3-4-1-7-02 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-7-02

Otsuse kuupäev

15. juuli 2002

Kohtukoosseis

Eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull,

Jüri Põld

Kohtuasi

Õiguskantsleri taotlus Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seaduse § 31 lg 1, § 32 lg 1 ja § 33 lg 2 p 1 osalise kehtetuks

tunnistamise kohta.

Asja läbivaatamise kuupäev

26. juuni 2002

Istungil osalenud isikud

Õiguskantsler Allar Jõks, Riigikogu esindaja Indrek Meelak ja

justiitsminister Märt Rask

Resolutsioon

Tunnistada 27. märtsil 2002 vastu võetud Kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seadus põhiseadusevastaseks

osas, mis ei võimalda kodanike valimisliitude osalemist

kohaliku omavalitsuse volikogu valimisel.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 27. märtsil 2002 vastu Kohaliku omavalituse volikogu valimise seaduse

(KOVVS), millega võimaldati kohaliku omavalitsuse valimistel kandideerida ainult erakonna

nimekirjas või üksikkandidaadina. Seadus jõustus 6. mail 2002.

2. Õiguskantsler tegi 21. mail 2002 Riigikogule ettepaneku viia Kohaliku omavalitsuse volikogu

valimise seadus kooskõlla Põhiseaduse §-dega 11, 12 ja § 156 lg-ga 1. Õiguskantsler leidis, et selle

seadusega on ebaproportsionaalselt piiratud vabade valimiste ning üldise ja ühetaolise valmisõiguse

teostamist.

3. Riigikogu arutas õiguskantsleri ettepanekut 23. mail 2002 ega nõustunud sellega.

4. 30. mail 2002 esitas õiguskantsler Riigikohtule taotluse tunnistada Kohaliku omavalitsuse volikogu

valimise seaduse § 31 lg 1, § 32 lg 1 ja § 33 lg 2 p 1 vastuolus olevaks Põhiseaduse §-dega 11, 12 ja

§ 156 lg-ga 1 ning kehtetuks osas, mis ei võimalda kandideerimisõiguslikel isikutel osaleda kohalike

omavalitsuste volikogude valimistel kodanike valimisliitude nimekirjade kaudu.

Õiguskantsleri arvates on rikutud hääleõigusliku isiku õigust osaleda kohalike omavalitsuste

volikogude valimistel. Kokkuvõtlikult põhjendab õiguskantsler oma seisukohta järgmiselt:

a) 1996. aastal vastu võetud Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse alusel oli võimalik

kandideerida erakondade nimekirjas, kodanike valimisliitude nimekirjas või üksikkandidaadina.

2002. aasta regulatsioon (§ 31 lg 1, § 32 lg 2 ja § 33 lg 2 p 2, mis koostoimes moodustavad

olemusliku terviku) võimaldab kandideerida vaid erakonna nimekirjas või üksikkandidaadina.

b) Üksikkandidaadina valituks osutumise võimalus on väiksem kui valimistel nimekirjaga osalemisel.

Seega koheldakse, võrreldes erakonna raames tegutseva isikute grupiga, ebavõrdselt isikuid, kes

soovivad osaleda kohaliku elu küsimuste otsustamisel ühiselt, kuid kes ei saa või ei soovi

kandideerida erakonna nimekirjas.

c) Riigikogus põhjendati kodanike valimisliitude kaotamist vajadusega tagada püsivama poliitilise

vastutuse toimimine kohalikul tasandil ning sellega saavutada usalduse kasv poliitilise süsteemi

vastu. Õiguskantsler arvab, et valimisprogrammid on olemas ka üksikkandidaatidel ja kodanike

valimisliitudel. Valimisliidu puhul toimib ühenduse kui terviku vastutus sarnaselt erakonna

vastutusega. Pole selge, kas kodanike valimisliitude osalemine kohalikel valimistel oleks olnud

faktoriks, mis pärssinuks poliitilise vastutuse toimimist kohalikul tasandil ning kas selle

kõrvaldamisega poliitiline vastutus oluliselt tugevneks.

