3-4-1-5-02 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-5-02

Otsuse kuupäev

28. oktoober 2002

Kohtukoosseis

Eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Henn

Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi,

Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Jaano Odar,

Jüri Põld, Hele-Kai Remmel, Harri Salmann ja Peeter Vaher

Kohtuasi

Tallinna Halduskohtu taotlus kontrollida ORAS § 7 lg 3

vastavust Põhiseadusele

Asja läbivaatamise kuupäev

11. september 2002

Istungil osalenud isikud

Riigikogu esindaja, kantselei juriidilise osakonna juhataja

Marek Sepp, õiguskantsleri esindaja asetäitja-nõunik Aare

Reenumägi, justiitsministri esindaja, ministeeriumi nõunik Kai

Kullerkupp

Resolutsioon

Tunnistada ORAS § 7 lg 3 vastuolus olevaks Põhiseaduse

§ 13 lg-ga 2 ja §-ga 14 nende koostoimes

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 1992. a jaanuaris esitas D. Kalle Tallinna Linnavarade Ametile õigusvastaselt võõrandatud vara

tagastamise avalduse. Õigusevastaselt võõrandatud vara, maja ja krunt Tallinnas Voolu tänavas,

kuulus enne võõrandamist avaldaja vanavanaisale Artur Paulile.

2. Õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise (ÕVVTK) Tallinna

linnakomisjon otsustas 25. juunil 1996 lugeda ehitised ja krunt omandireformi objektiks, sest maa oli

natsionaliseeritud Riigivolikogu 1940. a deklaratsiooniga ja ehitised 1941. aastal. D. Kalle tunnistati

omandireformi õigustatud subjektiks 1/8 osale varast.

3. Sama komisjon tegi 17. märtsil 1997 uue otsuse, millega tunnistati D. Kalle õigust 1/4 osale varast.

4. 8. oktoobril 2001 tegi ÕVVTK Tallinna linnakomisjon sama vara kohta kolmanda otsuse.

Komisjon otsustas lugeda Tallinnas Voolu t 5 kinnistul asunud ehitised ja krundi omandireformi

objektiks, sest maa oli natsionaliseeritud Riigivolikogu 23. juuli 1940. a deklaratsiooniga ja ehitised

17. veebruaril 1941. Vara omanikeks võõrandamise ajal olid Artur Paul ja Beatrice Haberman kumbki

1/4 osas ning Aleksander Silberhand 1/2 osas. D. Kalle taotlus tunnistada ta omandireformi

õigustatud subjektiks jäeti aga rahuldamata, sest ORAS § 7 lg 3 kohaselt lahendatakse Saksa riigiga

sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikute omandis olnud ja Eesti Vabariigis asunud

õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise taotlused riikidevahelise

kokkuleppega.

Komisjon luges tõendatuks, et Artur Paul lahkus Eestist 1941. aasta jaanuaris-veebruaris NSV Liidu

ja Saksamaa vahel 10. jaanuaril 1941 sõlmitud kokkuleppe alusel. Ta suri Dresdenis 1944. a

detsembris.

5. Eesti NSV Teataja 1941. aasta numbris 14 avaldatud Tallinna linna Nõmme osas

natsionaliseerimisele kuuluvate majade nimestikus, mis on kinnitatud ENSV Rahvakomissaride

Nõukogu poolt 7. jaanuaril 1941, on järjekorranumbri 2819 all nimetatud Voolu t 5 maja, mille

omanikeks on märgitud Arthur Paul, Aleksander Silberhand ja Beatrica Habermann. Maja

natsionaliseerimise akt on koostatud 17. veebruaril 1941.

6. 18. detsembril 2001 esitas D. Kalle Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles vaidlustas ÕVVTK

Tallinna linnakomisjoni otsuse osas, millega jäeti tema taotlus omandireformi õigustatud subjektiks

tunnistamiseks rahuldamata. Ta taotles ka Omandireformi aluste seaduse (ORAS) § 7 lg 3

kohaldamata jätmist selle vastuolu tõttu Põhiseadusega. Kaebuse esitaja rõhutas vajadust pöörata

tähelepanu PS §-dest 10, 11, 12 ja 13 tulenevatele õiguskindluse, õiguste ja vabaduste piiramise,

õiguspärase ootuse, võrdse kohtlemise ja usalduse kaitse põhimõtetele.

7. Tallinna Halduskohus rahuldas 18. veebruari 2002. a otsusega D. Kalle kaebuse: tühistas ÕVVTK

Tallinna linnakomisjoni 8. oktoobri 2001. a otsuse osas, millega kaebuse esitaja jäeti tunnistamata

omandireformi õigustatud subjektiks, tunnistas ORAS § 7 lg 3 Põhiseadusega vastuolus olevaks ja

jättis selle sätte kohaldamata. 19. veebruaril 2002 Riigikohtule esitatud taotluses märgib kohus, et

ORAS § 7 lg 3 riivab PS § 12 lõikes 1 sätestatud üldist võrdsusõigust ja on vastuolus PS §-dega 10 ja

14. 8. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium arutas Tallinna Halduskohtu taotlust avalikul istungil

24. aprillil 2002. 5. juunil 2002 otsustas kolleegium anda taotluse läbivaatamiseks Riigikohtu

üldkogule.

KOHTU JA ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED

Tallinna Halduskohtu põhjendused

9. Kohus kirjutab otsuses, et ORAS § 7 lg 3 riivab PS § 12 lõiget 1, mille kohaselt on kõik seaduse

ees võrdsed. Kohus leiab, et ORAS § 7 lõikes 3 nimetatud omandireformi subjekte koheldakse

ebavõrdselt, võrreldes teiste isikutega, kellel on õigus taotleda õigusvastaselt võõrandatud vara

tagastamist või kompenseerimist. Nende vara tagastamise või kompenseerimise avalduste

lahendamine on edasi lükkunud määramata aega, mistõttu valitseb nende osas õiguslik ebakindlus ja

selgusetus. Ebavõrdne kohtlemine on põhiseadusevastane, sest rikutud on nii PS §-st 10 tulenevat

demokraatliku õigusriigi põhimõtet kui ka §-st 14 tulenevat seaduseandja kohustust tagada isikute

õigused ja vabadused.

