3-3-1-42-02 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-42-02

Otsuse kuupäev

10. oktoober 2002

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Hele-Kai Remmel ja Harri

Salmann

Kohtuasi

Korteriühistu Tartu Jaama 89 kaebus Tartu Linnavolikogu

19. aprilli 2001. a otsuse nr 332 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 22. novembri 2001. a otsus haldusasjas nr 3-

252/2001 ja Tartu Ringkonnakohtu 3. aprilli 2002. a otsus

haldusasjas nr 2-3-43/2002

Menetluse alus Riigikohtus

Korteriühistu Tartu Jaama 89 kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada Korteriühistu Tartu Jaama 89 kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 3. aprilli 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-43/2002 ja saata asi

uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tartu Linnavalitsuse 18. jaanuari 2000. a korraldusega nr 82 kinnitati Jaama t 89 krundi

detailplaneeringu lähteülesanne vastavalt korralduse lisale. Detailplaneeringu lähteülesande kohaselt

valmis Korteriühistu Tartu Jaama 89 tellimusel Jaama t 89 krundi detailplaneering, mille eesmärgiks

oli kaugkütet kasutava 5-koruselise elamu soojavarustuse üleviimine lokaalsele gaasiküttele.

Tartu Linnavolikogu 19. aprilli 2001. a otsusega nr 332 keelduti Jaama t 89 krundi detailplaneeringu

vastuvõtmisest KOKS § 6 lg 1 ja PES § 18 lg 1 alusel ning arvestades Tartu Linnavolikogu

6. oktoobri 1999. a määrusega nr 99 kehtestatud Tartu linna üldplaneeringut. Volikogu otsuse

resolutsioonis märgiti: "Keelduda Jaama t 89 krundi detailplaneeringu vastuvõtmisest vastavalt

lisale". Volikogu otsuses on märkus: "lisa linnavolikogu kantseleis ning linnaplaneerimise ja

maakorralduse osakonnas".

Linnavalitsuse ettepanek ja põhjendused detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumiseks on esitatud

dokumendis pealkirjaga "Õiend Tartu Linnavolikogu otsuse eelnõu "Jaama t 89 krundi

detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumine" juurde".

2. 24. mail 2001 Tartu Halduskohtule esitatud kaebuses palus KÜ Tartu Jaama 89 tunnistada

linnavolikogu otsus õigusvastaseks ja kohustada vastu võtma uus otsus, millega võetakse

detailplaneering vastu. Kaebuse kohaselt tuleneb PES §-st 9 lg 6 võimalus teha detailplaneeringuga

ettepanek üldplaneeringu muutmiseks. Detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumise korral ei jõuagi

planeeringu menetlemine sisulise lahenduseni, s.t otsustuseni, kas muuta üldplaneeringut või mitte.

Otsuse põhjendustena selle lisas esitatud väited (üldplaneeringu muutmine võib kahjustada teiste

samas piirkonnas elavate isikute huve, suureneb saastatus, linnapilt muutub inetumaks, kaugkütet

kasutavate elamute jaoks kallineb kaugkütte hind) on paljasõnalised ega toetu konkreetsetele

faktidele. Detailplaneeringuga seonduvate üksikasjade analüüs oleks võimalik alles selle

vastuvõtmisele järgnevates staadiumites.

3. Tartu Halduskohtu 22. novembri 2001. a otsusega haldusasjas nr 3-252/2001 jäeti kaebus

rahuldamata. Halduskohus leidis, et kuigi Planeerimis- ja ehitusseadus ei sätesta tingimusi ega

aluseid, mille olemasolul võib planeeringu vastuvõtmisest keelduda, ei kohusta PES § 18 lg 1 igal

juhul planeeringut vastu võtma. Planeeringu vastuvõtmise või sellest keeldumise kui diskretsioonilise

otsustuse tegemisel tuleb lähtuda üldistest õiguspõhimõtetest. Diskretsiooniliste planeerimisotsustuste

kohtulik kontroll on võimalik eelkõige administratsiooni poolt teostatud õiguslike hüvede kaalumise

suhtes. Vaidlustatud linnavolikogu otsusele lisatud õiend sisaldab nii akti andmise aluseks olevaid

faktilisi asjaolusid kui ka õigusliku aluse. Omavalitsusorgan on otsuse tegemisel kaalunud

kollektiivse ja üksikhuvi ning erinevate vastandlike hüvede vahel, kasutades oma õigust ja võimalust

valida antud üksikjuhtumil sobivaim toimimisviis. Kuna planeeringu vastuvõtmise etapp eelneb

planeeringu avalikule väljapanekule, ei ole põhjendatud kaebaja väide, et enne planeeringu

vastuvõtmise otsustamist pidi toimuma planeeringu avalikustamine.