d) Erakonnaseadus ei võimalda kohalike valimiste jaoks luua nn kohalikke erakondi. Erakondadel on

õigus keelduda liikmestaatust mitteomava isiku kandmisest oma nimekirja või seada nimekirja

kandmise tingimuseks erakonna maailmavaatelise põhimõtte tunnustamise. Kuna järgmiste kohalike

omavalitsuste volikogude valimiste aeg on oktoobris 2002, siis on kandideerida soovijatele jäetud

oma erakondlike eelistuste väljakujundamiseks äärmiselt lühike aeg.

e) Kodanike valimisliitude nimekirjades kohalikel valimistel kandideerimise välistamine on

kandideerimisvõimaluste ebaproportsionaalne piiramine. Pole selge, kas valimisliitude kaotamine

tagab suurema poliitilise vastutuse kohalikul tasandil.

5. Riigikogu põhiseaduskomisjon leidis Riigikohtule esitatud arvamuses, et õiguskantsleri poolt

Riigikohtule esitatud taotlus erineb oluliselt Riigikogule 21. mail 2002 esitatud ettepanekust.

Ettepanekus vaidlustas õiguskantsler Kohaliku omavalitsuse valimise seaduse tervikuna. Taotluses

käsitletakse aga seaduse üksikuid paragrahve ja esitatakse mitu uut põhjendusliini. Riigikogu ei saa

seetõttu õiguskantsleri poolt Riigikohtule esitatud taotluse kohta arvamust anda. Riigikohtu istungil

nõustus Riigikogu esindaja justiitsministriga ja leidis, et vaidlustatud seadus on kooskõlas

Põhiseadusega.

6. Justiitsminister ei nõustu oma kirjalikus arvamuses õiguskantsleri taotlusega. Minister leiab, et

seaduse muutmise eesmärk, selleks valitud vahendid ning eesmärgi ja vahendi proportsionaalsus ei

ole kohtuliku kontrolli objekt. Analüüsida tuleb kohaliku omavalitsuse valimise seaduse vastavust

Põhiseadusele, mitte seda, kas Riigikogul olid küllaldased põhjused valimiskorraldust muuta.

Valimiskontrolli objektiks saab seega olla kehtestatud valimissüsteemi vastavus Põhiseadusele.

Põhiseaduse § 156 lg-s 1 sätestatud valimiste vabaduse ja ühetaolisuse põhimõte puudutab vaid

kandideerimise formaalset võrdsust. Kehtestatud regulatsiooni järgi ei ole formaalseid takistusi

isikute kandideerimisele kohalike omavalitsuste volikogude valimistel. Kõik isikud, kes soovivad

valimistel kandideerida, saavad seda ka teha. Seega ei ole rikutud kandideerimisõigusliku isiku õigust

osaleda kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel vabalt, võrdselt ja ühetaoliselt teistega.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

7. Õiguskantsler vaidlustab Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (RT I 2002, 36, 220)

§ 31 lg 1, § 32 lg 1 ja § 33 lg 2 p 1 vastavuse Põhiseadusele.

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 31 lg 1 sätestab:

"§ 31. Erakond

(1) Volikogu valimistel võib osaleda erakond, kes on kantud mittetulundusühingute ja sihtasutuste

registrisse hiljemalt kandidaatide registreerimiseks esitamise viimasel päeval."

Sama seaduse § 32 lg 1 sätestab:

"§ 32. Üksikkandidaat

(1) Üksikkandidaadina registreerimiseks võib end esitada ning registreerimiseks vajalikke toiminguid

teha iga kandideerimisõiguslik isik (§ 5 lõiked 5 ja 6). Teise isiku võib üksikkandidaadina

registreerimiseks esitada ning registreerimiseks vajalikke toiminguid sellekohase volikirja alusel teha

iga isik, kellel on hääletamisõigus käesoleva seaduse § 5 lõigete 1, 3 ja 4 kohaselt."

Seaduse § 33 lg 2 p 1 sätestab:

"§ 33. Kandideerimisdokumendid

............................................................................................................................

