3-4-1-3-02 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-3-02

Otsuse kuupäev

10. mai 2002

Kohtukoosseis

Uno Lõhmus, Tõnu Anton, Lea Kivi, Ants Kull, Jüri Põld

Kohtuasi

Tallinna

Ringkonnakohtu

taotlus

tunnistada

Rahvusooperi

seaduse § 20 lg 2 kehtetuks

Asja läbivaatamise kuupäev

13. märts 2002

Istungil osalenud isikud

Riigikogu esindaja Paul-Eerik Rummo, õiguskantsleri esindaja

Aare Reenumägi, justiitsministri esindaja Enno Loonurm

RESOLUTSIOON

Tunnistada Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 kehtetuks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 17. augustil 1993 sõlmisid riigietendusasutus Estonia Teater rendileandjana ja AS Freesia (uue

ärinimega Ooperi Restorani AS) rentnikuna rendilepingu, mille järgi anti Estonia teatri hoones

asuvad ruumid üldpinnaga 385 ruutmeetrit 31. detsembrini 2018 aktsiaseltsile rendile. 2. detsembril

1997. a vastu võetud Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 kohaselt loeti kuni selle seaduse jõustumiseni

riigietendusasutuse Estonia Teater poolt sõlmitud rendilepingud ennetähtaegselt lõpetatuks.

2. Ooperi Restorani AS leidis, et Riigikogu polnud pädev võtma vastu seadust, millega rendileping

lõpetati ennetähtaegselt ja ühepoolselt. Ta esitas Tallinna Linnakohtule hagi, milles palus tunnustada

rendilepingu kehtivust ning tunnistada põhiseadusevastaseks ja jätta kohaldamata Rahvusooperi

seaduse §-d 20 lg 2 ja 21, kuna need on vastuolus PS §-dega 3, 10, 11, 13, 32 ja 102. Tallinna

Linnakohtu otsusega jäeti hagi rahuldamata.

3. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas Ooperi Restorani AS apellatsioonkaebuse, tühistas Tallinna

Linnakohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega rahuldas hagi, tunnustas rendilepingu kehtivust ning

kohustas Rahvusooperit Estonia hoiduma edasistest rendilepingu rikkumistest. Ringkonnakohus jättis

Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 kohaldamata ja esitas Riigikohtule taotluse tunnistada Rahvusooperi

seaduse § 20 lg 2 kehtetuks vastuolu tõttu PS §-ga 146.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED

4. Ringkonnakohtu otsuses põhjendatakse Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 põhiseadusevastasust

sellega, et PS § 146 kohaselt mõistab õigust ainult kohus. Riigikogu asus õigust mõistma, lugedes

ennetähtaegselt lõpetatuks konkreetsed tsiviilõiguslikud tehingud. Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2

hägustab õiguslikku regulatsiooni ja on vastuolus õigusriigi põhimõtetega, mille järgi seadusandja on

pädev andma rendilepingute ennetähtaegse lõpetamise alused, kuid üksnes kohus võib tunnistada

konkreetse lepingu lõppenuks. Seetõttu on Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 vastuolus Põhiseaduse

mõttega Eesti Vabariigi rajanemisest õigusriikluse põhimõtetele ja PS §-ga 146, mille järgi õigust

mõistab ainult kohus. Rahvusooperi seaduse muutmise seaduse §-d 4 ja 5, mis sätestavad § 20 lg-s 2

nimetatud rendilepingute lõpetamisest tekkinud kahju hüvitamise, ei oma iseseisvat regulatiivset

tähendust.

5. Riigikogu saatis Riigikohtule Rahvusooperi seaduse muutmist käsitleva seaduse menetlemist

puudutavad materjalid, esitamata seisukohta ringkonnakohtu taotluse kohta. Kohtukolleegiumi

istungil arvas Riigikogu esindaja, et Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 pole vastuolus Põhiseadusega.

6. Justiitsminister on seisukohal, et Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 ja § 21 on vastuolus PS §-dega

10, 11, 12 ja 31, kuid pole vastuolus PS §-ga 146. Seda seisukohta põhjendab minister järgmiselt:

Eesti Vabariigi rendiseadus (edaspidi rendiseadus) näeb ette tingimused rendilepingu ühepoolseks

lõpetamiseks. Seadus pole rendisuhte lõpetamise õige vahend. Leping tuleks lõpetada rendiseaduses

sätestatud tingimustel ja viisil. Rahvusooperi seaduses sätestatud rendilepingu lõpetamise tingimused

on koormavamad kui näeb ette üldine kord. Seepärast pole Rahvusooperi seaduse §-d 22 lg 2 ja 21

kooskõlas PS §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse põhimõttega, mille järgi õiguste piiramise vahendid

peavad olema vajalikud ja õiguse subjekte kõige vähem koormavad.

