3-3-1-11-02 · Riigikohus

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-11-02

Otsuse kuupäev

19. märts 2002

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

OÜ Peipus kaebus kalapüügiloa andmisest keeldumise asjas

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 7. novembri 2001. a otsus haldusasjas nr

2-3-160/2001

Menetluse liik ja algataja

Riigikohtus

OÜ Peipus kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

21. veebruar 2002

Kohtuistungil osalenud isikud

Kassaatori OÜ Peipus esindaja vandeadvokaat Ingrid Kullerkann

Vastustaja Ida-Viru maavanema esindaja vandeadvokaat Ain

Alvin

RESOLUTSIOON

Rahuldada OÜ Peipus kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 7. novembri 2001. a otsus haldusasjas nr 2-3-160/2001 ja

saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.

Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

OÜ Peipus esitas 1999. aastaks kalapüügiloa taotluse 150 nakkevõrgule, 15 mõrrale, kahele

seisevnoodale, ühele põhjanoodale ja kahele tindimõrrale. Ida-Viru maavanema 31. detsembri 1998. a

korraldusega nr 2462 kinnitati kalapüügilubade jaotus kutselise kalapüügi vahendite osas Peipsi

järvel, merel, Narva veehoidlal ja Narva jõel Ida-Viru maakonnaga piirneval akvatooriumi osal. Ida-

Viru maavanema 31. detsembri 1998. a korralduse nr 2463 p-dega 1 ja 1.3 keelduti osaliselt OÜ-le

Peipus kalapüügilubade väljaandmisest ja vähendati taotlustes toodud püügivahendite arvu

järgnevalt: "nakkevõrk sh raamvõrk 134; avavee- ja ääremõrd 7; kastmõrd (seisevnoot) 2; tindimõrd

2; põhjanoot (mutnik) 1".

OÜ Peipus esitas 9. septembril 1999 kaebuse Ida-Viru maavanema 31. detsembri 1998. a korralduse

nr 243 p-de 1 ja 1.3 seadusevastaseks tunnistamiseks. Kaebaja väitel edastati vaidlustatud haldusakt

talle Ida-Viru Maavalitsuse 9. augusti 1999. a kirjaga.

Jõhvi Halduskohtu 29. mail 2001. a otsusega tunnistati vaidlustatud korralduse p-d 1 ja 1.3 OÜ-t

Peipus puudutavas osas õigusvastaseks. Halduskohus luges kaebuse tähtaegselt esitatuks.

Ida-Viru maavanem taotles apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse

rahuldamata jätmist. Muuhulgas leidis apellant, et halduskohtule kaebuse esitamise tähtaeg on mööda

lastud, sest kaebaja sai haldusaktist teada hiljemalt kalapüügilubade väljavõtmisel, s.t 5. jaanuaril

1999.

Tartu Ringkonnakohtu 7. novembri 2001. a otsusega tühistati halduskohtu otsus ja lõpetati asja

menetlus halduskohtusse pöördumise tähtaja rikkumise tõttu järgmistel motiividel:

a) Tähtaega rikkudes esitatud kaebuse menetlemine on lubamatu, sest selle rahuldamine rikub teiste

protsessiosaliste õigusi ja huve, sh õiguspärast ootust, et tähtaegselt vaidlustamata haldusakt jääb

kehtima. Halduskohus on kohustatud lõpetama tähtaega rikkudes esitatud kaebuse menetlemise igas

protsessistaadiumis. Järelikult saab seoses tähtajaga vaielda kaebuse lubatavuse üle ka

apellatsioonimenetluses;

b) Vaatamata sellele, et kaebuse esitaja ei taotlenud haldusakti tühistamist, vaid selle õigusvastasuse

kindlakstegemist, kuulub asjas kohaldamisele HKMS § 9 lg 1. Pädeva haldusorgani poolt kehtestatud

haldusakti resolutiivosa kehtib seni, kuni see haldusakt on kas tunnistatud kehtetuks haldusorgani

poolt või tühistatud kohtu poolt. Alates 1. jaanuarist 2002 on välistatud ka haldusaktiga põhjustatud

kahju hüvitamine, kui kahju kannatanud isik ei ole eelnevalt saavutanud haldusakti tühistamist.