(2) Kandideerimisavalduses isik:

1) väljendab oma soovi kandideerida erakonna nimekirjas või üksikkandidaadina;"

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. 27. märtsil 2002 võttis Riigikogu vastu Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse

(KOVVS), mille järgi 20. oktoobril 2002 toimuvatel kohalike omavalitsuste volikogude valimistel ei

saa enam kandideerida erakondade valimisliidud ja kodanike valimisliidud. Nendel valimistel saavad

kandideerida üksnes erakondade nimekirjad ja üksikkandidaadid. Käesolevas asjas vaieldakse selle

üle, kas kodanike valimisliitudest loobumine on kooskõlas Põhiseadusega.

9. Kolleegium käsitleb kõigepealt Riigikogu esindaja väidet, et õiguskantsleri ettepanek Riigikogule

ja taotlus Riigikohtule on erinevad (otsuse I osa). Kohtuotsuse II osas kirjeldab kolleegium kohalike

omavalitsuste volikogude valimistel kandideerimise varem kehtinud korda ja seda, kuidas jõuti

praegu kehtiva, vaidlustatud regulatsioonini. Seejärel analüüsib kolleegium Kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse vaidlustatud sätete põhiseaduslikkust (otsuse III osa). Otsuse IV osas

võtab kolleegium seisukoha õiguskantsleri taotluse suhtes.

I

10. Riigikogu esindaja väitis, et õiguskantsleri poolt Riigikogule esitatud ettepanek ja Riigikohtule

esitatud taotlus on oluliselt erinevad. Ettepanekus vaidlustas õiguskantsler Kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse tervikuna. Riigikohtule esitatud taotluses käsitletakse aga seaduse üksikuid

paragrahve ja esitatakse mitu uut põhjendusliini.

11. Kolleegium ei nõustu Riigikogu esindaja väitega. Ettepaneku ja taotluse vormilised ja sisulised

erinevused pole sedavõrd olulised, et takistaksid taotluse menetlemist.

Riigikogule tehtud ettepanekus palus õiguskantsler viia Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seadus kooskõlla Põhiseaduse §-dega 11, 12 ja § 156 lg-ga 1. Ettepaneku motivatsioonis väitis ta, et

KOVVS §-d 31, 32 ja 33 on vastuolus Põhiseaduse eelpool nimetatud sätetega. Riigikohtule esitatud

taotluses palub õiguskantsler vastuolu tõttu Põhiseaduse §-dega 11, 12 ja § 156 lg-ga 1 tunnistada

osaliselt kehtetuks KOVVS § 31 lg 1, § 32 lg 1 ja § 33 lg 2 p 1. Riigikohus teeb Riigikogu

põhiseaduskomisjon protokolli ja üldkogu stenogrammi põhjal järelduse, et rahvasaadikud mõistsid,

millist valimisseaduse regulatsiooni õiguskantsler pidas Põhiseadusega vastuolus olevaks, ja

avaldasid selle kohta arvamust nii suuliselt kui hääletamisega.

Taotluses uute argumentide lisamine pole välistatud. Riigikogu esindajal oli taotluses esitatud uute

argumentide üle võimalik väidelda nii taotlusele esitatud kirjalikus vastuses kui ka Riigikohtu

istungil.

II

12. 27. märtsil vastu võetud ja 6. mail 2002 jõustunud seadus on kolmas Põhiseaduse vastuvõtmisele

järgnenud perioodi kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus.

13. Esimene neist võeti vastu 19. mail 1993 ja valimised selle seaduse järgi toimusid sama aasta

oktoobris. See seadus andis kohalikel valimistel õiguse kandideerida erakonna, kandidaatide

ülesseadmise õigust omava ühenduse, seltsi või muu organisatsiooni nimekirjas või

üksikkandidaadina.

Teise, 16. mail 1996 vastu võetud seaduse järgi valiti kohalike omavalitsuste volikogusid oktoobris

1996 ja oktoobris 1999. Seaduses nähti ette kolm viisi isiku passiivse valimisõiguse teostamiseks.