Rahvusooperi seaduse §-dega 20 lg 2 ja 21 on Riigikogu lõpetanud õigussuhted teisiti, kui seda nägi

ette varem kehtinud seadus. Uue regulatsiooni eesmärgiks võis olla uue rentniku leidmine, et teenida

enam renditulu või pakkuda mainekas kultuuriasutuses paremat teenust. Seadused peavad aga

vastama PS §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele. Õiglase hüvitiseta rendisuhete kohene

lõpetamine pole tasakaalus ootusega saada suuremat kasu või sooviga pakkuda avalikkusele parema

kvaliteediga teenust.

Rahvusooperi seaduse §-d 20 lg 2 ja 21 on vastuolus PS §-st 10 tuleneva õigusriigi põhimõttega,

rikkudes õiguse subjektide õiguspärast ootust õigussuhete aluseks olevate õigusnormide püsimisele

või õigust kohesele ja õiglasele hüvitisele õiguspärase ootuse rikkumisel. Samuti riivavad need sätted

rentniku õigust tegelda ettevõtlusega (PS § 31), kuna teevad põhjendamatu erandi seadusest

tulenevatest eraõiguse printsiipidest ja kehtivatest rendisuhete aluseks olevatest õigusnormidest. Need

sätted on vastuolus ka võrdse kohtlemise printsiibiga (PS § 12 esimene lause). Riik on

põhjendamatult eelistanud enda või siis tekkiva avalik-õigusliku juriidilise isiku varalisi huve mis

tahes teise rendileandja varalistele huvidele või kui vaadata teiselt poolt, siis koormanud ühte

rentnikku erinevalt kõikidest teistest rentnikest.

Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 pole vastuolus PS §-ga 146. Kohtu poolt teostatava

õigusemõistmisena tuleb käsitleda konkreetsele elulisele situatsioonile õigusliku hinnangu andmist

kehtiva õiguse pinnalt. Riigikogu asus lahendama sisuliselt küll üksikjuhtumit, kuid ta ei asunud

lahendama õiguslikku vaidlust kehtiva õiguse alusel. Riigikogu soovis luua uut õigust, mille järgi

ühes elulises situatsioonis käituda.

7. Õiguskantsler on seisukohal, et Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 on vastuolus PS §-dega 11 ja 13

ning § 32 lg 1 teise lausega. Oma seisukohta põhjendab õiguskantsler järgmiselt:

Põhiseaduslikkuse järelevalvekolleegiumi 21. detsembri 1994. a otsuses märgiti, et tehingute

seadusega kehtetuks tunnistamine hägustab õiguslikku regulatsiooni ja on vastuolus õigusriigi

põhimõtetega, mille järgi seadusandja on pädev andma tehingute kehtivuse hindamise alused, kuid

üksnes kohus võib tunnistada tehingu kehtetuks.

Rendilepingu ennetähtaegne lõpetamine riivab rentniku õigust vallata ja kasutada vara. Rendiseaduse

§ 24 lg 1 sätestab, et rentnikule tagatakse tema õiguste kaitse renditud vara omaniku õiguste kaitsega

samadel alustel. Põhiseadusliku omandiõiguse kaitseala ei piirdu omandiga tsiviilõiguslikus

tähenduses. Põhiseaduse § 32 kaitseb vara kõige laiemas tähenduses. Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2

on sundvõõrandamise akt, mis jätab põhiõiguste adressaadi ilma rendilepinguga tagatud

subjektiivsest õigusest, mida garanteerib PS § 32.

Sundvõõrandamine on äärmuslik abinõu, mis tulenevalt PS §-st 11 on lubatud ainult siis, kui üldistele

huvidele vastava eesmärgi saavutamiseks pole vähem koormavaid vahendeid. Rendilepingust

tekkinud probleem lahendatakse Rendiseaduse §-de 16 ja 17 lg 2 järgi eelkõige poolte kokkuleppel

või pöördutakse § 23 lg 2 alusel kohtusse. Seega olid olemas rentniku õigusi vähem riivavad

vahendid rahvusooperi hoone sihipärase kasutamise tagamiseks, juhul kui see eesmärk polnud

kehtivate rendilepingutega tagatud. Rendilepingu ennetähtaegne lõpetamine seadusega polnud vajalik

ega sobiv abinõu.

