3-3-1-12-02 · Riigikohus

3-3-1-12-02

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 19. veebruaril 2002

Eino Porosoni kassatsioonkaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevuse asjas

Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton, Jüri Põld ja Harri Salmann vaatas 31. jaanuaril

2002 kirjalikus menetluses läbi Eino Porosoni kassatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtu

16. novembri 2001. a otsuse peale haldusasjas nr 2-3-168/2001.

Eino Poroson ostis 1. novembril 2000 Põlva vallas Aarna külas hoonestatud kinnistu Kiiga A-7

pindalaga 206 004 m2. 7. novembril 2000. a kinnistamisotsusega kanti see kinnistu

kinnistusraamatusse. 10. detsembril 2000 sõlmis E. Poroson eluruumi üürilepingu ja ehitiste

rendilepingu tähtajaga 10 aastat.

Põlva Vallavolikogu 28. detsembri 2000. a otsusega nr 63 punktiga 1 otsustati Asjaõigusseaduse

rakendamise seaduse (AÕSRS) § 20 lg 1 alusel kasutada ostueesõigust nimetatud hoonestatud

kinnistu võõrandamisel kinnisasja ostu-müügi ja asjaõiguslepingus toodud tingimustel.

E. Porosonile nimetatud otsust ei saadetud. Ta sai vallavolikogu otsusest teada notari vahendusel, kui

talle saadeti 2. jaanuaril 2001. a tõestatud avaldus, milles märgiti, et Põlva vald soovib kasutada

nimetatud kinnisasja ostueesõigust, milleks tehti talle ettepanek tulla 10. jaanuaril 2001. a

vallavanema juurde andmete täpsustamiseks ja asjaõiguslepingu sõlmimise aja kokkuleppimiseks.

Avalduses märgiti veel, et E. Porosoni keeldumise korral on Põlva vallal õigus esitada hagi kohtusse

kinnistusraamatusse kande tegemiseks ja kinnisasjale omandiõiguse tunnustamiseks.

E. Poroson esitas 30. jaanuaril 2001 kaebuse Tartu Halduskohtusse Põlva Vallavolikogu

28. detsembri 2000. a otsuse nr 63 "Ostueesõiguse kasutamine" tühistamiseks. Kaebuses leiti, et

vaidlustatud otsus on õigusvastane, sest ta on motiveerimata, samuti ei võetud ostueesõiguse

kasutamise küsimust volikogu istungi päevakorda kooskõlas seadusega.

Tartu Halduskohtu 27. juuni 2001. a otsusega rahuldati kaebus ja tühistati Põlva Vallavolikogu

28. detsembri 2000. a otsus nr 63 täielikult. Halduskohus leidis:

Vallavolikogu otsus on motiveerimata, selles on küll märgitud haldusakti andmise õiguslik alus, kuid

faktilist alust, s.t miks ja millisel põhjusel haldusakt anti, ei ole märgitud. Vallavolikogu istungi

protokollist nähtub vaid see, et küsimust on arutatud, kuid asja arutamisel ei ole motiveeritud

ostueesõiguse kasutamise vajadust.

Vallavolikogu esimees Jaan Hinrikus oleks pidanud tegema avalduse enda mitteosalemise kohta

antud päevakorrapunkti arutamisel. Vallavolikogu 28. detsembri 2000. a istungi protokollist nähtuvalt

teatas volikogu istungi juhataja volikogu esimees J. Hinrikus, et vallavalitsuselt laekus avaldus

kinnistu Kiiga A-7 suhtes ostueesõiguse kasutamiseks. Vallavalitsus leidis avalduses, et kinnistu

müük on hea, odava hinnaga ja see on võimalus kaasa aidata ettevõtluse arengule ning et hiljem

pannakse kinnistu avalikule enampakkumisele, kusjuures kinnistu ostust on huvitatud Põlva

Põllumajandus OÜ. Kuna J. Hinrikus ja vallavolikogu liige Peeter Alep on Põlva Põllumajandus OÜ

juhatuse liikmed, on tegemist huvide konfliktiga Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS)

§ 17 lg 5 ja Korruptsioonivastase seaduse § 25 lg 1 tähenduses. Volikogu liige oleks pidanud tegema

avalduse enne küsimuse arutelu algust enda mitteosalemise kohta antud päevakorrapunkti arutamisel,

kuid selline märge istungi protokollis puudub.