4. KÜ Tartu Jaama 89 esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada.

Apellant leidis, et linnavolikogul puudus valikuvõimalus otsustamaks, kas võtta detailplaneering

vastu või mitte. Õiendis sisalduvate põhjenduste kohaselt puudutab algatatud detailplaneering väga

laia isikute ringi - Tartu linna elanikke - ja sellise otsustuse tegemine ilma avalikku väljapanekut

läbimata ei ole võimalik. Asjas puuduvad tõendid, mis kinnitaksid linnavalitsuse koostatud õiendis

sisalduvaid väiteid. Detailplaneeringu üksikasjade suhtes otsustuse tegemiseks peab selle aluseks

olevad asjaolud välja selgitama ja neid kontrollima.

5. Tartu Ringkonnakohtu 3. aprilli 2002. a otsusega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata ja

halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu põhjendustega. Lisaks märkis

ringkonnakohus, et PES §-st 18 lg 1 ei tulene volikogu kohustus otsustada igal juhul planeeringu

vastuvõtmine. Kui volikogu jõuab juba planeeringu vastuvõtmise otsustamisel seisukohale, et

vastuvõtmine pole võimalik, siis oleks ebamõistlik teha edasisi kulutusi ja läbida järgmised

planeerimise etapid ning teha negatiivne otsustus planeeringu kehtestamise staadiumis. Asjaolu, et

planeeringu vastu võtmata jätmise tulemusena ei saa sellega tutvuda kolmandad isikud, ei ole asjasse

puutuv, sest nemad polnud huvitatud planeeringu algatamisest ja saavad sekkuda planeerimisprotsessi

alles peale planeeringu vastuvõtmist. Apellandi väited vaidlustatud otsuse lisana märgitud õiendi sisu

kohta ei ole samuti asjassepuutuvad, sest puudutavad kolmandate isikute väidetavaid õigusi.

Asjakohased ei ole ka apellandi viited Konkurentsiseadusele.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. KÜ Tartu Jaama 89 esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu ja

ringkonnakohtu otsused ning teha asjas uus otsus, millega rahuldada kaebus. Kassaator väidab:

a) Nõustuda ei saa ringkonnakohtu tõlgendusega PES §-le 18 lg 1. Ka Tartu Linna põhimäärus ei näe

ette detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumise võimalust. Vastuvõtmisele järgnev avalik

väljapanek võimaldaks kohaldada planeeringu menetlemisel avalikkuse põhimõtet. Põhjendamatu on

kohtute kartus, et avaliku väljapaneku korraldamine ainult suurendaks planeeringu menetlemisega

seotud kulutusi;

b) halduskohus on ekslikult pidanud vaidluse sisuks mitte ainult detailplaneeringu vastuvõtmisest

keeldumise, vaid ka kehtestamisest keeldumise õiguspärasuse kontrolli;

c) kuna linnavolikogu vaidlustatud otsus on vastu võetud selle lisaks olevas linnavalitsuse koostatud

õiendis sisalduvatel põhjustel, siis on käesoleva asja menetlemisel asjakohased ka selle õiendi kohta

kohtumenetluses esitatud väited;

d) vaidlus haakub ka Konkurentsiseaduse reguleerimisalaga, sest puudutab Tartu Keskkatlamaja

soojatootjatest konkurente.

7. Tartu Linnavolikogu kirjalikus vastuses leitakse, et KOKS §-st 22 lg 1 p 32 ning PES § 18 lg 1

tuleneb volikogu õigus jätta planeering vastu võtmata. Kaebaja on ekslikult käsitlenud planeeringu

vastuvõtmist registreerimistoimingu mitte otsustusprotsessina. Korteriühistu ei ole vaidlustanud

volikogu otsuse sisulist külge.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. PES § 18 lg 1 sätestab: "Kohalik omavalitsus teeb otsuse planeeringu vastuvõtmise kohta ja

korraldab planeeringu avaliku väljapaneku".

Käesoleva vaidluse puhul teostas kohalik omavalitsus planeerimisdiskretsiooni juba planeeringu

vastuvõtmise staadiumis, välistades detailplaneeringu vastu võtmata jätmise otsustusega selle edasise

menetlemise.

9. Avaliku väljapaneku korraldamine ja selle käigus ettepanekute tegemise ning planeeringu

vaidlustamise võimaldamine teenib avalikkuse kaasamise kui planeerimismenetluse olulise põhimõtte

ulatusliku rakendamise huve, muutes planeerimismenetluse demokraatlikumaks ja aidates kaasa

vigade kõrvaldamisele planeeringus.