Haldusakti õigusvastasuse tuvastamist on kaebuses võimalik taotleda ainult koos haldusakti

tühistamisega või iseseisvalt juhul, kui haldusorgan on ise tunnistanud haldusakti kehtetuks. Lisaks

kahju hüvitamise huvile võib isikul olla õiguslik huvi tuvastada kehtetuks tunnistatud haldusakti

õigusvastasust rehabiliteerivatel või preventiivsetel eesmärkidel. Eeldades, et avaliku võimu kandjad

tunnistavad vaidluse korral ise kehtetuks oma õigusvastased haldusaktid, on õigusvastasuse

kindlakstegemise taotlusel oluline roll halduskohtulike kaitsevahendite süsteemis. Tulenevalt

haldusakti üldkohustuslikkuse põhimõttest saab OÜ Peipus kaebust käsitada ainult haldusakti

tühistamise kaebusena;

c) Halduskohus ei ole põhjendanud, kuidas võib vaidlustatud korralduse õigusvastasuse

kindlakstegemine parandada kaebuse esitaja majanduslikku positsiooni.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED RIIGIKOHTUS

Kassatsioonkaebuses palub OÜ Peipus tühistada ringkonnakohtu otsus järgmistel motiividel:

a) Tähtajast kinnipidamist kontrollib kohus eelmenetluses. Tähtaja rikkumise korral peab kohus

tegema kaebajale ettepaneku esitada tähtaja ennistamise avaldus. Käesolevas asjas kohus seda ei

teinud. Halduskohtumenetluse seadustiku kuni 31. detsembrini 1999 kehtinud redaktsiooni kohaselt

puudus kohtul alus pöörduda tagasi tähtaja küsimuse juurde, kui kohus oli vaadanud asja läbi istungil,

pööramata tähtaja ennistamise küsimusele tähelepanu. Kehtiva HKMS tähtaegu sätestavad normid ja

selle alusel tekkinud kohtupraktika ei ole käesolevas asjas kohaldatavad, sest tähtaja vaikimisi

ennistamine toimus enne HKMS uue redaktsiooni kehtima hakkamist;

b) HKMS § 9 ei sätesta tähtaega, mille jooksul tuleb esitada kaebus haldusakti õigusvastasuse

kindlakstegemiseks. Kaebuse esitaja poolt vaidlustatud haldusakt ei olnud kehtiv haldusakt, sest see

reguleeris kalapüügiõiguse andmist 1999. aastal. Pärast 1999. aasta möödumist kaotas nimetatud

haldusakt oma kehtivuse ja teda ei saa enam tühistada. Seetõttu ei saa OÜ Peipus kaebust käsitada

tühistamiskaebusena;

c) Isegi kui vaidlustatud korraldus kehtiks, on kassaatoril õigus taotleda selle õigusvastasuse

kindlakstegemist. Haldusakti väljaandajal ei saa olla õiguspärast ootust õigusvastase haldusakti

kehtima jäämisele. HKMS § 9 lg 1 eesmärgiks on õiguskindluse kaitse. Tuvastamiskaebuse

rahuldamine ei saa rikkuda õiguskindlust, sest kohtuotsusega haldusakti õigusvastaseks tunnistamine

ei too iseenesest kaasa haldusakti tühistamist või tagasitäitmist;

d) Ringkonnakohus on ületanud talle HKMS §-ga 46 antud volitusi. Ringkonnakohtul on õigus

lõpetada HKMS §-s 24 nimetatud alustel, kuid õigust lõpetada menetlus kaebetähtaja rikkumise tõttu

nende hulgas ei sisaldu.

Vastuses kassatsioonkaebusele peab Ida-Viru maavanem alusetuks kassaatori väidet, et

ringkonnakohtul puudus õigus pöörduda tagasi tähtaja küsimuse juurde. Halduskohus vaatas läbi

kaebust, mille nõue oli muudetud HKMS § 101 lg 2 alusel. Vastustaja on alati vaielnud vastu kaebuse

esitamise tähtaja rikkumisele ja nõudnud menetluse lõpetamist sellel alusel. Kohus peab kohaldama

protsessitoimingu ajal kehtivat protsessinormi. Kohus on õigesti lähtunud HKMS § 9 lg-st 1

vaatamata sellele, et kaebuses taotleti haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemist. Haldusakti

tühistatud ei ole. Kassaatoril puudub põhjendatud huvi haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemiseks.

Vaidlustatud haldusakti kehtivus omab suuremat tähendust kui üksnes mõju 1999. aastale, sest

järgnevatel aastatel kalapüügiõiguse andmine on seotud varasematel aastatel antud

kalapüügilubadega.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI SEISUKOHT

Käesolevas asjas käib vaidlus Riigikohtus selle üle, kas ringkonnakohus võis apellatsioonkaebuse

läbivaatamisel kontrollida kaebetähtaja küsimuse lahendamist halduskohtu poolt, ja kui võis, siis kas

ringkonnakohtu seisukohad kaebetähtaja möödalaskmise osas on õiged.