Nendeks olid kandideerimine erakonna nimekirjas (§ 24), kandideerimine valimisliidu nimekirjas,

kusjuures lubatud olid nii erakondade kui ka kodanike valimisliidud (§ 25), ning kandideerimine

üksikkandidaadina (§ 26).

14. 2001. aastal esitas Vabariigi Valitsus Riigikogule uue Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seaduse eelnõu. Eelnõu nägi ette võimaluse kandideerida erakonna nimekirjas, valimisliidu

nimekirjas või üksikkandidaadina. Eelnõus nähti ette, et pärast 1. jaanuari 2005 olnuks võimalik

kandideerida ainult erakonna nimekirjas või üksikkandidaadina. Riigikogu menetluses muudeti

eelnõud selliselt, et valimisliidu nimekirjas ei saa isik kandideerida juba esimestel kohalike

omavalitsuste volikogude valimistel, mis toimuvad pärast seaduse jõustumist. 6. mail 2002 jõustunud

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse järgi saab 2002. aasta kohalike omavalitsuste

volikogude valimistel kandideerida vaid erakonna nimekirjas (§ 31) või üksikkandidaadina (§ 32).

Seaduse § 2 teise lause kohaselt on volikogu valimispäevaks valimisaasta oktoobrikuu kolmas

pühapäev, 2002. aastal seega 20. oktoober 2002.

III

15. Valimisliitudest loobumist põhjendati vajadusega suurendada kohalike omavalitsuste

volikogudesse valitud isikute poliitilist vastutust.

Kolleegiumi arvates on seatud eesmärk - saavutada kohalike omavalitsuste volikogudesse valitud

isikute suurem poliitiline vastutus - legitiimne. Kolleegium leiab, et ka kasutatud vahend - loobumine

valimisliitudest - võib olla legitiimne. Kolleegium ei pea aga põhiseaduspäraseks kodanike

valimisliitude mittelubamist praeguses õiguslikus ja sotsiaalses olustikus, pidades seda valimisõiguse

ebaproportsionaalseks piiramiseks. Seda seisukohta põhjendab kolleegium alljärgnevalt.

16. Põhiseaduses reguleerib kohalike omavalitsuste volikogude valimist § 156, mis sätestab:

"Kohaliku omavalitsuse esinduskoguks on volikogu, kes valitakse vabadel valimistel kolmeks

aastaks. Valimised on üldised, ühetaolised ja otsesed. Hääletamine on salajane.

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel on seaduses ettenähtud tingimustel hääleõiguslikud selle

omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad isikud, kes on vähemalt kaheksateist aastat vanad."

17. Subjektiivse valimisõiguse puhul võib eristada kolme aspekti: kandideerimisõigust, õigust valida

(hääletamisõigust) ja õigust üles seada kandidaate. Neid kolme õigust on eristanud ja eristavad kõik

Eestis kehtinud ja kehtivad valimisseadused - Riigikogu valimise seadus ja Kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seadus.

18. Subjektiivsete valimisõiguste kandjad on sätestatud Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seaduses.

Kandideerimisõiguse sätestab KOVVS § 5 lg 5: "Kandideerimisõigus on igal hääleõiguslikul Eesti

kodanikul ja Euroopa Liidu kodanikul, kelle püsiv elukoht asub hiljemalt valimisaasta 1. augustil

vastavas vallas või linnas." Euroopa Liidu kodanike kandideerimisõigust reguleeriv säte pole veel

jõustunud. Sama seaduse § 74 lg 4 kohaselt omandavad Euroopa Liidu kodanikud

kandideerimisõiguse Eesti ühinemisel Euroopa Liiduga.

Õiguse valida sätestavad KOVVS § 5 lõiked 1 ja 2 hääletamisõiguse kaudu. Lõige 1 on sõnastatud:

"Hääletamisõigus on Eesti kodanikul ja Euroopa Liidu kodanikul, kes on valimispäevaks saanud 18-

aastaseks ja kelle püsiv elukoht, see on elukoht, mille aadressiandmed on kantud Eesti

rahvastikuregistrisse (edaspidi rahvastikuregister), asub vastavas vallas või linnas." Lõige 2 annab

hääletamisõiguse ka välismaalasele, kes vastab lõikes 1 nimetatud tingimustele ja kes elab Eestis

alalise elamisloa alusel ja on valimispäevaks elanud seaduslikult vähemalt viimased viis aastat

vastavas vallas või linnas. Seaduse § 74 lg 4 kohaselt omandavad Euroopa Liidu kodanikud

hääletamisõiguse Eesti ühinemisel Euroopa Liiduga.

