3-3-1-35-02 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-35-02

Otsuse kuupäev

13. juuni 2002

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel

Kohtuasi

Anni Saaremaa kaebus Tartu Maakonna Maksuameti direktori

28. septembri 2001. a käskkirja tühistamiseks, teenistusest

vabastamise aluse muutmiseks ning hüvitise väljamõistmiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 8. märtsi 2002. a otsus haldusasjas

nr 2-3-62/02

Menetluse alus Riigikohtus

Anni Saaremaa kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

16. mai 2002

Kohtuistungil osalenud isikud

Anni Saaremaa ja tema esindaja vandeadvokaadi vanemabi

Margus Mets

Tartu Maakonna Maksuameti esindaja Ene Lainemäe

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Anni Saaremaa kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 8. märtsi 2002. a otsus haldusasjas nr 2-3-62/02 ja jätta

jõusse Tartu Halduskohtu 12. detsembri 2001. a otsus haldusasjas nr 3-359/2001 käesolevas

otsuses esitatud motiividel.

3. Mõista Tartu Maakonna Maksuametilt Anni Saaremaa kasuks välja tema poolt kantud

õigusabikulud summas 4720 (neli tuhat seitsesada kakskümmend) krooni.

4. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tartu Maakonna Maksuameti direktori 28. septembri 2001. a käskkirjaga nr 93-k vabastati

nooreminspektor A. Saaremaa ATS §-de 118 lg 1 ja 2 ning 84 punktide 1 ja 2 alusel distsiplinaar-

karistusena teenistusest. Käskkirja kohaselt leiti Maksuameti Maksupettuste Uurimise Keskuse poolt

korraldatud läbiotsimise käigus A. Saaremaa elukohast seitsme füüsilise isiku koolituskulude

tasumist tõendavad dokumendid. Tegemist oli Maksukorralduse seaduse §-s 11 lg 1 ja ametijuhendi

punktis 3.1 sätestatud kohustuse rikkumisega ning varalise kahju tekkimise ohu loomisega Eesti

Vabariigile. Kõnealuste tõendite paiknemine väljaspool maksuameti ruume lõi reaalse võimaluse

nende tiražeerimiseks ja esitamiseks koolituskulude tasumist tõendavate dokumentidena isikute poolt,

kes tegelikult koolituskulusid pole kandnud. Maksuamet leidis, et tegemist oli teenistuskohustuste

jämeda rikkumise ja usalduse kaotusega.

2. 16. oktoobril 2001 Tartu Halduskohtule esitatud kaebuses taotles A. Saaremaa nimetatud käsk-

kirja tühistamist, teenistusest vabastamise õigusvastaseks tunnistamist, teenistusest vabastamise aluse

muutmist ja kuue kuu ametipalga suuruse hüvituse väljamõistmist, kuna kaebuse esitaja loobus

teenistusse ennistamisest. Kaebuse esitaja väitel ei vasta vaidlustatud käskkiri TDS § 11 nõuetele ja

sellest ei nähtu, miks leitakse, et dokumendid viidi maksuameti ruumidest välja teadlikult. Tõendid

said kaebaja kätte sattuda ainult seoses tööülesannete täitmisega. Kaebaja kodus asunud tõenditele

puudus juurdepääs kolmandatel isikutel. Maksumaksjat puudutavate dokumentide juhuslik sattumine

ametniku koju ei ole käsitletav konfidentsiaalsusnõude rikkumisena. Käskkirjas ei kajastu, milles

seisnes kaebaja süüline käitumine varalise kahju tekitamisel või sellise kahju tekkimise ohu loomisel.

Tõendite abil varalise kahju ohu loomine oleks võimalik üksnes tõendeid võltsides. Käskkirjas ei ole

põhjendatud, miks loetakse A. Saaremaa käitumine teenistuskohustuste jämedaks rikkumiseks,

milliseid asjaolusid on arvestatud kõige rangema karistuse kohaldamisel ja miks ei arvestatud tema

varasemat laitmatut töötamist.