Kohus märgib, et ORAS § 7 lg 3 eraldiseisvana ei ole põhiseadusevastane. See säte on Põhiseadusega

vastuolus olevaks muutunud seadusandja tegevusest lähtuvalt. ORAS § 7 lg 3 muudab

põhiseadusevastaseks asjaolu, et riikidevahelist kokkulepet ei ole rohkem kui kümne aasta jooksul

suudetud sõlmida. Säte on kaotanud regulatiivsuse ega taga kaebuse esitajale õigust, et tema vara

tagastamise taotlus mõistliku aja jooksul või üldse lahendatakse. Välisministeerium teatas kohtule, et

nendel oleva teabe kohaselt ei ole Saksa Liitvabariik väljendanud omapoolset tahet vastavasisulise

lepingu sõlmimiseks.

Demokraatlikus õigusriigis on lubamatu, et pikka aega valitseb õiguslikus regulatsioonis lünk ja üks

osa subjektidest on jäetud ilma õigusest haldusmenetlusele mõistliku aja jooksul. Kui seadusandja

nägi, et riikidevahelise kokkuleppe sõlmimise tõenäosus on väike või olematu, oleks ta PS § 14

kohaselt käitudes pidanud kehtestama uue regulatsiooni.

Kuigi kohus möönab, et sätte kehtetuks tunnistamisega tekib regulatsiooni praegusega võrreldes

veelgi suurem lünk, on see kohtu arvates ületatav, kui Riigikohus annab seadusandjale piisava aja uue

regulatsiooni kehtestamiseks.

Halduskohus märgib samuti, et ORAS § 7 lg 3 põhiseadusevastasuse tuvastamisega ei ole kohus

andnud hinnangut, kas ümberasujate vara tuleb tagastada või kompenseerida või mitte. Arvestada

tuleb sedagi, et regulatsiooni puudulikkus takistab ümberasujate endistes majades elavatel üürnikel

oma kortereid erastada.

Asjaosaliste põhjendused

10. Riigikogu nimel teatas majanduskomisjon Riigikohtule, et praegu ei ole Riigikogu menetluses

ühtegi ORAS muutmisega seonduvat eelnõu. Omandireform on küll jõudmas lõppjärku, kuid pole

veel kaugeltki lõppenud. Põhiseaduse § 14 alusel on õiguste ja vabaduste tagamine ka täidesaatva

võimu kohustus. Riigikogu esindaja selgitas kohtuistungil, et kuna Riigikogu ei ole vastu võtnud

seadust, mis muudaks ORAS § 7 lg 3 või tunnistaks selle kehtetuks, siis võib järeldada, et Riigikogu

seisukoht väljendubki selle vaidlusaluse sätte olemasolus ja tähendab seda, et säte pole vastuolus

Põhiseadusega. Ta möönis, et vaidlusalune säte ei sisalda selget lahendust ega lahenduse võimalikke

piire.

11. Õiguskantsleri arvamuse kohaselt on ORAS § 7 lg 3 vastuolus PS § 32 lg-ga 4, § 13 lg-ga 2 ja §-

ga 14, kuid seaduseandjale tuleks anda piisavalt aega puuduva regulatsiooni kehtestamiseks.

Õiguskantsler märgib, et kaebuse esitaja nõuab oma vanavanaisale kuulunud õigusvastaselt

võõrandatud vara tagastamist. Ilma vaidlustatud sätteta oleks kaebuse esitajal õigus pärida oma

vanavanaisalt õigusvastaselt võõrandatud vara omandireformi õigustatud subjektina. Tegemist on

seega PS § 32 lg-s 4 sätestatud pärimisõiguse kaitseala riivega.

Riikidevahelise lepingu puudumine riivab nõude esitaja õigust haldusmenetlusele mõistliku aja

jooksul. ORAS § 7 lg 3 põhiseadusevastasus tuleneb seadusandliku ja täidesaatva võimu kestvast

tegevusetusest. Seetõttu on vaidlustatud säte vastuolus PS §-ga 14.

Õiguskantsler lisab, et PS § 13 lg-st 2 tuleneb definiitsuse e määratletuse põhimõte. See põhimõte on

õiguskindluse põhimõtte üks osa, viimane aga omakorda õigusriigi printsiibi alaprintsiip. Definiitsuse

põhimõtet on rikutud, kui seadus jätab ebamõistlikult pika aja jooksul määratlemata taotluse

lahendamise õiguslikud alused ja korra.

12. Justiitsminister arvab, et vaidlustatud säte on Põhiseadusega kooskõlas. ORAS § 7 lg-d 1 ja 3 on

üld- ja erinormi vahekorras. Lõige 3 on erinorm, mistõttu saab Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel

Eestist lahkunud isikute omandis olnud ja Eesti Vabariigis asunud õigusvastaselt võõrandatud vara

tagastamise või kompenseerimise eelduseks olla riikidevaheline kokkulepe. Neid isikuid ei saa

vaadelda kui omandireformi õigustatud subjekte, sest nende subjektsus saaks tuleneda üksnes

sõlmitavast riikidevahelisest kokkuleppest.

