3-3-1-8-02 · Riigikohus

3-3-1-8-02

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 18. veebruaril 2002

OÜ Rasmusson kassatsioonkaebuse läbivaatamine detailplaneeringu algatamise ja

vastuvõtmise korralduste ning planeerimismenetluse toimingute vaidlustamise asjas

Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Hele-Kai Remmel ja Harri Salmann

vaatas 17. jaanuaril 2002 avalikul kohtuistungil läbi OÜ Rasmusson kassatsioonkaebuse Tallinna

Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. septembri 2001. a otsuse peale haldusasjas nr II-3/283/01.

Protsessiosalisena võttis istungist osa Balti Baas AS (pankrotis) pankrotihaldur vandeadvokaat Kalev

Bachmann. Istungisekretär oli Tiiu Varend.

Balti Baas AS (pankrotis) kasutab 107 510 m2 suurust maatükki Tallinnas Bekkeri sadama piirkonnas

Marati t 14 Tallinna Linna TSN TK 15. aprilli 1973. a otsuse nr 57 alusel. 1997. aastal esitas Balti

Baas AS Tallinna Linnavalitsusele avalduse maa ostueesõigusega erastamiseks. 1.augustil 1997

sõlmisid Balti Baas AS ja OÜ Rasmusson kasutusvalduse lepingu, millega Balti Baas AS andis OÜ-

le Rasmusson kasutusvaldusesse nimetatud maatükil asuvad hooned. Tallinna Linnakohtu

10. veebruari 1998. a otsusega tsiviilasjas nr 2/3/227-6858/97 kuulutati välja Balti Baas AS pankrot.

3. veebruaril 2000 kinnitas Tallinna Linnavolikogu linnamajanduskomisjoni esimees OÜ Rasmusson

avalduse alusel Bekkeri sadama (Marati t 4A, 7 ja 14) detailplaneeringu lähteülesande.

22. novembril 2000 võttis Tallinna Linnavalitsus vastu korralduse nr 4500-k "Detailplaneeringute

algatamine", mille punktiga 1.23 algatati Bekkeri sadama detailplaneering, mis hõlmas ka Marati t 14

maatükki, ja korralduse nr 4501-k, millega võeti vastu AS ETP Grupp töö nr 609 Bekkeri sadama

detailplaneering ning kohustati Linnaplaneerimise Ametit ja Põhja-Tallinna Valitsust korraldama

detailplaneeringu avalik väljapanek.

Balti Baas AS (pankrotis) esitas 27. detsembril 2000 halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada

õigusvastaseks ning tühistada Tallinna Linnavalitsuse 22. novembri 2000. a korralduse nr 4500-k

punkt 1.23 ja korraldus nr 4501-k. Samuti paluti tunnistada õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse

toimingud Bekkeri sadama detailplaneeringu lähteülesande ja detailplaneeringu koostamisel ning

Põhja-Tallinna Valitsuse ja Tallinna Linnaplaneerimise Ameti toimingud, millega korraldati Bekkeri

sadama detailplaneeringu avalik väljapanek. Kaebuse kohaselt on Balti Baas AS (pankrotis)

detailplaneeringuga hõlmatud Marati t 14 krundi seaduslik kasutaja ja sellel asuvate ehitiste omanik,

kes on esitanud taotluse maa ostueesõigusega erastamiseks. Kaebaja arvates on vaidlustatud aktid ja

toimingud õigusvastased, kuna teda kui seaduslikku maakasutajat pole kaasatud detailplaneeringu

lähteülesande ja planeeringu koostamisse, temaga ei ole konsulteeritud lähteülesande koostamisel ega

kooskõlastatud detailplaneeringut, kuigi detailplaneeringu järgi vähendataks senist maakasutust

82 210 m2 võrra. Tallinna Linnavalitsuse korralduse nr 4500-k punkt 1.23 ja Tallinna Linnavalitsuse

toimingud detailplaneeringu algatamisel ning lähteülesande ja detailplaneeringu koostamisel on

vastuolus PES §-dega 2 lg 3, 3 lg 2 p 2, 11, 12 lg 4 ja 16 lg 1 ning Tallinna ajutise ehitusmäärusega.