3. Tartu Halduskohtu 12. detsembri 2001. a otsusega haldusasjas nr 3-359/2001 rahuldati kaebus.

Halduskohus leidis, et distsiplinaarkaristuse määramine oli põhjendamatu ja teenistusest vabastamine

õigusvastane. Käskkiri vastab TDS §-s 11 lg 2 sätestatud nõuetele, kuid tõendatud ei ole ATS §-s 84

p 1 ja 2 sätestatud tegude toimepanek ega MKS §-s 11 lg 1 sätestatud kohustuse rikkumine.

Halduskohus luges usaldusväärseks kaebaja väited tõendite juhuslikust sattumisest tema elukohta.

Distsiplinaarkaristus peab olema vastavuses süüteo raskuse, toimepanemise asjaolude ning töötaja

eelneva käitumisega. Käesoleval juhul pole rangeima karistuse määramisel ametniku eelnevat

käitumist arvesse võetud, kuigi teda on premeeritud ning rahulolu tööülesannete varasema täitmisega

väljendas halduskohtu istungil ka maksuameti esindaja. Halduskohus tühistas vaidlustatud käskkirja,

mõistis välja hüvitusena kuue kuu ametipalga, tehes Tartu Maakonna Maksuametile ettekirjutuse

väljamakstava summa kindlaksmääramiseks ja väljamaksmiseks, ning mõistis välja kohtukulud

4. Tartu Maakonna Maksuameti apellatsioonkaebuses paluti halduskohtu otsus tühistada ja teha uus

otsus.

5. Tartu Ringkonnakohtu 8. märtsi 2002. a otsusega rahuldati apellatsioonkaebus ja tehti uus otsus,

millega jäeti täielikult rahuldamata A. Saaremaa kaebus. Ringkonnakohus leidis:

a) halduskohus on valesti hinnanud asjas olevaid tõendeid. Juba üksnes varalisi õigusi (maksu-

soodustust) andvate ja avalikustamisele mittekuuluvaid isikuandmeid kajastavate dokumentide

asumisega ametniku elukohas on tõendatud teenistuskohustuste rikkumine. MKS §-s 11 lg 1

sätestatud nõude rikkumine pole üksnes isikuõiguste tahtlik ja tegelik kahjustamine, vaid ka tegevus,

mis suurendab sellise kahju tekkimise tõenäosust. Avalikustamisele mittekuuluvaid isikuandmeid

sisaldavate dokumentide väljaviimine ametiasutuse ruumidest kas tahtlikult või hooletusest

suurendab nende sisu avalikuks saamise ohtu. Alus distsiplinaarvastutuse kohaldamiseks oli isegi siis,

kui selline tegu pandi toime hooletusest;

b) kõiki tõendeid ja asjaolusid hinnates on tõendatud, et kaebuse esitaja viis kõnealused dokumendid

oma elukohta teadlikult. Usaldusväärseks ei saa pidada kaebaja seletusi, mida menetluse käigus on

pidevalt muudetud;

c) vaidlustatud käskkirjas kirjeldatud tegu on käsitatav teenistuskohustuste jämeda rikkumisena ning

sellise teoga kaotas asutus usalduse teenistuja vastu;

d) tulenevalt ATS § 84 p 2 eesmärgist tuleb selles sätestatud usalduse kaotust põhjustavaks süüteoks

lugeda ka niisugust teenistuskohustuste rikkumist, mis seab kahtluse alla ametiisiku aususe ja

kahjustab ametiasutuse mainet;

e) vaidlustatud käskkiri ei saa olla õigusvastane üksnes põhjusel, et dokumentide seadusvastane

kasutamine või vastav kavatsus pole tõendatud;

f) vaidlustatud käskkiri vastab TDS §-s 11 lg 2 sätestatud nõuetele. Käskkirjas on piisava täpsusega

kirjeldatud distsiplinaarsüüteo toimepanemise asjaolusid ning põhjendatud karistuse valikut. Muude

teenistuskohustuste korrektne täitmine ametniku poolt ei välista ametiisiku vabastamist teenistusest

teenistuskohustuste jämeda ja usalduse kaotuseni viinud rikkumise eest.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