Planeeringu menetlemine võib lõppeda ka planeeringu vastuvõtmise staadiumis, ilma et avalikku

väljapanekut üldse korraldataks. Kohtud on õigesti leidnud, et PES §-st 18 lg 1 ei tulene kohaliku

omavalitsuse kohustus algatatud ja koostatud planeering igal juhul ka vastu võtta. Riigikohtu

halduskolleegium leidis 18. veebruari 2002. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-8-02, et põhimõtteliselt

võib detailplaneeringu koostamise staadium lõppeda ka sellega, et planeering jääb vastu võtmata.

10. Planeerimisotsustused kui diskretsiooniotsustused on oma spetsiifilise olemuse tõttu vaid piiratud

ulatuses kohtulikult kontrollitavad. Riigikohtu varasema praktika kohaselt (halduskolleegiumi

13. märtsi 1998. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-9-98) puudub kohtul pädevus õiguspäraste

planeerimisotsustuste otstarbekuse kontrollimiseks. Isikud, kelle õigusi ja vabadusi planeeringud

riivavad, on aga oma õiguste kohtulikul kaitsmisel õigustatud nõudma õiguslike hüvede õiglase

kaalumise kontrollimist. Seda seisukohta rõhutati ka Riigikohtu halduskolleegiumi otsuses

haldusasjas nr 3-3-1-8-02.

11. HKMS §-st 19 lg 6 tulenevalt kontrollib kohus diskretsiooni alusel antud haldusakti puhul, kas

akti andmisel või toimingu sooritamisel on järgitud diskretsiooni piire, eesmärki ning

proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise ja muid õiguse üldtunnustatud põhimõtteid.

Kohalik omavalitsus, teostades planeerimisdiskretsiooni, peab kaitsma avalikke huve mõistlikul

viisil, samas tuleb piisavalt põhjendada, miks menetlusosalise poolt esitatud argumente või tõendeid

pole aktsepteeritud või piisavaks peetud. Haldusakti põhjendus peab ka kohut veenma, et haldusorgan

on diskretsiooni teostades arvestanud kõiki olulisi asjaolusid ja huve ning et kaalumine on toimunud

ratsionaalselt.

Käesoleva vaidluse lahendamisel asus halduskohus seisukohale, et Tartu Linnavolikogu on

detailplaneeringu vastuvõtmise küsimuse otsustamisel kaalunud kollektiivset ja üksikhuvi ning

erinevaid vastandlikke hüvesid ning kasutanud oma õigust ja võimalust valida antud üksikjuhtumil

sobivaim toimimisviis. Ringkonnakohus on soostunud halduskohtu seisukohtadega diskretsiooni

teostamise õiguspärasuse osas.

12. Vaidlustatud otsuses formuleeris volikogu oma seisukoha järgmiselt: "Lokaalkütte negatiivsed

küljed (hoone välisilme risustumine korstnaga mõjutab kogu ümbritsevat linnapilti; madala korstna

tõttu maapinna lähedasse õhukihti jäävad saasteained põhjustavad põhilises inimese elutegevuse

piirkonnas suurema saastekontsentratsiooni, tulevikus võimalik kaugkütte kallinemine lokaalkütte

piiramatu lubamise tõttu jms) avaldavad mõju ümbritsevale (elu)keskkonnale, positiivne külg

(majanduslik tasuvus) on ainult lokaalne (üks elamu)."

Volikogu vaidlustatud otsuse resolutsioonis märgitu kohaselt keelduti detailplaneeringu

vastuvõtmisest vastavalt otsuse lisale. Volikogu otsuses on märkus: "lisa linnavolikogu kantseleis

ning linnaplaneerimise ja maakorralduse osakonnas".

Vaidlustatud otsuses ei ole sõnaselget viidet, missugust dokumenti peetakse silmas otsuse lisa all,

millele otsuse tegemisel tugineti. Haldusasja materjalidest nähtuvalt on selleks õiend "Tartu

Linnavolikogu otsuse eelnõu "Jaama t 89 krundi detailplaneeringu vastuvõtmisest keeldumine"

juurde". Vaidlust ei ole selle üle, et nimetatud õiendis on esitatud volikogu otsuse aluseks olnud

põhjendused.

13. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et asjasse puutuvad ei ole korteriühistu väited

vaidlustatud akti lisaks oleva õiendi sisu kohta, kuna need puudutavad kolmandate isikute õigusi.

Vaidlustatud otsuse resolutsiooni kohaselt tugineb Tartu Linnavolikogu 19. aprilli 2001. a otsus

nr 332 just nimetatud õiendile. Õiendis on esitatud põhjendused, miks Tartu Linnavalitsus teeb

volikogule ettepaneku detailplaneeringut mitte vastu võtta.

Alates 1. jaanuarist 2002 kehtiva Haldusmenetluse seaduse § 56 lg 1 kohaselt võivad haldusakti

põhjendused sisalduda haldusaktis endas või menetlusosalistele kättesaadavas dokumendis, millele

on haldusaktis viidatud. Käesoleva vaidluse puhul oli selliseks dokumendiks ülalnimetatud õiend.