Küsimust ostueesõiguse kasutamise kohta ei võetud volikogu istungi päevakorda ja ei valmistatud

seda ette vastavalt seadusele. KOKS § 43 lg 3 järgi tuleb volikogu kokkukutsumisel kutses ära

näidata arutusele tulevad küsimused ja § 44 lg 5 järgi arutab volikogu istungi kutses märgitud ja

volikogu poolt nõutavas korras ettevalmistatud küsimusi. Põlva Vallavolikogu 21. detsembri 1995. a

määrusega nr 23 kinnitatud "Põlva vallavara valdamise, kasutamise ja käsutamise kord" p 3 kohaselt

toimub vallale kinnisvara soetamine vallavolikogu otsusel. Volikogu istungi protokolli kohaselt on

arutatud ostueesõiguse küsimust 10. päevakorrapunkti "Avaldused" all. Väljaläinud kirjade registri

väljavõttest nähtub, et volikogu materjalid on ära saadetud, kuid millised materjalid saadeti volikogu

liikmetele, ei leidnud kohtus tõendamist. Tõendamist leidis, et ostueesõiguse kasutamise kohta tegi

istungil suulise avalduse vallavanem. Vallale nii olulise tähtsusega küsimus oleks tulnud volikogu

kokkukutsumise kutses eraldi ära näidata ja tulnuks võtta eraldi punktina päevakorda ning

nõuetekohaselt ettevalmistada.

Põlva Vallavolikogu esitas 23. juulil 2001 apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule, milles

taotles halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamata jätmist. Apellant leidis:

Vaidlustatud haldusakti motiveerimiseks on piisav juriidilise aluse AÕSRS § 20 lg 1 märkimine ja

faktilise aluse märkimata jätmine ei ole oluline, sest need asjaolud ei ole seaduse järgi haldusakti

õiguspärasuse hindamise kriteeriumideks. AÕSRS § 20 lg 1 annab kohalikule omavalitsusele

kinnisasja ostueesõiguse tingimusteta, olenemata faktilistest asjaoludest. Otsuses tehtud viide

Riigikohtu halduskolleegiumi 30. mai 1997. a määrusele nr 3-3-1-14-97 ei ole asjakohane, sest

sealtoodud kaasus ei ole võrreldav käesolevaga.

Korruptsioonivastase seaduse § 25 lg 1 järgi on huvide konfliktiga tegemist juhul, kui ametiisik

osaleb sellise otsuse tegemisel, mis oluliselt mõjutab juriidilise isiku, mille juhatuse liige ta on,

majandushuve. Otsuses on välja toomata, kuidas saaks vaidlustatud haldusakt mõjutada Põlva POÜ

majandushuve. Volikogu otsus ei saa mõjutada Põlva POÜ majandushuve, sest AÕSRS § 22 järgi on

võimalik ostueesõigusega omandatud kinnisasja võõrandada vaid avalikul enampakkumisel ja kõik

ostjad on siis võrdses seisus, kellegi eelistamine ei ole võimalik. J. Hinrikusel ja P. Alepil ei olnud

huvide konflikti Korruptsioonivastase seaduse § 25 lg 1 mõttes.

Kõigile vallavolikogu liikmetele saadeti välja volikogu istungi materjalid, s.h istungi päevakord ja

vaidlustatud otsuse projekt. Puuduvad tõendid, et neid dokumente välja ei saadetud. Volikogu istungi

päevakorrapunktina 10 oli fikseeritud "Avaldused". Kuna istungi materjalide hulgas oli nimetatud

projekt, oli kõigile volikogu liikmetele arusaadavalt teatavaks tehtud päevakorrapunkt "Avaldused" ja

selle all arutamisele tulev küsimus "Ostueesõiguse kasutamine". Põlva Vallavolikogu reglemendi p 17

järgi peavad volikogul arutamisele tulevate määruste ja otsuste projektid olema kõigile volikogu

liikmetele kantseleist kättesaadavad hiljemalt kaks päeva enne volikogu istungit. See nõue oli

täidetud. Seega polnud volikogul kohustust vaidlustatud otsuse projekti volikogu liikmetele saata.

Otsusest ei selgu, miks ei olnud vaidlustatud haldusakt vastavalt seadusele ette valmistatud, samuti

puudub selle järelduse õiguslik alus.