6. A. Saaremaa kassatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus tühistada ja jõusse jätta

halduskohtu otsus ning mõista vastustajalt välja kohtukulud. Kassaator leiab:

a) ATS § 84 p 1 kohaselt peab distsiplinaarvastutuse kohaldamiseks olema tegemist teenistus-

kohustuste süülise rikkumisega. Koolituskulude kandmist tõendavate dokumentide sattumisel

kassaatori elukohta pole tõendatud süülisust tahtluse või hooletuse vormis. Pole ka tõendatud kõne-

aluste dokumentide kasutamine või kavatsus neid seadusevastaselt kasutada. Tuvastatud pole

ametniku teo tõttu kahjuliku tagajärje saabumist;

b) kohtumenetluse käigus väljendatud kassaatori erinevad seisukohad on tingitud sellest, et ta ei

suuda meenutada, kuidas kõnealused dokumendid sattusid tema töölauale ja sealt tema koju, kuna

tegemist oli pingelise perioodiga nii asutuses maksudeklaratsioonide esitamise tähtaja lähenemise

tõttu kui ka isiklikus elus;

c) MKS §-st 11 lg 1 ei tulene otsesõnu keeld maksuameti ruumidest dokumente välja viia.

Tuvastatud ei ole tõendites sisalduva informatsiooni avalikustamine või teatavakssaamine kolman-

datele isikutele;

d) ringkonnakohus on rikkunud TsMS § 227 lg 1, kuna pole otsuses käsitlenud kõiki apellatsioon-

kaebuse väiteid. Ringkonnakohtu otsuses ei ole analüüsitud varalise kahju tekkimise ohu süülist

loomist, milles ametnikku käskkirja kohaselt süüdistati. Samas on märgitud, et usalduse kaotus

seisnes ametiisiku aususe kahtluse alla seadmises ja ametiasutuse maine kahjustamises. Nimetatud

tegusid vaidlustatud käskkirja järgi kvalifitseeritud ei ole;

e) ringkonnakohus ei ole põhjendanud, miks ta ei nõustu A. Saaremaa seletustega dokumentide

võimaliku sattumise kohta tema elukohta ega väiteid seoses lapse haigusega ning tõendite kasuta-

misega;

f) käimasolevas kriminaalmenetluses on kassaator tunnistajana.

7. Tartu Maakonna Maksuameti vastuses kassatsioonkaebusele palutakse kassatsioonkaebus jätta

rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. Vastuses leitakse, et teenistusliku kontrolli ja

kriminaalmenetluse käigus kogutud tõendite põhjal võib üheselt väita, et A. Saaremaa on käitunud

dokumente maksuameti ruumidest välja viies teadlikult, mistõttu tema tegevus on käsitletav süülisena

sõltumata sellest, kas see on toime pandud tahtlikult või hooletusest. MKS § 11 lg 1 sätestab

absoluutse kohustuse hoida saladuses maksumaksjat või maksu kinnipidajat puudutavat

informatsiooni ning kohustab hoiduma igasugusest tegevusest, mis võiks sellise informatsiooni

kaitstust ohustada. Põhjendamatud on kassaatori väited tema protsessuaalse seisundi kohta käimas-

olevas kriminaalmenetluses tunnistajana, kuna kõnealuste tõendite kasutamisega seotud asjaolude

väljaselgitamiseks toimuv kriminaalmenetlus ei oma siduvat tähendust distsiplinaarsüüteo asjaolude

väljaselgitamisel. Distsiplinaarkaristuse määramise seisukohalt ei oma tähtsust samaaegselt kulgev

kriminaalmenetlus.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. ATS § 84 p 1 kohaselton distsiplinaarsüüteoks teenistuskohustuste süüline täitmata jätmine või

mittenõuetekohane täitmine. ATS § 84 p 2 kohaselt on distsiplinaarsüüteoks ametiasutusele süüline

varalise kahju tekitamine või niisuguse kahju tekkimise ohu süüline loomine.