Kandidaatide ülesseadmise õigus on erakonna volitatud esindajatel (KOVVS § 31 lg-d 4 ja 5).

Üksikkandidaadina võib ennast registreerimiseks esitada iga kandideerimisõiguslik isik. Teise isiku

võib üksikkandidaadina registreerimiseks esitada iga isik, kellel on hääletamisõigus (KOVVS § 32).

1996. aastal vastu võetud Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 25 lg 1 järgi võisid

kodanike valimisliidu moodustada hääleõiguslikud Eesti kodanikud. Valimisliidu moodustamise

õigust omavate isikute arvu polnud määratletud. Praegu kehtiva seaduse järgi valimisliitude

moodustamise võimalust ei ole.

19. Põhiseaduse § 156 tagab mitte ainult õiguse valida, vaid ka õiguse kandideerida ja õiguse seada

üles kandidaate. Kõigile neile subjektiivsetele õigustele laienevad PS § 156 lg-s 1 sätestatud

põhimõtted.

Põhiseaduse § 156 ei taga ega saagi tagada iga kandidaadi võrdset võimalust saada valituks ja igaühe

võimalust seada üles võrdsete väljavaadetega kandidaate. See säte tagab formaalse võrdsuse. Näiteks

tähendab valija jaoks formaalne võrdsus kõigi valijate ühesugusest kohtlemist, kui arvestatakse tema

häält mandaatide jagamisel; kandidaatide jaoks - võrdset kohtlemist mandaatide jagamisel;

kandidaadi ülesseadjate jaoks - võrdset kohtlemist nende initsiatiivi vormistamisel ja tunnustamisel.

Põhiseaduse § 156 tuleb tõlgendada nii, et selle toimeala ei piirduks ainult ja üksnes valimisseaduse

raames sätestatud formaalse võrdsuse kindlustamisega. Kolleegiumi arvates ei eksisteeri § 156

Põhiseaduse teistest sätetest ja põhimõtetest isoleeritult. Põhiseaduse § 156 tõlgendamisel tuleb

lähtuda ka kohaliku omavalitsuse olemusest ja demokraatia põhimõtetest.

20. Eesti ratifitseeris Euroopa kohaliku omavalitsuse harta 16. detsembril 1994 ilma ühegi

reservatsioonita. Harta jõustus Eesti jaoks 1. aprillil 1995. Seega on Eesti riik kohustatud järgima

täies ulatuses harta demokraatlikke põhimõtteid.

Harta sissejuhatus sisaldab järgmisi olulisi kohalike omavalitsuste kujundamise põhimõtteid: 1)

kohalik omavalitsus on üks demokraatliku valitsemisviisi põhilisi alustugesid, 2) kodanike õigus

osaleda ühiskonnaelus on üks demokraatlikke põhimõtteid, mida jagavad kõik Euroopa Nõukogu

liikmesriigid, 3) just kohalikul tasandil saab seda õigust kõige otsesemalt kasutada, 4) tõelise

vastutusega töötavate kohalike omavalitsusasutuste olemasolu saab tagada nende efektiivse ja

kodanikule lähedalseisva juhtimisega, 5) kohalike omavalitsuste kaitse ja tugevdamine erinevates

Euroopa riikides annab olulise panuse demokraatiale ja võimu detsentraliseerimise põhimõtetele

tugineva Euroopa ülesehitamisele, 6) selleks on tarvis demokraatlikult moodustatud otsuseid

langetavatele organitele tuginevaid kohalikke omavalitsusasutusi, millel on oma kohustuste, nende

kohustuste täitmiseks vajalike vahendite ja viiside ning tarvilike rahaliste vahendite suhtes ulatuslik

autonoomia.