Riigietendusasutusega Estonia Teater sõlmitud ruumide rendilepingute puhul oli rendileandjaks riik.

Üks lepingupool, kasutades talle kuuluvat kõrgemat seadusandlikku võimu, on ühepoolselt enda ja

rahvusooperi huvides lõpetanud rendilepingud. Selline lepingute ennetähtaegne lõpetamine on

riigivõimu omavoli, millega on rikutud PS § 13.

VAIDLUSTATUD SÄTE

8. Tallinna Ringkonnakohus palub tunnistada kehtetuks Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 (RT I 1997,

93, 1558), mis sätestab:

"(2) Riigietendusasutuse Estonia Teater poolt kuni käesoleva seaduse jõustumiseni sõlmitud ruumide

rendilepingud loetakse käesoleva seaduse jõustumisel ennetähtaegselt lõpetatuks."

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

9. Ringkonnakohus jättis kohaldamata Rahvusooperi seaduse § 20 lõike 2 põhjusel, et see säte on

vastuolus õigusriigi põhimõtetega, mille kohaselt seadusandja on pädev andma rendilepingu

ennetähtaegse lõpetamise alused. Konkreetse rendilepingu võib lõppenuks tunnistada üksnes kohus.

Ringkonnakohtu arvates asus Riigikogu õigust mõistma, kuna luges ennetähtaegselt lõpetatuks

konkreetsed tsiviilõiguslikud tehingud. Sellist tegevust pidas ringkonnakohus vastuolus olevaks

Põhiseaduse §-ga 146, mille kohaselt mõistab õigust ainult kohus.

Tsiviilasja materjalidest nähtub samuti, et Estonia teater esitas 1995. aastal Tallinna Linnakohtule

hagi Ooperi Restorani AS vastu rendilepingu kehtetuks tunnistamiseks. Selle hagi jättis aga Tallinna

Linnakohus 11. oktoobril 1996. a rahuldamata. Estonia teater esitas küll otsuse peale

apellatsioonkaebuse, kuid hiljem loobus sellest, mistõttu apellatsioonimenetlus lõpetati aprillis 1997.

Kuna Rahvusooperi seadusega tunnistati ennetähtaegselt lõpetatuks üksnes ruumide rendilepingud,

siis on põhjendatud küsimus, kas ei soovitud seaduse vaidlustatud sättega revideerida Estonia teatrile

ebasoodsat kohtuotsust.

10. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on siiski arvamusel, et puuduvad vaieldamatud tõendid,

mis kinnitaksid, et vaidlusaluse sätte seadusse võtmise ajendiks oli Estonia teatrile ebasoodne

kohtuotsus.

Rahvusooperi seadus reguleerib ühe asutuse eesmärgi, ülesanded, õigusliku seisundi ning juhtimise ja

tegevuse korralduse. Seadusega loodi uus avalik-õiguslik juriidiline isik. Kuna tegemist on

konkreetse avalik-õigusliku juriidilise isiku kohta käiva seadusega, siis on mõistetav, et see reguleerib

ka konkreetsemaid küsimusi. Väärib lisamist, et seadusega nähti ette kõigi rendilepingute

ennetähtaegne lõpetamine.

II

11. Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 Põhiseadusele vastavuse kontroll ei saa siiski lõppeda ülal

esitatud järeldusega. Kolleegium peab vajalikuks välja selgitada põhiõigus, millesse Rahvusooperi

seaduse § 20 lg 2 kehtestamisega on sekkutud, ning hinnata sekkumise õiguspärasust.

12. Asja materjalidest nähtuvalt osutas AS Freesia (uue ärinimega Ooperi Restorani AS)

toitlustusteenust, kasutades selleks Estonia teatrilt renditud ruume. Seega tegeles ta ettevõtlusega.

Riigikogu võttis 2. detsembril 1997 vastu Rahvusooperi seaduse, mille § 20 lg-ga 2 tunnistati Estonia

teatri sõlmitud rendilepingud kehtetuks. Ooperi Restorani AS esitas Tallinna Linnakohtule hagi,

milles palus tunnustada 31. detsembrini 2018 sõlmitud rendilepingu kehtivust ning tunnistada

põhiseadusevastaseks ja jätta kohaldamata Rahvusooperi seaduse §-d 20 lg 2 ja 21, kuna need on

vastuolus PS §-dega 3, 10, 11, 13, 32 ja 102. Ehkki hagiavalduses ei ole nimetatud PS § 31, nähtub

asja materjalidest, et Ooperi Restorani AS soovis senise rendilepingu alusel kasutatud pinnal jätkata

ettevõtlust - toitlustusteenuse osutamist.