ATS § 118 lg 2 sätestab: " Teenistuskohustuste rikkumise (§ 84 p. 1) eest võib vabastada ametniku,

kellel on kehtiv distsiplinaarkaristus. Teenistuskohustuste jämeda rikkumise, usalduse kaotamise

(§ 84 p. 2) või vääritu teo (§ 84 p. 3) eest võib ametniku vabastada ka siis, kui tal ei ole kehtivat

distsiplinaarkaristust."

Vaidlustatud käskkirja kohaselt on ametnikku süüdistatud Maksukorralduse seaduse §-s 11 lg 1 ja

ametijuhendi punktis 3.1 sätestatud kohustuse rikkumises ning reaalse varalise kahju tekkimise ohu

loomises Eesti Vabariigile. Maksuamet leidis, et tegemist oli teenistuskohustuste jämeda rikkumisega

ning usalduse kaotusega.

9. Kassaator leiab õigesti, et ringkonnakohus on jätnud analüüsimata apellatsioonkaebuse motiivid

ühe käskkirjas kirjeldatud süüteo - asutusele varalise kahju tekkimise ohu süüline loomine - osas.

Samas on ringkonnakohus ATS § 118 lg 2 tõlgendades leidnud, et tulenevalt ATS § 84 p 2 eesmärgist

võib usalduse kaotamisena ATS § 118 lg 2 mõttes käsitleda ka sellist teenistuskohustuste rikkumist,

mis seab kahtluse alla ametiisiku aususe ning kahjustab ametiasutuse mainet. Ringkonnakohtu sellise

seisukohaga ei saa nõustuda. ATS §-dest 118 lg 2 ja 84 p 2 nende koostoimes tuleneb, et avaliku

teenistuse seaduse regulatsiooni kohaselt mõeldakse usalduse kaotamise all ametiasutusele süülist

varalise kahju tekitamist või niisuguse kahju tekkimise ohu süülist loomist. Seda seisukohta väljendas

Riigikohtu halduskolleegium ka 7. novembri 2000. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-46-00 (RT III 2000,

26, 286). Ringkonnakohus, asudes vaidlustatud käskkirja õiguspärasuse suhtes halduskohtust

vastupidisele seisukohale, ei ole analüüsinud apellandi väiteid ATS § 84 p 2 alusel kvalifitseeritud teo

- varalise kahju tekkimise reaalse ohu loomine - osas.

Andes omapoolse tõlgenduse usalduse kaotamisele Avaliku teenistuse seaduse mõttes, on ringkonna-

kohus teistsuguselt kirjeldanud tegu, mida usalduse kaotuse põhjustanud süüteona on käsitletud

vaidlustatud käskkirjas. Nimetatud käskkirja kohaselt ei ole teenistujat süüdistatud asutuse maine

kahjustamises. Ringkonnakohtu väide asutuse maine kahjustamise kohta on paljasõnaline, kuna

otsuses ei ole põhjendatud, milles käesoleval juhul ametiasutuse maine kahjustamine seisnes.

10. MKS § 11 lg 1sätestab, et maksuhalduri ametnikud ja teenistujad on kohustatud hoidma

saladuses maksumaksjat või maksu kinnipidajat puudutavat informatsiooni, sealhulgas äri- ja panga-

saladust, mida nad on teada saanud maksude tasumise õigsuse kontrollimise, tasumisele kuuluva

maksusumma määramise, maksuvõlgade sissenõudmise, maksuseaduste rikkumise asja menetlemise

või muude teenistuskohustuste täitmise käigus.