Kohaliku omavalitsuse esindusorgani moodustamise demokraatlikkuse põhimõte on suunatud selle

saavutamisele, et organ oleks piisavalt representatiivne. Kõigile valijatele ja valijate gruppidele peab

olema tagatud võimalus mõjutada esindusorgani koosseisu kujunemist. Ka harta nõuab otseseid,

ühetaolisi ja üldisi valimisi (artikkel 3).

21. Iseenesest ei takista demokraatia põhimõtted subjektiivsete valimisõiguste mõistlikku piiramist.

Näiteks on lubatud kehtestada kautsjon, et heidutada mittetõsiseid ühendusi ja üksikkandidaate,

nõuda kandidaadi ülesseadmiseks teatavat arvu toetusallkirju. Piirangud ei tohi aga tõrjuda

kandideerimast reaalset toetajaskonda omavaid isikuid ja gruppe. Sellised piirangud rikuksid nii

kandideerimisõigust kui ka õigust valida ja õigust kandidaate üles seada ning - lõppkokkuvõttes -

kahjustaksid kohaliku omavalitsuse aluseid sel teel, et esindusorgan ei saa kujuneda piisavalt

representatiivseks.

22. Kolleegium märgib, et valimisprotsessi käigus valimiskomisjonide poolt sooritatud toimingute ja

langetatud otsuste kohtuliku vaidlustamise korral pole alati tuvastatav see, kas toiming või otsus

mõjutas oluliselt hääletamistulemust. Seepärast kontrollitakse ka seda, kas toiming või otsus võis

mõjutada hääletamistulemusi oluliselt. Nii lubab 1. juulil 2002 jõustunud Põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse § 46 lg 2 juba toimunud valimiste tulemused tunnistada

kehtetuks mitte ainult siis, kui õiguserikkumine mõjutas oluliselt hääletamistulemust, vaid ka siis, kui

see rikkumine võis mõjutada hääletamistulemust oluliselt. Seda enam ei saa abstraktse normikontrolli

raames alati kaljukindlalt väita, et vaidlustatud regulatsioon mõjutab tulevaste valimiste tulemusi

oluliselt.

Käesolevas, abstraktse normikontrolli vormis toimuvas menetluses kontrollib Riigikohus seda, kas

uue regulatsiooni rakendamine võib kahjustada kohalike omavalitsuste volikogude representatiivsust.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium osutas 4. novembri 1998. a. otsuses asjas nr 3-4-1-7-98

sellele, et valimisseadus ei tohi rikkuda kohaliku omavalitsuse esinduskogu moodustamise

representatiivsuse printsiipi (RT I 1998, 98/99, 1618; otsuse IV osa).

Selle ohu hindamisel arvestab kolleegium üksikkandidaatide konkurentsivõimelisust

valimisnimekirjadega võrreldes, valijate seniseid eelistusi ning Kohaliku omavalitsuse volikogu

valimise seaduse jõustamise ja järgmiste kohalike valimiste toimumise aega.

23. Kohalike omavalitsuste volikogude valimisi, kus omavahel on konkureerinud erakonnad,

erakondade valimisliidud, kodanike valimisliidud ja üksikkandidaadid, on Eestis toimunud kaks

korda - aastatel 1996 ja 1999.

1999. aasta kohalikud valimised toimusid 247 omavalitsusüksuses. Kokku kandideeris 768

valimisnimekirja. Nende hulgas oli 180 erakonnanimekirja, 18 erakondade valimisliitude nimekirja ja

570 kodanike valimisliitude nimekirja. Kohaliku omavalitsuse üksusi, kus kandideerisid ainult

kodanike valimisliitude nimekirjad, oli 120. 1996. aasta kohalikud valimised toimusid 254 kohalikus

omavalitsusüksuses. Kokku kandideeris 773 valimisnimekirja. Nende hulgas oli 122

erakonnanimekirja, 30 erakondade valimisliitude nimekirja ja 621 kodanike valimisliitude nimekirja.