Kuna korraldused, millega algatati ja võeti vastu Bekkeri sadama detailplaneering, anti samal päeval,

polnud võimalik detailplaneeringu nõuetekohasuse igakülgne kontroll. Kuna korraldus nr 4500-k oli

õigusvastane, on õigusvastane ka sellel tuginev korraldus nr 4501-k. Detailplaneeringu avalik

väljapanek oli vastuolus PES §-ga 18 lg 2 p 2, lg 5 ja lg 6, kuna see toimus ainult Põhja- Tallinna

Valitsuse ruumes, mitte aga nii linna keskuses kui ka vastavas linnaosas. Samuti rikuti PES §-st 18

lg 5 tulenevat kohustust informeerida nõuetekohaselt kinnisasja omanikuga võrdsustatud isikut ning

väljapanekust teatamine massiteabevahendite kaudu ei toimunud nõuetekohaselt. Bekkeri sadama

detailplaneering on vastuolus Tallinna Linnakohtu 19. detsembri 2000. a määrusega hagi tagamise

abinõu rakendamiseks.

Tallinna Halduskohtu 9. aprilli 2001. a otsusega haldusasjas nr 3-572/01 tunnistati õigusvastaseks

Tallinna Linnavalitsuse tegevus detailplaneeringu algatamisel ning Tallinna Linnavalitsuse ja Põhja-

Tallinna Valitsuse tegevus detailplaneeringu avaliku väljapaneku korraldamisel ning tühistati Tallinna

Linnavalitsuse korralduse nr 4500-k "Detailplaneeringute algatamine" p 1.23. ja korraldus nr 4501-k

"Bekkeri sadama detailplaneeringu (Marati 4a, 7 ja 14) vastu võtmine". Halduskohus leidis:

Balti Baas AS (pankrotis) kui hoonete omanik oli õigustatud nõudma nii detailplaneeringu

eelmenetluse toimingute tegemisel kui planeeringu koostamisel seaduse nõuete, sh PES § 12 lg 4 ja

§ 16 lg 1 järgimist ning enda kaasamist.

Kohalikul omavalitsusel on aktiivse sekkumise võimalus planeeringu eelmenetluses ka siis, kui

detailplaneering algatatakse huvitatud isiku taotlusel. Seaduslikkuse nõue kehtib detailplaneeringu

kõigi etappide läbiviimisel ning selle järgimise peab tagama eelkõige omavalitsusorgan.

PES §-st 26 lg 1 ei saa järeldada, et kaebajal puudus õigus vaidlustada detailplaneeringu eelmenetluse

toiminguid.

AÕS §-st 218 lg 2 tulenevalt ei saa kasutusvaldaja õigused kasutusvalduses oleva asja suhtes olla

suuremad kui omaniku enda õigused. Kui planeeringu algatamist taotles kasutusvaldaja, tulnuks

linnavalitsusel kaasata hoonete omanik ja välja selgitada tema tahe.

Planeerimis- ja ehitusseadusest ning Tallinna ajutisest ehitusmäärusest tulenevad kaebaja kaitstavad

õigused planeerimise eelmenetluses ja tema õiguste rikkumine on võimalik ka eelmenetluse

toimingute kaudu. PES § 18 lg 6 rikkumine vähendas kaebaja võimalusi vastuväidete esitamiseks.

Kaebuse esitajal oli põhjendatult alus arvata, et detailplaneerimine viiakse lõpule OÜ Rasmusson

huve eelistades.