13. Põhiseaduse § 31 esimese lause osa "Eesti kodanikul on õigus tegelda ettevõtlusega" sätestab

ettevõtlusvabaduse. See vabadus laieneb PS § 9 lg 2 alusel ka juriidilistele isikutele. Kohus leiab, et

seadusandja on vaidlustatud sättega sekkunud Ooperi Restorani AS Põhiseadusega tagatud

ettevõtlusvabadusse.

14. Põhiseaduse § 31 teine lause, mis näeb ette, et seadus võib sätestada ettevõtlusvabaduse

kasutamise tingimused ja korra, annab seadusandjale suure vabaduse reguleerida ettevõtlusvabaduse

kasutamise tingimusi ja seada sellele piiranguid. Ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast

mõistlikust põhjusest. See põhjus peab johtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste

kaitse vajadusest, olema kaalukas ja enesestmõistetavalt õiguspärane. Mida intensiivsem on

ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad aga olema sekkumist õigustavad põhjused.

15. Eeltoodud põhimõtteid silmas pidades vajab kõigepealt selgitamist, millistel kaalutlustel lülitati

Rahvusooperi seadusesse § 20 lg 2 ehk teisisõnu, milliste teiste isikute õiguste või kollektiivsete

hüvede kasuks otsustas seadusandja piirata isiku õigust tegelda ettevõtlusega. Pärast seda saab

kolleegium hinnata, kas ettevõtlusvabaduse piiramisel on järgitud Põhiseaduse § 11, mis lubab piirata

õigusi ja vabadusi vaid siis, kui piirangud on vajalikud demokraatlikus ühiskonnas ja need ei

moonuta piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.

16. Kohtukolleegium sattus rendilepingute ennetähtaegse lõpetamise põhjuste väljaselgitamisel

raskustesse.

Vabariigi Valitsuse poolt Riigikogule 1997. a septembris esitatud Rahvusooperi seaduse eelnõu algses

redaktsioonis vaidlusalust sätet ei olnud. Riigikogu 2. detsembri 1997. a istungi stenogrammist

nähtub, et selle sätte pakkusid seadusse kaks Riigikogu liiget ja eelnõu algatanud Vabariigi Valitsus

toetas parandusettepanekut. Valitsuse esindaja selgituse kohaselt tehti parandusettepanek selleks, et

rahvusooper saaks n-ö puhtalt platsilt peale hakata. Riigikogu toetas muudatusettepanekut ja samal

päeval võeti seadus vastu.

Riigikogu ei esitanud kohtule selgitusi vaidlustatud sätte vajalikkuse kohta. Seda ei osanud

kohtuistungil selgitada ka Riigikogu esindaja, kes oli üks § 20 lg 2 Rahvusooperi seadusse võtmise

algatajatest. Ta vaid möönis, et rendilepingu seadusega lõpetamise põhjuseks võis olla rahulolematus

senise rentnikuga ja asjaolu, et rendileping oli sõlmitud pikaks ajaks.

17. Seega tunnistati Rahvusooperi seadusega ennetähtaegselt lõpetatuks üksnes rendilepingud. Teised

Estonia teatri sõlmitud eraõiguslikud lepingud jäeti kehtima ka rahvusooperi jaoks. Kolleegiumile

jääb selgusetuks, miks lõpetati ennetähtaegselt just rendilepingud. Kohtukolleegium ei saa aga

Riigikogu selgituste puudumise tõttu spekuleerida, kas rendilepingute lõpetamise tingis

rahulolematus senise rentniku ja toitlustusteenuse osutajaga või mõni muu põhjus.

18. Eeltoodu tõttu ei saa kolleegium kaaluda, kas Rahvusooperi seaduse § 20 lg-ga 2 sätestatud

ettevõtlusvabadusse sekkumine oli demokraatlikus ühiskonnas vajalik ega moonutanud

ettevõtlusvabaduse olemust. Kohus ei saa lugeda sellist ettevõtlusvabadusse sekkumist

Põhiseadusega kooskõlas olevaks ja tunnistab seetõttu Rahvusooperi seaduse § 20 lg 2 kehtetuks.

Riigikohtu esimees Uno Lõhmus