Kohaliku omavalitsuse üksusi, kus kandideerisid ainult kodanike valimisliitude nimekirjad, oli 154.

24. Valimisteooria, mida kinnitab Eesti senine valimispraktika, tõestab, et üksikkandidaadid pole

valimisnimekirjadega konkurentsivõimelised.

1999. aasta kohalikel valimistel kogusid erakonnad üle Eesti 220 462 häält (43% kehtivatest häältest),

erakondade valimisliidud 32 068 häält (6%), kodanike valimisliidud 259 965 häält (50%) ja

üksikkandidaadid 6 087 (1%). 1996. aasta kohalikel valimistel olid vastavad arvud järgmised: 115

766 (25%), 57 552 (13%), 267 566 (59%) ja 15 979 (3%).

1999. aasta kohalikel valimistel jaotusid mandaadid järgmiselt: erakonnad said 640 mandaati (19%

jaotatud mandaatidest), erakondade valimisliidud 87 (alla 3%), kodanike valimisliidud 2 605 (78%)

ja üksikkandidaadid 23 mandaati (alla 1%). 1996. aasta kohalikel valimistel olid vastavad arvud

järgmised: 405 (12%), 178 (5%), 2 755 (80%) ja 115 (3%).

1999. aasta kohalikel valimistel anti Tallinnas erakondadele ja erakondade valimisliitudele 83%,

kodanike valimisliitudele 17% ja üksikkandidaatidele 0% kehtivatest häältest. Suurtes linnades

(Tartu, Narva, Kohtla-Järve, Pärnu) olid need arvud vastavalt 73%, 27% ja 0%. Teistes linnades

vastavalt 41%, 58% ja 1%. Valdades aga vastavalt 13%, 85% ja 2%.

25. Oktoobris 1999 toimunud kohalike valimiste tulemustest saab teha järelduse, et enamikus

kohalikes omavalitsusüksustes hääletasid valijad kodanike valimisliitude poolt ja kandidaadid

eelistasid kuuluda kodanike valimisliitudesse. Vaid suuremates kohaliku omavalitsuse üksustes

eelistati erakonnanimekirju. Pole andmeid, mis kinnitaksid, et valimisliitudel puuduks 2002. aasta

valimistel tugev potentsiaalne toetajaskond.

26. Vaidlustatud seadus jõustus 6. mail 2002. Vastavalt KOVVS § 2 teisele lausele on volikogu

valimispäevaks valimisaasta oktoobrikuu kolmas pühapäev. Seega on 2002. aastal kohaliku

omavalitsuse volikogude valimise päevaks 20. oktoober. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seaduse § 35 lg-te 1 ja 2 järgi algab kandidaatide registreerimiseks esitamine 60. päeval enne

valimispäeva.

Vaidlustatud seaduse jõustumisest kuni kandidaatide registreerimise alguseni jääb seega veidi üle

kolme kuu. Kolleegiumil tuleb võtta seisukoht, kas see aeg on piisav ega kahjusta kohaliku

omavalitsuse demokraatia põhimõtteid.

27. Põhiseadus ei sätesta otsesõnalist keeldu teha valimisreeglistikus olulisi muudatusi vahetult enne

valimisi. Kolleegium ei pea aga demokraatlikuks selliseid vahetult enne valimisi valimisreeglistikus

tehtud muudatusi, mis võivad oluliselt mõjutada valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu kasuks.

Valimisseadus peab tagama demokraatia ja teenima sel viisil üldist hüvangut.

28. Vahetult enne valimisi tehtud muudatuste põhiseaduspärasuse hindamiseks uurib kolleegium ka

seda, kas valijatel ja kandidaatidel on mõistlik ja efektiivne alternatiiv üleriigiliste erakondade

kohalikele valimisnimekirjadele.

29. Alternatiivina võiks kõne alla tulla kohaliku erakonna moodustamine ja selle nimekirjas

kandideerimine.

Erakonnaseaduse § 6 lg 2 järgi on erakonna registreerimiseks nõutav vähemalt 1000 liikme

olemasolu. Selle nõude täimine kohaliku erakonna moodustamiseks on aga reaalne vaid suuremates

kohaliku omavalitsuse üksustes. Samas on kohaliku omavalitsuse üksusi, kus kõigi elanike arv kokku

on alla tuhande.