Vaidlustatud haldusakti andmisel diskretsiooni teostamise õiguspärasuse kontroll pidanuks hõlmama

ka akti lisaks olevat ja akti andmise aluseks olnud dokumenti, iseäranis seetõttu, et üks kaebuse

esitaja väide puudutas ka akti motivatsiooni.

14. Linnavalitsus, põhjendades, miks ta ei pea võimalikuks detailplaneeringu vastuvõtmist, leidis, et

eelkõige ei ole koostatud detailplaneering kooskõlas kehtiva üldplaneeringuga. See asjaolu iseenesest

ei saa olla planeeringu vastu võtmata jätmise põhjuseks, kuna vaidlusalune detailplaneering algatatigi

kehtiva üldplaneeringu muutmiseks ning selle koostamiseks ja finantseerimiseks sõlmiti leping

Korteriühistuga Tartu Jaama 89.

15. Vastavalt linnavalitsuse seisukohale põrkuvad vaidlusaluse detailplaneeringu puhul kollektiivne

huvi - täisväärtusliku elukeskkonna tagamine - ja üksikhuvi - omandi puutumatus - ning õigus

omandit kasutada küttesüsteemi ümberehitamise teel. Õiendis väljendatu kohaselt võib isikute huvide

kahjustamine seisneda suurenevas saastatuses ja inetus linnapildis ning tekitada olukorra, kus

kaugkütet kasutavad elamud on sunnitud majanduslikel põhjustel üle minema lokaalküttele.

16. Kohtud ei ole andnud hinnangut KÜ Tartu Jaama 89 väitele, et vaidlustatud akti andmise aluseks

olnud linnavalitsuse seisukohad on oletuslikud ega põhine kindlatel faktidel.

Linnavalitsuse õiendi kohaselt ei ole planeeringu koostaja tähelepanu pööranud küsimusele, kui palju

võiks üldplaneeringu selline muutmine kahjustada teiste samas piirkonnas elavate isikute huve.

Detailplaneeringu seletuskirjas ("Tartu, Jaama tn 89. Detailplaneering, köide I - planeering") on

planeeringu koostaja analüüsinud soojavarustuse muutmisega kaasnevaid mõjusid, koostatava

planeeringuga seonduvaid liikluskorralduse põhimõtteid, haljastust, keskkonnakaitse abinõusid ja

olulisemaid arhitektuurinõudeid ehitistele. Väär on väita, et planeeringu koostamisel pole üldse

arvestatud võimalikke mõjusid teiste isikute huvidele.

Muuhulgas on detailplaneeringu seletuskirjas (punkt 5.3.2.) analüüsitud kavandatava katlamaja puhul

soojatarbimise maksimaalse võimsuse korral õhku eralduvate ainete hulka ja iseloomu ning vastavust

Välisõhu kaitse seadusele. Samuti on rõhutatud asjaolu, et elamu Jaama t 89 on kõrgem

ümbritsevatest hoonetest, mis on soodne suitsugaaside hajuvuse seisukohalt. Detailplaneeringu

seletuskirjas (punkt 5.8.2.) esitatud arvutuste kohaselt vähenevad koostatava detailplaneeringu puhul

välistrassides tekkivad soojakaod arvestuslikult orienteeruvalt 25 %. Detailplaneeringu seletuskirja

punktis 5.10. on ette nähtud, et katlamaja välisviimistlus peab kokku sobima olemasoleva hoone

viimistlusega ning korsten peab vastama projekteerimisnormidele ja arhitektuurselt sobima antud

keskkonda. Seletuskirja kohaselt tuleb katlamaja projekteerimiseks taotleda projekteerimistingimused

Tartu Linnavalitsuselt.

17. Kui olemasolev informatsioon ei ole piisav õiguspärase ja õiglase kaalutlusotsuse tegemiseks,

sealhulgas detailplaneeringu vastuvõtmise küsimuse lahendamiseks, peab kohalik omavalitsus

planeeringu koostajat ja vajadusel ka teisi puudutatud isikuid kaasates koguma otsustamiseks

täielikumat teavet. Sellise teabe kogumine võib muuhulgas seisneda ka ekspertiiside tellimises.

18. Asja uuel läbivaatamisel peab ringkonnakohus vaidlustatud otsuse õiguspärasuse kontrollimisel

andma hinnangu, kas volikogu diskretsiooniline otsustus põhineb argumenteeritud kaalutlusel, millest

peab selguma, miks planeeringu koostaja poolt esitatud põhjendused ei ole veenvad ning otsustaja

poolt aktsepteeritavad.

19. Riigikohtu halduskolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga Konkurentsiseaduse

kohaldamise osas.

Tõnu Anton, Hele-Kai Remmel, Harri Salmann