Linnavalitsus oli vaidlustatud korralduste väljaandmise ajal teadlik Balti Baas AS (pankrotis) ja OÜ

Rasmusson vahelistest kohtuvaidlustest. Linnavalitsusele olid detailplaneerimisalases tegevuses

siduvad Tallinna Linnakohtu 3. märtsi 2000. a hagi tagamise määrus tsiviilasjas nr 2/3/23-2865/98

ning Tallinna Linnakohtu 19. detsembri 2000. a määruse samas tsiviilasjas. Kuigi nimetatud määruste

piirangud on suunatud OÜ-le Rasmusson, ei ole Planeerimis- ja ehitusseadusega kooskõlas huvide

konfliktis olevate äriühingute puhul neist üht planeerimismenetlusse kaasamatajätmine. Planeering ei

ole käesoleval juhul eesmärgipärane, kuna võimaldab eelistada kasutusvaldaja huve ja õigusi ning ei

arvesta kohtuvaidlustest tulenevate objektiivsete takistustega.

Korralduse nr 4500-k punkt 1.23 kuulub tühistamisele seetõttu, et edasine detailplaneerimine Bekkeri

sadama osas ei ole senises ulatuses võimalik Balti Baas AS (pankrotis) ja OÜ Rasmusson huvide

konflikti tõttu. Kuna tühistatav korraldus on aluseks korraldusele nr 4501-k ning ülalnimetatud

põhjustel ei ole ka sisuliselt võimalik vastu võtta ja korraldada detailplaneeringu edasist väljapanekut,

kuulub tühistamisele ka korraldus nr 4501-k.

OÜ Rasmusson esitas halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada

halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta Balti Baas AS (pankrotis) kaebus rahuldamata.

Apellant leidis, et vaidlustatud toimingud ja haldusaktid ei riku kaebuse esitaja õigusi ning kaebuse

esitaja huvide rikkumine ei saa olla halduskaebuse läbivaatamise aluseks ja põhjenduseks. PES § 26

lg 1 sätestab kohtus detailplaneeringu kehtestamise vaidlustamise võimaluse, mitte vaidlustamise

planeerimismenetluse varasemates staadiumites. Kohus on väljunud kaebuse piiridest, kuna kaebuses

ei taotletud Tallinna Linnavalitsuse tegevuse õigusvastseks tunnistamist detailplaneeringu

algatamisel.

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. septembri 2001. a otsusega jäeti halduskohtu

otsus muutmata ja apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu väidetega

ega pidanud vajalikuks neid korrata, kuna kaebuse esitaja õigusi rikuti juba detailplaneeringu

koostamise algetapil ning halduskohus rahuldas kaebuse põhjendatult. Ringkonnakohus leidis veel:

Tulenevalt HKMS §-st 19 lg 7 pole kohus seotud kaebuse sõnastusega. Kohus ei ole kaebuse piire

ületanud, kuna kaebuse sisust ja kontekstist lähtuvalt vaidlustati linnavalitsuse tegevus, mis eelnes

planeeringu algatamise otsuse vastuvõtmisele.

Kuigi PES §-dest 2 ja 3 ei tulene otsesõnu kohaliku omavalitsuse kohustus kaasata huvitatud isikuid

planeerimise algstaadiumis, tuleneb PES §-dest 2, 3 ja 16 lg 1 ning Tallinna ajutise ehitusmääruse

7. peatüki punktist 7 vajadus tagada kinnisasja omanike võimalikult varajane osavõtt planeeringu

koostamisest, sest planeeringuga võidakse puudutada nende põhiseaduslikke õigusi. Ka PES § 18,

milles on sätestatud planeeringu avaliku väljapaneku kestus ja kord, paneb kohalikule omavalitsusele

kohustused, mille eesmärgiks on tagada huvitatud isikutele planeeringuga tutvumiseks piisav aeg ja

selle vaidlustamise võimalus. Planeerimisalaste otsuste vaidlustamiseks kohtusse pöördumise õigus

tuleneb ka PES §-st 3 lg 3.