Vaidlustatud käskkirja kohaselt seisnes MKS § 11 lg 1 rikkumine selles, et maksuameti töötaja

elukohas asusid füüsiliste isikute poolt koolituskulude tasumist tõendavad dokumendid, mis lisatakse

tuludeklaratsioonile ning mille alusel on võimalik teha mahaarvamisi füüsilise isiku tulust ning

taotleda enammakstud tulumaksu tagastamist. Maksuamet pidas selliste dokumentide väljaviimist

maksuameti ruumidest MKS § 11 lg 1 rikkumiseks ning leidis, et tegemist on teenistuskohustuste

jämeda rikkumisega. Ka ringkonnakohus on soostunud sellise teo kvalifitseerimisega jämeda

rikkumisena, mis isegi ilma kehtiva distsiplinaarkaristuse olemasoluta on piisav alus isiku

teenistusest vabastamiseks.

Põhimõtteliselt võib nõustuda ringkonnakohtu seisukohaga, et MKS §-s 11 lg 1 sätestatud nõude

rikkumine ei pruugi olla üksnes isikuõiguse tahtlik ja tegelik kahjustamine, vaid ka tegevus, mis

suurendab sellise kahju tekkimise tõenäosust ning avalikustamisele mittekuuluvaid isikuandmeid

sisaldavate dokumentide väljaviimine ametiasutuse ruumidest kas tahtlikult või hooletusest suuren-

dab nende sisu avalikuks saamise ohtu, mistõttu alus distsiplinaarvastutuse kohaldamiseks võib olla

isegi siis, kui selline tegu pandi toime hooletusest.

Käesolevas haldusasjas pole tuvastatud, et dokumentide viimine ametniku elukohta oli vajalik

teenistusülesannete täitmiseks. Seetõttu nõustub Riigikohtu halduskolleegium, et A. Saaremaa

käitumises oli distsiplinaarsüüteo koosseis.

11. Riigikohtu halduskolleegium ei nõustu aga ringkonnakohtu seisukohaga, et maksumaksjat

puudutavat informatsiooni sisaldavate ja maksusoodustust võimaldavate dokumentide viimine oma

elukohta on igal juhul käsitatav teenistuskohustuste jämeda rikkumisena.

12. Distsiplinaarkaristuse määramine on karistuse määramise õigust omava isiku diskretsiooniline

otsustus. ATS §-s 85 lg 1 loetletakse ametnikele määratavad distsiplinaarkaristused. TDS § 8 lg 1

paneb karistuse määrajale kohustuse seaduses sätestatud võimalike karistuste hulgast valiku

tegemisel kaaluda valitava karistuse vastavust süüteo raskusele, selle toimepanemise asjaoludele ning

töötaja eelnevale käitumisele.

ATS § 118 lg 2 annab võimaluse selles sättes loetletud juhtudel kohaldada raskeimat distsiplinaar-

karistust - teenistusest vabastamist - ka juhul, kui ametnikul ei ole kehtivat distsiplinaarkaristust.

Üheks selles sättes loetletud juhuks on teo kvalifitseerimine teenistuskohustuste jämeda rikkumisena.

Teenistuskohustuste rikkumise hindamine karistuse määramise õigust omava isiku poolt jämedaks

rikkumiseks võimaldab teenistuja jaoks oluliselt tõsisema õigusliku tagajärje saabumist.

Karistuse valiku puhul on tegemist selle määraja kaalutlusotsustusega. Kohtul puudub võimalus

hinnata sellise otsustuse otstarbekust. Kuid halduskohtumenetluses on HKMS §-st 19 lg 6 tulenevalt

võimalik hinnata, kas karistuse määramisel on järgitud kaalutlusõiguse piire ja eesmärki ning kas

karistus on proportsionaalne.