Justiitsminister märgib, et ORAS § 7 lg 3 ei saa riivata PS § 12 lg-st 1 tulenevat põhimõtet. ORAS ei

anna Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikutele õigust taotleda õigusvastaselt

võõrandatud vara tagastamist või kompenseerimist. Põhjendatud on nende isikute erinev kohtlemine,

võrreldes teiste õigustatud subjektidega. Saksamaale ümberasunud isikud olid omandiõiguse

teostamisel erinevas olukorras kui omandireformi õigustatud subjektid. Enamik neist on saanud ka

piisava hüvitise.

Justiitsminister nõustub halduskohtu väitega, et ORAS § 7 lg 3 eraldiseisvana ei ole

põhiseadusevastane, kuid ei soostu sellega, et vaidlustatud sätte muudab Põhiseadusega vastuolus

olevaks asjaolu, et riikidevahelist kokkulepet ei ole senini sõlmitud. Kokkuleppe sõlmimine või

mittesõlmimine ei saa iseenesest mõjutada seaduse sätte vastavust Põhiseadusele.

Justiitsminister lisab, et Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei saa üldse otsustada,

kas riikidevahelise kokkuleppe mittesõlmimine on Põhiseadusega vastuolus või mitte, sest

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 15 ei võimalda Riigikohtul otsustada

toimingu Põhiseadusele vastavuse või mittevastavuse küsimust.

Vaidlustatud seadus

13. Omandireformi aluste seaduse vaidlustatud säte, mis jõustus 2. märtsil 1997 (RT I 1997, 13, 210),

on sõnastatud järgmiselt:

"Paragrahv 7. Õigusvastaselt võõrandatud vara endised omanikud omandireformi õigustatud

subjektidena

[---]

(3) Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikute omandis olnud ja Eesti Vabariigis

õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise taotlused lahendatakse

riikidevahelise kokkuleppega."

14. Kuni 2. märtsini 1997 reguleeris küsimust Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 20. juuni 1991. a otsuse

"Omandireformi aluste seaduse" rakendamise kohta punkt 5:

"Omandireformi õigustatud subjektidele, kes lahkusid Eestist Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel,

õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise küsimused lahendatakse

riikidevaheliste lepingutega määratud korras."

ÜLDKOGU SEISUKOHT

I

15. Tallinna Halduskohus jättis D. Kalle ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni 8. oktoobri 2001. a otsuse

tühistamiseks esitatud kaebuse lahendamisel kohaldamata ORAS § 7 lg 3. Põhiseaduse § 15 lg-st 1 ja

1993. a Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 5 lg-st 1 tulenevalt tunnistab kohus

õigusakti põhiseadusevastaseks ja jätab kohaldamata, kui ta jõuab kohtuasja lahendamisel järeldusele,

et kohaldamisele kuuluv seadus või muu õigusakt on Põhiseadusega vastuolus. Põhiseadusliku

järelevalve kohus kontrollib seega konkreetse normikontrolli raames vaid kohaldamisele kuuluva ehk

asjassepuutuva seaduse põhiseaduspärasust. Vaidlustatud säte peab olema kohtuasja lahendamiseks

otsustava tähtsusega (vt Riigikohtu üldkogu otsus 22. detsembrist 2000 - RT III 2001, 1, 1, p 10).

Seadus on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja lahendades seaduse Põhiseadusele

mittevastavuse korral otsustama teisiti kui seaduse Põhiseadusele vastavuse korral.

Selline tõdemus ei anna vastust küsimusele, kas põhiseadusliku järelevalve kohus peab

kohaldamisele kuuluva ehk asjassepuutuva seaduse üle otsustamisel võtma aluseks taotluse esitanud

kohtu seisukoha või on ta õigustatud ise kontrollima, kas vaidlustatud seadus on selle kohtuasja

lahendamiseks asjassepuutuv. Üldkogu jagab arvamust, et põhiseadusliku järelevalve kohus on

õigustatud kontrollima, kas vaidlusalune säte on asjassepuutuv e kohaldatav. Sellise pädevuse

tunnustamine annab õiguse ja vajaduse kontrollida, kas kohus kohaldas vaidluse lahendamiseks sätet,

mis on asja lahendamiseks otsustava tähtsusega. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei saa aga

anda hinnangut, kas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatanud kohus on vaidluse õigesti

lahendanud.

Kas ORAS § 7 lg 3 on käesoleva vaidluse lahendamiseks asjassepuutuv, on seega esimene küsimus,

millele üldkogu peab vastuse andma.

16. ÕVVTK Tallinna linnakomisjon luges tõendatuks, et Doris Kalle vanavanaisa Artur Paul lahkus

Eestist 1941. aasta jaanuaris-veebruaris NSV Liidu ja Saksamaa vahel 10. jaanuaril 1941 sõlmitud

kokkuleppe alusel. Artur Paulile kuulunud vara, osa majast ja krundist Tallinnas Voolu tänavas,

natsionaliseeriti veel enne tema ümberasumist Saksamaale. Maa natsionaliseeriti Riigivolikogu

23. juuli 1940. a deklaratsiooniga ja Voolu t 5 maja kanti ENSV Rahvakomissaride Nõukogu poolt

natsionaliseerimisele kuuluvate majade nimekirja 7. jaanuaril 1941. Nende faktide alusel otsustas

ÕVVTK Tallinna linnakomisjon jätta D. Kalle omandireformi õigustatud subjektiks tunnistamata,

sest ORAS § 7 lg 3 järgi lahendatakse Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikute

omandis olnud ja Eesti Vabariigis asunud õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või

kompenseerimise taotlused riikidevahelise kokkuleppega.

Halduskohus leidis, et seadusandja soovis sätestada eriregulatsiooni nii 1939. a kui ka 1941. a

ümberasujate jaoks. Ümberasujaid ei tunnistata omandireformi õigustatud subjektideks. Nende Eestis

asunud, kuid õigusvastaselt võõrandatud, vara tagastamine ja kompenseerimine lahendatakse

riikidevahelise kokkuleppega. Selles osas pidas halduskohus vaidlustatud õigusakti õiguspäraseks ja

ORAS § 7 lg 3 põhiseaduspäraseks.