Kaebetähtajast kinnipidamise kontrolli küsimuses erinevad varasem Halduskohtumenetluse seadustik

(HKS) ja alates 1. jaanuarist 2000 kehtiv seadustik (HKMS) ning nende alusel väljakujunenud

kohtupraktika üksteisest oluliselt. Varasema seadustiku osas asus Riigikohtu halduskolleegium

9. juuni 1995. a määruses haldusasjas nr III-3/1-9/95 seisukohale, et kui halduskohtunik on asja

kohtuistungil läbi vaadanud ilma kaebuse esitamise tähtaja möödalaskmisele tähelepanu pööramata,

siis peab ta tegema ühe HKS §-s 19 märgitud kohtulahenditest, sest tal puudub õiguslik alus pöörduda

tagasi tähtaja ennistamise küsimuse juurde. Riigikohtu halduskolleegiumi 20. veebruari 2001. a

määruses nr 3-3-1-68-00 leiti, et varasemas kohtupraktikas kinnistunud seisukoht, mille kohaselt asja

menetlusse võtmisel loeti tähtaeg vaikimisi ennistatuks, ei ole pärast HKMS jõustumist 1. jaanuaril

2000 enam rakendatav, ning et kaebetähtaega võib ennistada vaid määrusega.

Vastuses kassatsioonkaebusele viidatakse õigesti põhimõttele, et menetlustoimingu suhtes

kohaldatakse toimingu tegemise ajal kehtivat menetlusseadust (HKMS § 101 lg 1; TsMS § 2), kuid

antud asjas ei vii see mitte uue, vaid varasema seadustiku kohaldamisele.

Käesolevas asjas esitati kaebus halduskohtule 9. septembril 1999, seega mitu kuud enne seadustiku

uue redaktsiooni jõustumist. Ida-Viru Maakohtu 20. septembri 1999. a määrusega paluti kaebajal

täpsustada vaidlustatud haldusakti andmise asjaolusid. OÜ Peipus kinnitas 4. oktoobril 1999

halduskohtule saadetud kirjas, et vaidlustatud korraldus edastati kaebuse esitajale maavalitsuse

9. augusti 1999. a kirjaga. Ida-Viru Maavalitsus leidis 21. oktoobril 1999 halduskohtule saadetud

vastuses, et kaebuse esitamise tähtaeg lõppes 5. veebruaril 1999.

Jõhvi Halduskohtu otsuse kirjeldavas osas (toimiku lk 150) märgitakse: "Kaevatavad haldusaktid sai

kaebuse esitaja Ida-Viru maavalitsusest 09.08.1999 kirjaga. Korralduse varasema väljastamise kohta

kaebuse esitajale vastastaja ei ole tõendeid esitanud, mistõttu kohus luges kaebuse esitatuks

õigeaegselt, s.t. 1 kuu jooksul arvates korralduse kättesaamisest." Tähtaja küsimust ei lahendatud

seega mitte 29. mail 2001 teatavaks tehtud kohtuotsusega, vaid vaikimisi vastavalt seadustiku

varasemale redaktsioonile. Isegi kui tähtaja küsimus jäi varasema seadustiku kehtivusajal

lahendamata, tuli see lahendada varasema redaktsiooni sätetest ja põhimõtetest lähtudes, sest tähtaja

küsimuse lahendamist kui menetlustoimingut oli alustatud varasema redaktsiooni kehtivusajal.

Varasema HKS kohaselt puudus teistel protsessiosalistel võimalus kaevata edasi otsustuse peale,

millega kohus luges kaebuse tähtaegselt esitatuks. HKMS rakendussätted ei näe ette võimalust, et

pärast uue seadustiku jõustumist võiks protsessiosaline tagantjärele vaidlustada varasema seadustiku

kehtivusajal tehtud toiminguid, mis tollal ei olnud vaidlustatavad. HKMS § 101 lg-s 2 sätestatud

taotluse esitamine, et halduskohus kohaldaks varasema redaktsiooni kehtivusajal esitatud kaebuse

läbivaatamisel HKMS § 26 lg-s 1 loetletud volitusi, ei tähenda, et tegemist oleks uue kaebusega või

kaebuse muutmisega, ja et kohus peaks kaebuse esitamise tähtajast kinnipidamist uuesti kontrollima.