Linnavalitsus pidi arvestama ka halduskohtu otsuses osundatud linnakohtu määrustega, kuna

detailplaneeringuga määratakse tulenevalt PES §-st 9 lg 2 kindlaks ka krundi ehitusõigus.

OÜ Rasmusson esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu

otsused ning teha uus otsus, millega jätta Balti Baas AS (pankrotis) kaebus rahuldamata. Kassaator

leiab:

Detailplaneeringu algatamise, vastuvõtmise ja avalikustamise käigus tehtud toimingud ja vastuvõetud

aktid ei loo isikutele õigusi ega kohustusi. Tegemist on toimingutega, mille eesmärgiks on jõuda

detailplaneeringu avaliku väljapanekuni ja kehtestamiseni. PES §-s 2 lg 3 sätestatud avalikustamise

põhimõte saab realiseeruda alles avaliku väljapaneku käigus, kus kõigil isikutel on PES §-st 20 lg 1

tulenev ettepanekute esitamise ning planeeringu vaidlustamise õigus. PES § 26 lg 1 sätestab

kehtestatud detailplaneeringu kohtus vaidlustamise õiguse.

Vaidlustatud toimingud ja haldusaktid ei riku kaebaja õigusi. Balti Baas AS-l (pankrotis) pole

seadusest tulenevat ega seaduse alusel tekkinud õigust, mida vaidlustatud asjaolud väidetavalt

rikuvad. Huvide rikkumine ei saa olla halduskaebuse läbivaatamise aluseks ja põhjenduseks. Kohtud

pole Balti Baas AS (pankrotis) otsest subjektiivsete õiguste rikkumist tuvastanud.

PES §-st 16 lg 1 tulenevalt ei tähenda kaasamine kohaliku omavalitsuse kohustust informeerida või

küsida detailplaneeringu alasse jääva kinnisasja omanikult eraldi arvamust või nõusolekut

planeeringu kehtestamise etappide raames. Selle sätte kohaselt seisneb kinnisasja omanike kaasamine

planeeringu lähteseisukohtade ja eskiislahenduste tutvustamiseks avalike arutelude korraldamises,

millele olidki osaliselt suunatud ka vaidlustatud aktid ja toimingud. Kohalikul omavalitsusel puudus

seadusest tulenev kohustus arvestada vaidlusaluses staadiumis detailplaneeringu alasse jääva

kinnisasja omanikuga võrdsustatud isiku arvamusi ja seisukohti.

Halduskohus ei ole otsust teinud kõikide taotluste osas, kuna ei ole võtnud seisukohta korralduse

nr 4500-k punkti 1.23 ja korralduse nr 4501-k õigusvastaseks tunnistamise taotluste suhtes.

Halduskohus on väljunud kaebuse piiridest, kuna kaebaja ei ole palunud tunnistada õigusvastaseks

Tallinna Linnavalitsuse tegevust detailplaneeringu algatamisel. Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht,

millega peeti vääraks vastavaid apellatsioonkaebuses sisaldunud väiteid.

Tallinna Linnakohtu 3. märtsi 2000. a hagi tagamise määrus ei saanud olla kohustuslik järgimiseks

Tallinna linnale ning tema asutustele.

Tallinna Linnavalitsuse kirjalikus vastuses toetatakse esitatud kassatsioonkaebust. Vastuses

leitakse, et vaidlustatud aktide ja toimingutega ei ole kaebuse esitaja õigusi rikutud. Osundatud hagi

tagamise määrustest ei saanud tekkida mingeid kohustusi Tallinna Linnavalitsusele, vaid üksnes

Osaühingule Rasmusson.

Balti Baas AS (pankrotis) kirjalikus vastuses leitakse, et kõik isikud, kellel on haldusakti või

teostatava reaaltoiminguga puutumus, omavad õigustatud huvi haldustegevuse kohtulikuks

kontrolliks. Õigustatud huviks HKMS § 7 lg 1 mõtte kohaselt on sellised huvid toimingu või

haldusakti vaidlustamiseks, mis on kaitstud kehtivas õiguses sisalduvate õigusnormidega.