ÕVVTK Tallinna linnakomisjoni ja halduskohtu otsustest järeldub, et mõlemate arvates kuuluvad

ORAS § 7 lg-ga 3 määratletud isikute ringi ka need isikud, kelle vara võõrandati enne NSV Liidu ja

Saksamaa vahel 10. jaanuaril 1941 sõlmitud kokkulepet, kuid kes lahkusid Eestist selle lepingu

alusel.

17. Vaidlustatud sätte asjassepuutuvuse üle otsustamisel tuleb seega kõigepealt selgusele jõuda,

milliseid lepinguid seadusandja silmas pidas. Seejärel selgitada, kas seadusandja soovis jätta

tagastamata või kompenseerimata nende isikute õigusvastaselt võõrandatud vara, kes lahkusid Saksa

riigiga sõlmitud lepingute alusel, või pidi tagastamise ja kompenseerimise tingimused reguleerima

rahvusvaheline leping. Samuti vajab selgitamist, kas säte annab piisavalt selge käitumisjuhise

õigusvastaselt võõrandatud vara omanikele ja nende pärijatele ning isikutele, kes kasutavad

õigusvastaselt võõrandatud vara.

18. ORAS § 7 lg 3 sõnastuse järgi saab teha vaid ühe järelduse: üheks lepingupooleks pidi olema

Saksa Riik. Teadaolevalt on Saksa Riik sõlminud Eestist Saksamaale ümberasumiseks lepinguid

1939. aastal ja 1941. aastal. Seetõttu peab kohus vajalikuks uurida normi kujunemislugu.

19. Saksa Riik ja Eesti Vabariik sõlmisid 15. oktoobril 1939 "Protokolli Eestis asuva saksa

rahvusgrupi Saksa Riiki ümberasumise kohta" (RT Eesti Vabariigi lepingud välisriikidega 1939, 17,

29) ja "Eestis asuva saksa rahvusgrupi Saksa Riiki ümberasumise kohta 15. oktoobril 1939 sõlmitud

protokolli lisaprotokolli" (RT Eesti Vabariigi lepingud välisriikidega 1940, 2, 4). Eestisse mahajääva

vara kohta on esimese protokolli artikkel III lõikes 1 kirjas, et "Saksa Valitsuse poolt asutatakse Saksa

Konsulaadi juures Tallinnas "Saksa Usaldusvalitsus", mis kujutab endast Saksa Riigi erilist

korraldusasutist ning kellel on seaduspärase volituse põhjal ülesandeks selle artikli kohaselt

deklareeritud ja mahajäävat ning ülekandmiseks määratud ümberasujate kogu varandust võtta

valitsemisele, võimalikult viivituseta likvideerida ja lõplikult korraldada ning ühtlasi hoolitseda

ümberasustatute mahajäävate võlgade ja kohustuste katmise eest vastavalt punkt 2 ettenähtud

erikorraldusele." Varaliste väärtuste Saksamaale ülekandmise tingimuste kohta sõlmitud

lisaprotokollile kirjutasid lepingupooled alla 6. aprillil 1940. Saksa Usaldusvalitsuse õigusliku

seisundi määras seadus (RT 1940, 18, 129).

20. 1941. aasta 10. jaanuari lepingud on sõlmitud NSV Liidu ja Saksa Riigi vahel. Nendeks

lepinguteks olid "Kokkulepe Saksa kodanike ja saksa rahvusest isikute Läti ja Eesti Nõukogude

Sotsialistlike Vabariikide territooriumilt Saksamaale ümberasumise kohta" koos lisaprotokolli ja

lõpp-protokolliga ja "Leping Saksa Riigi ja Nõukogude Sotsialistlike Vabariikide Liidu vahel

mõlemapoolsete varanõuete reguleerimise kohta Leedu, Läti ja Eesti osas". Viimase lepinguga lepiti

kokku, et NSV Liit maksab Saksa Riigile täielikuks ja lõplikuks hüvituseks Leedu, Läti ja Eesti

aladel asuvate Saksa varade eest 200 miljonit riigimarka ja Saksa Riik NSV Liidule täielikuks ja

lõplikuks hüvituseks Saksamaa territooriumil asuvate Leedu, Läti ja Eesti varade eest 50 miljonit

riigimarka. Muu vara hulgas loeti Saksa varaks riigi- ja rahvussakslaste, kes on Saksamaale ümber

asunud või on ümber asumas, vara ja varanõuded, välja arvatud liikuv vara ja muu omand, mida need

isikud võtavad kaasa kooskõlas ümberasumislepingute tingimustega.

21. 1991. aasta 13. juunil võttis Eesti Vabariigi Ülemnõukogu vastu Omandireformi aluste seaduse.

Omandireformi eesmärgina on seaduses nimetatud omandisuhete ümberkorraldamist omandi

puutumatuse ja vaba ettevõtluse tagamiseks, omandiõiguse rikkumisega tehtud ülekohtu heastamist

ning eelduste loomist turumajandusele üleminekuks (§ 2 lg 1). Üldjuhul on vara tagastamist või

kompenseerimist õigustatud nõudma kõik füüsilised isikud, kelle vara natsionaliseeriti ajavahemikus

16. juunist 1940 1. juunini 1981 ja kes elasid seaduse jõustumise ajal alaliselt Eesti Vabariigi

territooriumil või kui neil oli 1940. a 16. juunil Eesti Vabariigi kodakondsus. Vara omaniku surma

korral võivad vara tagastamist või kompenseerimist taotleda omanike pärijad. Sama aasta 20. juunil

võttis Ülemnõukogu vastu seaduse rakendamise otsuse, mille punktis 5 sätestati: "Omandireformi

õigustatud subjektidele, kes lahkusid Eestist Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel, õigusvastaselt

võõrandatud vara tagastamise ja kompenseerimise küsimused lahendatakse riikidevaheliste

lepingutega määratud korras."

22. Riigikohtul ei õnnestunud Ülemnõukogu stenogrammidest leida selgitusi Eesti Vabariigi

Ülemnõukogu 1991. aasta "Omandireformi aluste seaduse" rakendamise otsuse p 5 kohta. Riigikogus

1997. aastal ORAS muudatusettepanekute menetlemise käigus otsustati otsuse punktis 5 sisalduv

norm veidi muudetud sõnastuses võtta ORAS-sse. Selle sätte sisulist arutelu Riigikogus ei toimunud.

Justiitsminister kinnitas Riigikogus, et tegemist pole uue normiga ja lepingute alusel Eestist lahkunud

isikud omandireformi üldreeglite alla ei lähe.

23. 1998. aasta 20. mail moodustas Vabariigi Valitsus asjatundjate komisjoni "Saksa riigiga sõlmitud

lepingute alusel Eestist lahkunud isikute omandis olnud ja Eesti Vabariigis asunud õigusvastaselt

võõrandatud vara tagastamisel või kompenseerimisel tekkinud probleemidele hinnangu andmiseks ja

vajadusel õigusaktide muutmiseks ettepanekute tegemiseks". Komisjon esitas oma aruande

27. oktoobril 1998. Aruandes ei öelda sõnaselgelt, et Saksa riigiga sõlmitud lepingute all tuleb mõista

nii 1939. kui 1941. aasta lepinguid, kuigi mõlema aasta lepingutest on juttu. Märgitakse, et

Ülemnõukogu 1991. aasta otsuse p 5 kohaselt ei saanud õigusvastaselt võõrandatud vara tagastada,

kui isik oli ümberasujana Saksamaale lahkunud. Komisjoni aruandele lisatud ekspertide arvamuses

kinnitatakse, et ORAS § 7 lg 3 rakendamisel tuleb silmas pidada ka 1941. aastal sõlmitud

kokkuleppeid. Komisjoni aruande järgi ei saa ORAS § 7 lg 3 senisel kujul kehtima jääda. Sätte

muutmine või tühistamine nõuab komisjoni hinnangul poliitilist otsust.

24. 1999. aasta jaanuaris esitas Vabariigi Valitsus Riigikogule eelnõu ORAS § 7 lõige 3 muutmiseks.

Valitsus tegi ettepaneku sõnastada lõige järgmiselt: "Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist

lahkunud isikud ei ole omandireformi õigustatud subjektid neile kuulunud ning neilt enne Eestist

lahkumist õigusvastaselt võõrandatud vara suhtes". Seletuskirjas selgitatakse, et "mahajäänud vara

eest sai osa ümberasunuid Saksa riigilt hüvitust, osa seda aga ei saanud. Saksa Liitvabariik pole selle

vara kompenseerimiseks endale mingeid kohustusi võtnud, seda pole teinud ka Vene Föderatsioon.

Eesti Vabariigi omandireformi seadus ei näe ette ümberasunutele kuulunud ning õigusvastaselt

võõrandatud vara tagastamist ega kompenseerimist ning jätab selle küsimuse lahendamise

riikidevahelise kokkuleppe reguleerida. Sellise kokkuleppe sõlmimine Saksa Liitvabariigi või Vene

Föderatsiooniga ei ole tõenäoline. Ülaltoodut arvestades nähakse eelnõus ette loobuda omandireformi

aluste seaduse § 7 lõikes 3 riikidevahelisele kokkuleppele viitamisest ning jääda senisele seisukohale,

mille kohaselt nimetatud vara ei saa omandireformi aluste seaduse põhjal selle kunagistele omanikele

või nende õigusjärglastele tagastada ega kompenseerida."

Seaduse eelnõu esimesel lugemisel Riigikogus 27. jaanuaril 1999 märkis justiitsminister oma

ettekandes eelnõu selgitamiseks järgmist: "See reegel on kehtinud alates omandireformi aluste

seaduse vastuvõtmisest. Tõsi küll, alguses oli see kirjas rakendusotsuses, aga oma sisult on see reegel

kogu aeg olnud ühesugune. Mida see tähendas 1991. aastal? Otsustati, et isikutele, kes on lahkunud

Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel, ei kompenseerita ega tagastata vara omandireformi aluste

seaduse alusel. 1991. aastal oli küsimus selles, et võib-olla Saksamaaga õnnestub sõlmida

mingisugune leping ja Saksamaa kui sõjakahjude tekitaja on nõus vara kompenseerima, siis saaks

selle lepingu alusel see küsimus lahendatud. See tähendab, praegu tuleb kinnitada, et kõigil neil, kes

on lahkunud 1939. aastal ja 1941. aastal sõlmitud lepingute alusel, ei ole õigust saada vara tagasi ega

kompensatsiooni. [...] Praegu on probleem eelkõige üürnikes. Ümberasujad, kes on lahkunud nende

lepingute alusel, ei ole õigustatud subjektid ja neile maju tagasi ei anta, kuid kortereid ei tohi ka

erastada, sest seadusandja on jätnud võimaluse, et äkki sõlmitakse kokkulepe ja selle kokkuleppe

alusel maja tagastatakse." Küsimusele, mis segab otsustamast, et 1941. aastal NSV Liidu ja Saksamaa

vahel sõlmitud lepingu alusel lahkunud inimeste vara kuulub tagastamisele, vastas justiitsminister, et

Riigikogu ja Valitsus on lähtunud põhimõttest, et omandireformi õigustatud subjektide ringi ei

laiendata (Riigikogu stenogrammid 1999, I, lk 287). Seaduseelnõu langes Riigikogu menetlusest välja

seoses Riigikogu koosseisu volituste lõppemisega 1999. aasta märtsis.