See pole vajalik, sest varasema seadustiku § 7 lg-s 1 sätestatud ühekuuline tähtaeg võib HKMS § 9

lg-s 1 sätestatud 30-päevalise tähtaja ületada vaid 1 päeva võrra. Tähtsust ei oma tähtaja arvutamisel

küsimus, kas kaebust tulnuks tõlgendada tühistamis- või tuvastamiskaebusena. Varasema seadustiku

kohaselt oli halduskohtule võimalik esitada vaid kaebus haldusakti või toimingu seadusevastaseks

tunnistamiseks.

Ringkonnakohus ei võinud seega asja menetlemise lubamatuse motiivil halduskohtu otsust tühistada

ega asja menetlust lõpetada. Kolleegium peab aga vajalikuks rõhutada, et HKMS kohaselt on

protsessiosalistel õigus esitada tähtaja ennistamise või kaebuse tähtaegseks lugemise määruse peale

erikaebus või, kui vastavat määrust ei ole tehtud, siis vaidlustada tähtaja küsimuse lahendamata

jätmist protsessinormi rikkumisena koos asjas tehtud sisulise otsusega eeldusel, et protsessinormi

rikkumine on toimunud pärast uue seadustiku jõustumist. Kassaator eksib, leides, et ringkonnakohtul

puudub õigus lõpetada asja menetlus HKMS § 12 lg 3 alusel. Vastavalt HKMS § 46 lg 1 p-le 2 võib

ringkonnakohus ka tähtajast kinnipidamise kontrolli reguleerivate menetlusnormide rikkumisel teha

asjas uue otsuse või määruse asja uueks läbivaatamiseks saatmata.

Kolleegium peab vajalikuks märkida, et HKMS alusel pärast 1. jaanuari 2000 esitatud haldusakti

õigusvastasuse kindlakstegemise kaebuse läbivaatamisel tuleb küll kontrollida põhjendatud huvi

haldusakti õigusvastasuse kindlakstegemise vastu, kuid selle küsimuse raames ei saa kohus anda

hinnangut võimaliku kahju hüvitamise nõude põhjendatuse kohta. Seda saab kontrollida vaid kahju

hüvitamiseks esitatud kaebuse läbivaatamisel. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu väitega, et

põhjendatud huviks võivad olla ka preventiivsed või rehabiliteerivad eesmärgid. Seega on väär

ringkonnakohtu järeldus, et haldusakti õigusvastasuse tuvastamine on võimalik ainult koos haldusakti

tühistamisega või pärast seda, kui haldusorgan on ise tunnistanud haldusakti kehtetuks. Kuna

käesolevas asjas on kaebus esitatud enne HKMS jõustumist, tuleb ka kaebeõiguse kontrollimisel

lähtuda varasema seadustiku § 5 lg-st 1, mitte uue seadustiku § 7 lg 1 teisest lausest.

Väär on ringkonnakohtu seisukoht, et Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 60 lg 2 ja Riigivastutuse

seaduse (RVS) § 7 lg 1 välistavad avaliku võimu kandja poolt haldusakti väljaandmisega põhjustatud

kahju hüvitamise juhul, kui kahju kannatanud isik ei ole eelnevalt saavutanud õigusvastase haldusakti

tühistamist. HMS § 60 lg 2 kohaselt tuleb kehtivat haldusakti küll täita sõltumata õigusvastasusest,

kuid see ei välista haldusaktiga tekitatud kahju hüvitamist. RVS § 7 lg 1 kohaselt ei teki hüvitusnõuet,

kui kahju on või oli võimalik kõrvaldada või vältida, nõudes haldusakti tühistamist. Kui aga

haldusakti tühistamine ei oleks kahju kõrvaldanud, ei lange hüvitusnõue ära seetõttu, et kannatanu

pole haldusakti vaidlustanud. Riigikohus peab vajalikuks veel selgitada, et tühistamiseks kaebuse

esitamata jätmine saab kahjunõude välistada vaid siis, kui kahju sellisel viisil kõrvaldamise

võimalikkus pidi olema kannatanu jaoks arusaadav ja tühistamiskaebuse esitamata jätmiseks ei olnud

mõjuvaid põhjusi. Ainult sellisel juhul võis kahju olla reaalselt kõrvaldatav. Neid asjaolusid saab

halduskohus hinnata vaid kahju hüvitamiseks esitatud kaebuse läbivaatamisel, mitte aga

tuvastamisekaebuse sisu tõlgendamisel.

Lähtudes HKMS § 72 lg 1 p-st 2 tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada ja saata asi ringkonnakohtule

uueks läbivaatamiseks.

Tõnu Anton

Jüri Põld

Harri Salmann