Tartu Ringkonnakohtu 16. novembri 2001. a otsusega nr 2-3-168/2001 rahuldati

apellatsioonkaebus osaliselt, tühistati halduskohtu otsus protsessinormi olulise rikkumise tõttu ja

lõpetati asja menetlus. Ringkonnakohus leidis, et tulenevalt HKMS §-dest 3 lg 1 ja 4 lg 1 alluvad

halduskohtumenetluse korras kohtus läbivaatamisele ainult need haldusaktid, millega haldusorgan on

realiseerinud oma avalik-õiguslikku pädevust. Põlva Vallavolikogu vaidlustatud otsus ei ole välja

antud avalik-õigusliku subordinatsioonisuhte alusel ja seega ei ole vaidlustatud haldusakt ka suunatud

kaebuse esitaja kui üksikisiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele. Selle

otsuse näol on tegemist Põlva valla kui avalik-õigusliku juriidilise isiku organisatsioonisisese

otsustusega oma tsiviilõiguste kasutamiseks. AÕSRS § 20 lg 1 reguleerib tsiviilõigussuhteid,

koormates kinnisasju nende asukoha järgse kohaliku omavalitsuse ostueesõigusega. Ostueesõiguse

teostamine on oma olemuselt tsiviilõiguse teostamine ja seda ka juhul, kui ostueesõigus kuulub

avalik-õiguslikule juriidilisele isikule.

E. Poroson esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tartu Ringkonnakohtu 16. novembri

2001. a otsuse täies ulatuses ja saata asi uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule. Kassaator leiab, et

ringkonnakohus on jätnud tähelepanuta, et vald kui avalik-õiguslik juriidiline isik peab juhinduma

mitte ainult AÕS-st ja AÕSRS-st, vaid ka KOKS-st ja valla põhimäärusest. Nende aktide järgi on

kohaliku omavalitsuse ülesandeks korraldada ja juhtida kohalikku elu, lähtudes vallaelanike

õigustatud vajadustest ja huvidest, kusjuures tuleb tagada igaühe seaduslike õiguste ja vabaduste

kaitse (KOKS § 3 p 2, Põlva valla põhimäärus p 1.1 ja 2.2). KOKS § 3 p 6 sätestab, et omavalitsuse

põhimõtteks on tegevuse avalikkus. Põlva Vallavolikogu vaidlustatud otsus rikkus E. Porosoni

omandiõigust, seetõttu on alusetu ringkonnakohtu seisukoht, et see haldusakt ei ole suunatud

E. Porosoni kui üksikisiku õiguste või kohustuste tekkimisele, muutmisele või lõpetamisele. Volikogu

otsusega lahendati küsimus, kas Põlva vald asub kinnistu Kiiga A-7 omanikuna E. Porosoni asemele.

Otsuse täitmine lõpetab seega E. Porosoni omandiõiguse kinnisasjale. Omand on põhiseaduslikult, s.o

avaliku õigusega kaitstud hüve. Ostueesõiguse kasutamine on üks kinnisasja üle omandi tekkimise

viise, kusjuures ostueesõiguse realiseerimine on avalik ülesanne, mitte aga avalik-õigusliku juriidilise

isiku organisatsiooniline otsustus. Vaatamata sellele, et ostueesõiguse kasutamisel muutuvad kohaliku

omavalitsuse tsiviilõigused ja -kohustused, tuleb selles protsessis arvestada ka avaliku õiguse

põhimõtteid. Ostueesõiguse kasutamise otsusel on avalik-õiguslik iseloom, sest see tuleneb avalik-

õigusliku juriidilise isiku õigustest ja kohustustest.

Vastavalt HKMS §-le 4 lg 1 on haldusaktiks haldusorgani poolt avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi

reguleerimiseks antud õigusakt. HKMS § 6 lg 2 p 1 kohaselt saab seda kohtus vaidlustada. Kuna

ostueesõiguse kasutamise protseduur kujutab endast avalik-õiguslikult reguleeritud menetlust, on

vaidlus sellises menetluses tehtud otsuse üle avalik-õiguslik. Ringkonnakohus rikkus oluliselt

menetlusnorme - HKMS § 34 lg 2, sest ei kontrollinud esimese astme kohtu lahendi seaduslikkust ja

põhjendatust, samuti § 24 lg 1 p 1, sest lõpetas menetluse asjas, mis kuulub halduskohtu pädevusse.

Põlva Vallavolikogu kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leitakse, et kaebus ei ole põhjendatud,

ringkonnakohtu otsus peaks olema õige.

Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht

1. Ostueesõigus on tsiviilõiguse instituut. Asjaõigusseaduse § 5 järgi kuulub ostueesõigus piiratud

asjaõiguste liiki, mida nimetatakse ka "õigusteks võõrale asjale", kuna nad annavad teatud õigustused

võõra asja suhtes, ostueesõiguse puhul õiguse nõuda ostja asendamist endaga.

2. Asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 20 lg 1 sätestab: "Kohalikul omavalitsusel on kuni 2002.

aasta 1. jaanuarini oma haldusterritooriumil kõigi kinnisasjade suhtes nende igat liiki võõrandamisel

igakordne ostueesõigus vastavalt asjaõigusseaduse paragrahvidele 256-275, kui käesolevast seadusest

ei tulene teisiti. Kui kinnisasi asub mitme kohaliku omavalitsuse territooriumil, on neil kohalikel

omavalitsustel ühine ostueesõigus." Asjaõigusseaduse § 264 lg 1 sätestab: "Ostueesõiguse

teostamiseks peab ostueesõigust omav isik teatama müüjale notariaalselt tõestatud avaldusega oma

soovist ostueesõigust teostada." Sama paragrahvi lõige 2 sätestab: "Kui kinnisasi on juba läinud ostja

omandisse, võib notaariaalselt tõestatud avalduse esitada müüja asemel uuele omanikule." Sama

paragrahvi lõige 3 sätestab: "Avalduse esitamisega astub ostueesõigust omav isik sõlmitud ostu-

müügilepingu järgi ostja asemele ja omandab õiguse nõuda kinnistusraamatusse kande tegemist ning

ostja või müüja keeldumisel esitada hagi kinnistusraamatusse kande tegemiseks ja kinnisasjale

omandiõiguse tunnustamiseks."

3. HKMS § 3 lg 1 p 1 koostoimes lõikega 2 kuulub halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste

lahendamine, milleks seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Tsiviilõigussuhetest tulenev

vaidlus kuulub TsMS § 1 lg 1 ja 2 kohaselt lahendamisele tsiviilkohtumenetluse korras maa- või

linnakohtus.

4. Kuigi lõpptulemusena muutuvad kohaliku omavalitsuse ostueesõiguse teostamisel ka tsiviilõigused

ja -kohustused, on ostueesõiguse teostamise protsessis määravad avaliku õiguse põhimõtted ja sätted.

AÕSRS § 20 lg 1 on avalik-õiguslik norm, sätestades kohaliku omavalitsuse üksuse jaoks

omandireformi ajaks oluliselt laiemad alused ostueesõiguse kasutamiseks. AÕSRS § 20 lg-s 1

sätestatud võimalus kujutab endast olulist sekkumist PS § 31 lg-ga 1 kaitstud omandiõigusse. Selles

sättes ettenähtud alusel võis ostueesõigust kasutada vaid olulise avaliku huvi rahuldamiseks ja ainult

kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega. Ringkonnakohtul tuleb asja uuel läbivaatamisel

kontrollida, kas käesolevas asjas kasutas kohalik omavalitsus ostueesõigust avalikes huvides.

Kuna AÕSRS § 20 lg-s 1 sätestatud ostueesõiguse kasutamist reguleerivad valdavalt avaliku õiguse

põhimõtted ja sätted, on kohaliku omavalitsusüksuse ja isiku, kellelt kinnisasi ostueesõiguse teel

omandatakse, vaheline õigussuhe avalik-õiguslik. Selles õigussuhtes puhkenud vaidlus on avalik-

õiguslik vaidlus. Otsustus AÕSRS § 20 lg-st 1 tulenevat ostueesõigust kasutada on haldusakt HKMS

§ 4 lg 1 tähenduses.

5. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et vallavolikogu teostas avalikku võimu, kui võttis vastu otsuse

ostueesõiguse kasutamiseks ja ostueesõiguse kasutamise protseduur kujutab endast avalik-õiguslikult

reguleeritud menetlust ning vaidlus sellises menetluses tehtud otsuste õiguspärasuse üle on avalik-

õiguslik vaidlus, mis kuulub halduskohtu pädevusse.

Nendel põhjustel tuleb tühistada Tartu Ringkonnakohtu otsus ja saata asi uueks läbivaatamiseks

samale ringkonnakohtule.

Juhindudes HKMS §-st 72 lg 1 p 2 ja §-st 90 lg 2, Riigikohtu halduskolleegium

otsustab:

Rahuldada Eino Porosoni kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 16. novembri 2001. a otsus haldusasjas nr 2-3-168/2001 ja

saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.

Tagastada kautsjon.

Otsus jõustub 19. veebruaril 2002 teatavaks tegemisest.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann