühingus

on.

Isiku kohustus esitada majanduslike huvide deklaratsiooni ei tulene Korruptsioonivastase seaduse § 4

lg 2 p-st 22. Sellise deklaratsiooni esitamine on erinevate isikute gruppide suhtes reguleeritud seaduse

§-s 14. Riigi osalusega äriühingute juhatuse ja nõukogu liikmete kohustus esitada deklaratsiooni

tuleneb sama paragrahvi lõikest 7.

37. Korruptsioonivastase seaduse § 8 kohaselt on majanduslike huvide deklaratsioon dokument,

millega ametiisik deklareerib andmed temale kuuluva vara, varaliste kohustuste ja muude asjaolude

kohta, mis võimaldavad kindlaks määrata ametiisiku majanduslikud huvid ja varalise seisu. Sellise

deklaratsiooni esitamise kohustus riivab Põhiseaduse §-s 26 sätestatud igaühe õigust eraelu

puutumatusele.

Korruptsioonivastase seaduse järgi on majanduslike huvide deklareerimise eesmärgiks ülevaate

saamine ametiisiku majanduslikest huvidest, mis võivad soodustada või põhjustada era- ja avalike

huvide konflikti ning korruptiivse teo toimepanemist või korruptsiooniohtliku suhte loomist. Eraellu

sekkumise eesmärk - korruptsiooni vältimine - on legitiimne, sest Põhiseaduse § 26 võimaldab

kehtestada piiranguid avaliku korra kaitsmiseks ja kuriteo tõkestamiseks.

38. Korruptsioonivastase seaduse § 14 lg 7 reguleerib riigi osalusega äriühingute nõukogu ja juhatuse

liikmete kohustust esitada majanduslike huvide deklaratsioone, olenemata sellest, kui suur riigi osalus

konkreetses äriühingus on või kas nõukogu liikmed esindavad riiki või erahuve.

Järgnev analüüs piirangu proportsionaalsusest hõlmab vaid riigi vähemusotsustusõigusega

äriühingute nõukogu liikmeid, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse liikmeid.

39. Majanduslike huvide deklaratsioonis peab lisaks konkreetse äriühinguga seotud tuludele näitama

ka isiku muid varalisi õigusi ja kohustusi. Isikud peavad deklareerima kõik oma tulud, vara ja

kohustused, kaasaarvatud näiteks välismaal saadav tulu ning ühisomandis olev vara. Deklareerida

tuleb ka andmed abikaasa, vanemate ja laste kohta.

40. Majanduslike huvide deklaratsioonid esitatakse deklaratsioonihoidjale, kellel on deklaratsioonide

üle järelevalve kohustus. Näiteks on tal KVS § 16 lg 2 kohaselt õigus esitada järelepärimisi

deklaratsioonis esitatud andmete õigsuse kohta. Ka on deklaratsioonihoidjal õigus edastada materjalid

kontrollimiseks uurimisorganile. Deklaratsioonihoidja õigused on ulatuslikud ja mingit

eriregulatsiooni riigi vähemusotsustusõigusega äriühingu nõukogu erahuve esindavate liikmete ja

juhatuse liikmete suhtes kehtestatud pole.

41. Selline intensiivne sekkumine isiku eraellu pole põhjendatud riigi vähemusotsustusõigusega

äriühingute nõukogu liikmete, kes ei ole riigi esindajad, ja juhatuse liikmete suhtes. Ei sekkuta mitte

üksnes nõukogu ja juhatuse liikmete eraellu, vaid ka nende lähedaste eraellu. On tõendamata, et

deklaratsioonide esitamine ja nende kontrollsüsteem aitab kaasa korruptsiooni ennetamisele või

avastamisele. Seega ei vasta kehtestatud piirang proportsionaalsuse põhimõttele.

42. Eeltoodud põhjendustel leiab Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et KVS § 14

lg 7 on vastuolus PS §-ga 26 riigi vähemusotsustusõigusega äriühingute nõukogu liikmete, kes ei ole

riigi esindajad, ja juhatuse liikmete osas.

Uno Lõhmus, Lea Kivi, Ants Kull, Villu Kõve, Jüri Põld