Vabariigi Valimiskomisjoni andmetel on saja ühes kohaliku omavalitsuse üksuses kohaliku

omavalitsuse volikogu valimisel hääleõiguslikke isikuid 1001-2000. Seejuures on hääletamisõigus

KOVVS § 5 lg-te 1 ja 2 järgi ka isikutel, kellel pole Eesti kodakondsust. Erakonda saavad aga

Põhiseaduse § 48 lg 1 teise lause järgi kuuluda ainult Eesti kodanikud. Kolleegiumi arvates on

sellistes kohaliku omavalitsuse üksustes võistlevate kohalike erakondade moodustamine ebareaalne.

Viiekümne kaheksas kohaliku omavalitsuse üksuses on kohalike erakondade moodustamine üldse

võimatu, sest nendes linnades ja valdades on hääletamisõigust omavaid isikuid alla ühe tuhande.

Ülejäänud kohaliku omavalitsuse üksustes tuleb kohaliku erakonna moodustamise tõenäosust

hinnates arvesse võtta võimalikku valimisaktiivsust. Nii oli 1999. a kohalikel valimistel hääletamisest

osavõtt alla 50%. Arvestades valijate poliitilist aktiivsust, on kohalike erakondade asutamise

tõenäosus väike ka sellistes kohaliku omavalitsuse üksustes, kus kandideerimisõiguslikke isikuid on

tunduvalt üle kahe tuhande.

30. Teiseks alternatiiviks oleks kandideerimine erakonnanimekirjas parteitu kandidaadi või teise

erakonna liikmena. Valimisseadus ei välista sellist kandideerimist, kuid kandideerimisõiguse üle

otsustaks sel juhul erakond.

31. Kolleegium teeb eelnevast arutlusest järelduse, et Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seadus ahendab ebaproportsionaalselt õigust üles seada kandidaate, õigust kandideerida ja õigust

valida ning on seetõttu osas, mis ei võimalda kodanike valimisliitude osalemist kohalikel valimistel,

vastuolus Põhiseaduse § 156 lg-ga 1 koostoimes §-ga 11.

IV

32. 5. mail 1993 vastu võetud Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus, mille alusel

kolleegium arutab käesolevat asja, annab õiguskantslerile õiguse taotleda Riigikohtult jõus oleva

õigustloova akti täielikku või osalist kehtetuks tunnistamist. Õiguskantsler taotleski Kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse kolme sätte tunnistamist põhiseadusevastaseks ja kehtetuks

"osas, mis ei võimalda kandideerimisõiguslikel isikutel osaleda kohalike omavalitsuste volikogude

valimistel kodanike valimisliitude nimekirjas".

33. Kolleegium leiab, et vaidlustatud sätted ei võimalda isikutel kandideerida valimisliitude

nimekirjas. Seaduse kehtetuks tunnistamine õiguskantsleri poolt taotletud ulatuses ei taasloo aga

kodanike valimisliite reguleerivaid sätteid ega anna isikutele õigust kandideerida kodanike

valimisliitude nimekirjas. Seepärast piirdub kolleegium Kohaliku omavalitsuse volikogu seaduse

põhiseadusevastaseks tunnistamisega osas, mis ei võimalda kodanike valimisliitude osalemist

kohalikel valimistel.

34. Riigikohtu otsuse täitmine eeldab, et kohalike valimiste põhiseaduspäraseks läbiviimiseks tuleb

muuta kehtivat regulatsiooni. Seejuures on seadusandjal vabadus kaaluda erinevaid lahendusvariante.

Valimisliitude taaslubamine pole praeguse regulatsiooni puuduste ületamise ainuvõimalik vahend.

Tõenäoliselt on aga valimisliitude taaslubamine ainus vahend, mis suudab tagada kohaliku

omavalitsuse volikogude valimiste tähtaegse korraldamise.

Riigikohtu esimees Uno Lõhmus