13. Isegiteenistusest vabastamise käskkirjas kirjeldatava süüteo kvalifitseerimine teenistus-

kohustuste jämeda rikkumisena ei pea endaga igal juhul kaasa tooma rangeima karistuse määramist,

kuigi seadus seda võimaldab. Teenistusest vabastamine distsiplinaarsüüteo esmakordse toimepaneku

korral peab olema karistuse määraja poolt piisavalt motiveeritud. Tulenevalt TDS §-st 8 lg 1 on

karistuse määramise õigust omav ametiisik kohustatud igal üksikjuhtumil arvestama rikkumisega

seonduvaid asjaolusid ja neid vajalikul määral kaaluma ning alles seejärel langetama otsustuse.

Muuhulgas tulnuks kaalumisel arvestada ka teenistuja varasemat käitumist. Halduskohus on

käesolevas haldusasjas tuvastanud asutusepoolse rahulolu kaebuse esitaja varasema teenistusega ja

tema premeerimise.

14. Ülalkirjeldatud distsiplinaarsüüteo raskusele hinnangu andmisel ja teo eest karistuse

määramisel tuleb arvestada, kas MKS §-s 11 lg 1 kirjeldatud rikkumise tagajärjel tekkis või suurenes

dokumentides sisalduvate andmete avalikuks saamise oht ning hinnata ohu tõsidust.

Halduskohus tuvastas, et isikutelt, kelle koolituskulusid tõendavad dokumendid A. Saaremaa

elukohast leiti, pole laekunud pretensioone selle kohta, et neile oleks jäänud tagastamata enam-

makstud tulumaks, millele neil oli õigus kõnealuste dokumentide alusel. Vaidlustatud käskkirjas

väidetakse oletuslikult, et A. Saaremaa elukohast leitud dokumentide tiražeerimise abil on võimalik

neid esitada isikute poolt, kes tegelikult pole koolituskulusid kandnud ning kasutada maksupettusteks,

tekitades sealjuures riigile varalise kahju. A. Saaremaa on kohtumenetluse käigus rõhutanud, et

tõendid on nimelised ja nende ebaseaduslik kasutamine enammakstud tulumaksu tagastamise

taotlemiseks on võimalik ainult dokumentide võltsimise teel. A. Saaremaa kodust leitud dokumentide

kasutamist nimetatud eesmärgil ja sel viisil riigile varalise kahju tekkimise ohu loomist pole kohtud

tuvastanud.

15. Ülaltoodud põhjustel leiab Riigikohtu halduskolleegium, et käesoleval juhul ei ole rangeima

distsiplinaarkaristuse - teenistusest vabastamise - määramisel piisavalt järgitud TDS §-st 8 lg 1

tulenevat kohustust arvestada karistuse valikul distsiplinaarsüüteo toimepanemise asjaolude, rikku-

mise raskuse ja töötaja eelneva käitumisega. Seetõttu tuleb pidada teenistusest vabastamist ATS § 118

lg 1 ja 2 alusel põhjendamatuks ning õigusvastaseks.

Kuna halduskohtu otsus on oma lõppjäreldustes õige, tuleb vastavalt HKMS §-le 72 lg 1 p 6

tühistada ringkonnakohtu lahend ja jätta jõusse halduskohtu otsus käesolevas otsuses toodud

motiividel.

16. A. Saaremaa on taotlenud apellatsioonimenetluses kantud 2950 krooni suuruse õigusabikulu ja

kassatsioonimenetluses kantud 1770 krooni suuruse õigusabikulu väljamõistmist. HKMS § 93 lg 1

kohaselt mõistetakse poolele, kelle kasuks tehti kohtulahend, välja tema poolt kantud kohtukulud.

Täiendavalt Tartu Halduskohtu otsusega välja mõistetud kohtukuludele kuuluvad väljamõistmisele ka

apellatsiooni- ja kassatsioonimenetluses kantud õigusabikulud kokku summas 4720 (neli tuhat

seitsesada kakskümmend) krooni.

Tõnu Anton Jüri Põld Hele-Kai Remmel