25. Riigikohtu halduskolleegium märkis 22. märtsi 1999. a määruses kohtuasjas nr 3-3-1-6-99

järgmist: "Omandireformi aluste seaduse rakendamise otsuse p 5 ja ORAS § 7 lg 3 sõnastusest

tuleneb, et nendes sätetes peetakse silmas Saksa riigiga sõlmitud lepinguid, mille alusel lahkuti

Eestist. Nende sätete sõnastusest tuleneb, et lepingu teiseks pooleks ei pea olema Eesti riik. Seega on

Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isikuteks need isikud, kes asusid Eestist

Saksamaale ümber Saksa Riigi ja Eesti Vabariigi vahel 15. oktoobril 1939. a sõlmitud "Protokoll

Eestis asuva saksa rahvusgrupi Saksa Riiki ümberasustamise kohta" ja "Eestis asuva saksa

rahvusgrupi Saksa Riiki ümberasustamise kohta 15. oktoobril 1939 sõlmitud protokolli

lisaprotokolli" alusel, samuti NSV Liidu ja Saksa Riigi vahel 10. jaanuaril 1941. a sõlmitud

kokkulepete alusel." Halduskolleegium andis selgituse, et juhul kui ÕVVTK komisjon tuvastab, et

õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise või kompenseerimise avalduse on esitanud Saksa riigiga

sõlmitud lepingute alusel Eestist lahkunud isik või tema pärija, siis peab kohalik komisjon oma

otsusega sellise taotluse ORAS § 7 lg 3 alusel rahuldamata jätma (RT III 1999, 10, 102, vt ka RK

halduskolleegiumi otsust 19. novembrist 2001 kohtuasjas nr 3-3-1-41-01 - RT III 2001, 31, 328).

26. Mais 1999 esitas pärast Riigikogu valimisi moodustatud valitsus eelnõu ORAS § 7 lg 3 kehtetuks

tunnistamiseks ja seaduse "Vara võõrandamise õigusvastasuse tõendamise lihtsustatud korra

kehtestamise kohta" § 1 lõppu järgmise lause lisamiseks: "Reaalse repressiooniohu tõttu mahajäetud

varaks loetakse ka vara, mille Saksa riigiga sõlmitud lepingute alusel Eestist 1941. aastal lahkunud

isikud Saksamaale ümberasumisel üle andsid või muul viisil maha jätsid." Seletuskirja järgi

taotletakse seadusemuudatusega õigusliku aluse loomist õigusvastaselt võõrandatud vara

tagastamiseks ja kompenseerimiseks neile isikutele, kes Saksa riigiga sõlmitud lepingute kohaselt

Eestist 1941. aastal Saksamaale ümber asusid. Justiitsminister, kes seaduseelnõu esitas, märkis oma

kõnes eelnõu esimesel lugemisel Riigikogus 24. novembril 1999: "Omandireformi aluste seaduse

vastuvõtmisel otsustati, et omandireformi subjektide ringi ei kuulu Saksamaale ümberasunud isikud

[...] On vaieldud selle üle, kas eraldi otsuses sätestatuna oli üks seadusandja mõte ja kas see mõte (kui

me loeme seaduse praeguse teksti § 7 lõiget 3) on muutunud. Tuleks asuda seisukohale, et sellist

mõttemuutust seadusandja tahtes ei ole olnud" (Riigikogu stenogrammid 1999, VII, lk 1183). Seda

eelnõu menetleti Riigikogus kuni 13. veebruarini 2002, mil Vabariigi Valitsus eelnõu tagasi võttis.

27. Riigikohtu järelepärimisele riikidevahelise kokkuleppe sõlmimise tõenäosuse kohta teatas

justiitsminister peaministri korraldusel 28. märtsil 2002, et 1) Saksa Liitvabariik ei ole avaldanud

initsiatiivi ORAS § 7 lõikes 3 tähendatud kokkuleppe sõlmimiseks ja on suhtunud tõrjuvalt ka Eesti

Vabariigi soovi nimetatud küsimus tõstatada ning 2) Vabariigi Valitsusel ei ole kavas esitada

seaduseelnõu nimetatud sätte muutmiseks või tühistamiseks.

28. Eeltoodu põhjal soostub üldkogu, et halduskohtu ORAS § 7 lg 3 tõlgendus, mille kohaselt selle

sätte regulatsioon hõlmab ka 1941. aastal NSV Liidu ja Saksa Riigi vahel sõlmitud lepinguid isikute

ümberasumiseks Saksamaale, põhineb Vabariigi Valitsuse poolt esitatud seaduseelnõudel ja neile

lisatud seletuskirjadel, Riigikogu aruteludel ja kohtupraktikal. Seaduse sellise tõlgenduse korral on

vaidlustatud säte asjassepuutuv.

II

29. Tallinna Halduskohtu veendumuse järgi riivab ORAS § 7 lg 3 Põhiseaduse § 12 lõikes 1

sätestatud üldist võrdsusõigust. Kohus leidis, et ORAS § 7 lg-s 3 nimetatud isikuid koheldakse

ebavõrdselt, võrreldes teiste isikutega, kellel on õigus taotleda õigusvastaselt võõrandatud vara

tagastamist või kompenseerimist. Ebavõrdne kohtlemine seisneb halduskohtu otsuse kohaselt selles,

et nende vara tagastamise või kompenseerimise avalduste lahendamine on edasi lükatud määramata

aega, mistõttu nende osas valitseb õiguslik ebakindlus ja selgusetus. Põhiseaduse §-s 10 nimetatud

demokraatliku õigusriigi printsiibiga on kokkusobimatu, et "nii pikka aega valitseb õiguslikus

regulatsioonis sisuliselt lünk ja üks osa subjektidest on jäetud ilma õigusest haldusmenetlusele

mõistliku aja jooksul". Halduskohtu arvates oleks seadusandja Põhiseaduse § 14 kohase käitumise

korral pidanud sätestama uue regulatsiooni, kui ta nägi, et riikidevahelise kokkuleppe sõlmimise

tõenäosus on väike või olematu. Ümberasujate vara tagastamise probleem on jäänud reguleerimata.

Halduskohtu arutlusest järeldub, et kohtu arvates ei väljendu 1941. aasta lepingute alusel Saksamaale

ümberasujate ebavõrdne kohtlemine selles, et neile ei tagastata õigusvastaselt võõrandatud vara

samadel tingimustel kui neile, kelle vara võõrandati samuti õigusvastaselt, kuid kes ei lahkunud

Eestist, või kes küll lahkusid, kuid mitte lepingu alusel.

30. Üldkogu leiab, et kõigepealt tuleb analüüsida vaidlustatud sätte vastavust Põhiseaduse §-dele 13

ja 14. Viimases neist on sätestatud üldine põhiõigus korraldusele ja menetlusele. ORAS § 7 lg 3, mis

seab ümberasujate vara tagastamise sõltuvusse riikidevahelise lepingu sõlmimisest, eeldab riigi,

eelkõige valitsuse, tegevust, et taoline leping sõlmitaks. Kui see osutub aga võimatuks teise

võimaliku lepingupoole tahte puudumise tõttu, siis on eelduspärane regulatsiooni muutmine, mis

looks selguse nii ümberasujatele ja nende pärijatele kui ka õigusvastaselt võõrandatud vara

praegustele kasutajatele, kelle õigus vara erastada sõltub sellest, kas ümberasujatel on õigus vara

tagasi saada. Seaduse muutmine sõltub nii Vabariigi Valitsusest kui Riigikogust. Põhiseaduse §-s 14

nimetatud põhiõiguse riive seisneb üldkogu arvates selles, et seadust pole senini suudetud kohandada

uuele olukorrale, sest enam kui kümne aasta jooksul pole sõlmitud riikidevahelist kokkulepet ja

puudub väljavaade kokkuleppe sõlmimiseks tulevikus.

31. Põhiseaduse § 13 lg 2 järgi kaitseb seadus igaüht riigivõimu omavoli eest. Sellest sättest tuleneb

ka õigusselguse põhimõte. Õigusnormid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, et üksikisikul

oleks võimalik avaliku võimu organi käitumist teatava tõenäosusega ette näha ja oma käitumist

reguleerida. Kodanik "peab saama - kui tarvis, siis asjakohase nõustamise abiga - asjaolusid

arvestades mõistlikul määral ette näha tagajärgi, mida teatud tegevus võib kaasa tuua. Need tagajärjed

ei pea olema absoluutse kindlusega ettenähtavad: kogemus näitab, et see on saavutamatu" (vt EIÕK

otsus 27. oktoobrist 1978 kohtuasjas Sunday Times vs. Ühendkuningriik).

Seega tuleb üldkogu hinnangul leida vastus küsimusele, kas ORAS § 7 lg 3 on piisavalt selge ja

arusaadav kõigile neile, keda see puudutab.

32. Ehkki Vabariigi Valitsus kinnitas 1999. aastal justiitsministri suu läbi Riigikogule, et 1991. aastal

otsustati mitte tagastada ega kompenseerida 1941. aasta lepingu alusel Saksamaale ümberasunutele

õigusvastaselt võõrandatud vara (vt eespool p 24), ei võimalda seaduse sõnastus taolist tõlgendust.

Üldkogu märgib, et Riigikohtu halduskolleegium selgitas oma otsuses 22. märtsist 1999 (vt eespool

p 25), et ORAS § 7 lg 3 laieneb ka 1941. aasta lepingutele ja ÕVVTK kohalik komisjon peab

ümberasuja ja tema pärija taotluse jätma rahuldamata, kuid ei andnud tõlgendust, et neil isikutel pole

õigust vara tagastamisele või kompenseerimisele. ORAS § 7 lg 3 sõnastus annab võimaluse

tõlgenduseks, et ümberasunutele ja nende pärijatele ei tagastata vara ORAS-ga sätestatud tingimustel

ja korras, kuid annab neile endiselt lootust vara tagastamiseks või kompenseerimiseks.

33. Vabariigi Valitsus on esitanud Riigikogule vaidlusaluse probleemi kohta eelnõusid, mis pakkusid

vastandlikke lahendusi (vt eespool p-d 24 ja 26). Parlamendidebattidel on nende eelnõude arutelude

käigus ikka ja jälle üles tõstetud küsimus vaidlustatud sätte laienemisest 1941. aasta lepingutele, mis

osutab ühtse arvamuse puudumisele ORAS § 7 lg 3 toime ulatuse kohta ka rahvaesindajate hulgas.

Need eelnõud jäid lõpuni menetlemata ja seetõttu vaid süvendasid määramatust. Täna kinnitab

Vabariigi Valitsus, et ei kavatse esitada uut eelnõu ORAS § 7 lg 3 muutmiseks või tühistamiseks.

34. ORAS § 7 lg-s 3 märgitakse, et nii vara tagastamise kui kompenseerimise taotlused lahendatakse

riikidevahelise kokkuleppega. Vara tagastamine on võimalik üksnes siis, kui seda pole erastatud.

Võimaluse jätmine vara tagastamiseks riikidevahelise kokkuleppega jätab selgusetuks, kas ORAS

§ 18 lg-s 1 sätestatud vara võõrandamise keeld laieneb ümberasujatelt õigusvastaselt võõrandatud

varale ja kas seda vara võib erastada. Kui ORAS § 18 lubaks võõrandada või koormata asjaõigusega

ümberasunute vara, mille suhtes tagastamise või kompenseerimise taotlus on jäetud rahuldamata, siis

hoopiski selgusetu on, kas on võimalik võõrandada või asjaõigusega koormata seda vara, mis on

ümberasunutelt ebaseaduslikult võõrandatud, kuid mille tagastamiseks või kompenseerimiseks pole

isik ORAS § 7 lg-s 3 sätestatut arvestades avaldust esitanud. Justiitsminister õigustas 1999. aasta

jaanuaris eelnõu esitamist ORAS § 7 lg 3 muutmiseks selguse loomisega üürnikele. Ministri sõnade

kohaselt ei tohi ümberasujatele kuulunud kortereid erastada, sest "seadusandja on jätnud võimaluse,

et äkki sõlmitakse kokkulepe ja selle kokkuleppe alusel maja tagastatakse" (Riigikogu stenogrammid

1999, I, lk 287). Selline olukord takistab vara kasutajatel selgusele jõuda kodu loomise ja

perekonnaelu korraldamise tegevusplaanides.

35. Ülaltoodud põhjustel jõudis üldkogu järeldusele, et vaidlusalune säte ei vasta õigusselguse

põhimõttele ja rikub isikute põhiõigust korraldusele ja menetlusele ning on seetõttu vastuolus

Põhiseaduse § 13 lg-s 2 ja §-s 14 sätestatuga nende koostoimes. Õigusselgusetusega on tegemist ka

siis, kui ühtedele inimestele antakse lootus vara tagastamiseks või kompenseerimiseks ja teistele

säilitatakse ebamäärane väljavaade võimaluse kohta erastada kasutatavat vara. Selline olukord eeldab

Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu tõhusat sekkumist, et oleks tagatud õigus üldisele korraldusele ja

menetlusele.

Järelduse tõttu, et ORAS § 7 lg 3 ei ole kooskõlas Põhiseaduse § 13 lg-ga 2 ja §-ga 14, ei saa üldkogu

kontrollida sätte vastavust Põhiseaduse § 12 lg-le 1.

36. Üldkogu märgib, et kuigi 1941. aasta leping sõlmiti kahe tollase suurriigi vahel, kellest üks oli

Eesti annekteerinud, ei ole see asjaolu ORAS § 7 lg 3 Põhiseadusele vastavuse hindamisel otsustava

tähtsusega. Seadusandja ei andnud ORAS § 7 lg 3 sätte kehtestamisega hinnangut lepingu

kehtivusele, vaid lähtus erineva kohtlemise sätestamisel ajaloolisest faktist, et selle lepingu alusel

lahkus osa isikuid omal soovil Eestist Saksamaale. Rahvusvahelise õiguse järgi ei vastuta Eesti

Vabariik tema territooriumil, mida ei kontrollinud seaduslik valitsus, toimepandud õigusvastaste

tegude eest. Seetõttu ei saa vara tagastamist või kompenseerimist sätestava seaduse

põhiseaduspärasuse kontrollimisel arvestada PS §-s 32 sätestatuga. Otsus, heastada omandiõiguse

rikkumisega tehtud ülekohus ja luua eeldused turumajandusele üleminekuks, tulenes demokraatliku

õigusriigi põhimõttest ja sai võimalikuks seetõttu, et suur osa ebaseaduslikult võõrandatud varast asus

Eesti taasiseseisvumise ajal riigi valduses.

37. Üldkogu arvates ei saa tunnistada ORAS § 7 lõiget 3 kehtetuks. Kehtetuks tunnistamise

tagajärjeks on, et osadele 1941. aastal ümberasunutest tuleks nendelt õigusvastaselt võõrandatud vara

tagastada või kompenseerida ORAS-ga sätestatud korras. See oleks aga poliitiline otsus, mida kohus

ei ole pädev vastu võtma. Küsimuse, kas ja millistel tingimustel neile isikutele vara tagastatakse või

kompenseeritakse, saab otsustada vaid seadusandja seadusega ette nähtud protseduurireegleid

järgides. Üldkogu jõudis veendumusele, et vaidlusalune säte on Põhiseadusega vastuolus seetõttu, et

seadusandja jättis täitmata oma kohustuse sõnastada piisavalt arusaadavalt ümberasujate ning neile

kuulunud vara kasutajate õigused. Põhiseaduse §-s 14 sätestatud üldine korraldus- ja menetlusõigus

kohustab täidesaatvat ja seadusandlikku võimu saavutama poliitiline kokkulepe ja andma nii

ümberasujatele, kelle vara õigusvastaselt võõrandati, ja nende pärijatele kui ka vara kasutavatele

üürnikele selge sõnum vara tagastamise või tagastamata jätmise kohta. Kohustuse täitmata jätmist ei

saa kehtetuks tunnistada.

Üldkogu tunnistab ORAS § 7 lg 3 vastuolus olevaks Põhiseaduse § 13 lõikega 2 ja §-ga 14 nende

koostoimes ja kohustab seadusandjat viima sätte kooskõlla õigusselguse põhimõttega.

Üldkogu möönab, et ORAS § 7 lg 3 põhiseadusevastasuse konstateering tähendab ebamäärase

olukorra jätkumist. Seadusandja peab selle ületamiseks andma asjakohase õigusliku regulatsiooni.

Kuni seadust ei viida kooskõlla õigusselguse põhimõttega, ei saa otsustada ümberasunutele kuulunud

vara tagastamist või kompenseerimist ega erastada seda vara.

Riigikohtu esimees Uno Lõhmus

Otsusele on lisatud kohtunike J. Ilvesti, H. Jõksi, L. Kivi ja V. Kõve eriarvamus.