Detailplaneeringuga on hõlmatud kaebaja seaduslikus kasutuses olev territoorium, sellel asuvad

kaebajale kuuluvad ehitised ja tal on õigus ostueesõigusega erastada ehitiste juurde maad.

Vaidlustatud detailplaneeringu algatamisel vastuvõetud haldusaktid ja toimingud ning tegevus

detailplaneeringu avaliku väljapaneku korraldamisel puudutavad Balti Baas AS (pankrotis) huve,

kuna planeering viiakse läbi tema omandis ja kaudses valduses olevate asjade ja õiguste suhtes.

Sellised toimingud ja haldusaktid on halduskohtu poolt kontrollitavad. OÜ Rasmusson suhtes tehtud

hagi tagamise määrusega, mis keelab detailplaneerimise tellimisele suunatud tegevuse, tuleb

kohalikul omavalitsusel detailplaneeringu menetlemisel arvestada.

Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht

1. Balti Baas AS (pankrotis) vaidlustas Tallinna Linnavalitsuse korralduse, mille punktiga 1.23

algatati Bekkeri sadama detailplaneering, mis hõlmas ka kaebaja poolt kasutatavat maatükki

(korraldus nr 4500-k); korralduse, millega võeti vastu Bekkeri sadama detailplaneering ning kohustati

Linnaplaneerimise Ametit ja Põhja-Tallinna Valitsust korraldama detailplaneeringu avalik väljapanek

(korraldus nr 4501-k); Tallinna Linnavalitsuse toimingud detailplaneeringu lähteülesande ja

detailplaneeringu koostamisel ning Põhja-Tallinna Valitsuse ja Tallinna Linnaplaneerimise Ameti

toimingud, millega korraldati detailplaneeringu avalik väljapanek. Kaebaja taotles vaidlustatud aktide

õigusvastaseks tunnistamist ja tühistamist ning vaidlustatud toimingute õigusvastaseks tunnistamist.

2. Planeerimismenetlus koosneb järgmistest etappidest: planeeringu koostamise algatamine,

planeeringu koostamine, planeeringu vastuvõtmine, planeeringu avalik väljapanek ning planeeringu

kehtestamine.

PES §-st 2 lg 3 tulenevalt on planeerimisalane tegevus avalik ning selle käigus tagatakse huvitatud

isikute õigeaegne informeeritus ja võimalus kaitsta oma huve. Nimetatud sättes käsitletakse kogu

planeerimisalast tegevust ega seota avalikustamise kohustust planeerimismenetluse konkreetsete

etappide või toimingutega.

3. HKMS § 7 lg 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leiab, et haldusakti või

toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Kaebuse haldusakti või toimingu

õigusvastasuse kindlakstegemiseks võib esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi.

Tühistamiskaebuse rahuldamiseks peab seega olema täidetud kaks tingimust: vaidlustatav haldusakt

peab olema õigusvastane ja rikkuma samas ka kaebuse esitaja õigusi.

4. Kassaatori väitel ei saa detailplaneeringu algatamise, vastuvõtmise ja avaliku väljapaneku käigus

teostatud toimingud ja vastu võetud aktid luua ühelegi isikule õigusi ega kohustusi ning kassaator

välistab võimaluse neid halduskohtus vaidlustada.

PES § 20 lg 1 kohaselt on planeeringuala kinnisasjade omanikel, elanikel ja teistel isikutel õigus

avaliku väljapaneku kestel esitada parandusi ja täiendusi ning vaidlustada planeeringut.

PES § 26 lg 1 sätestab, et isikutel, kelle kirjalikke ettepanekuid avaliku väljapaneku ja järelevalve

käigus ei arvestatud, on õigus vaidlustada kohtus detailplaneeringu kehtestamist ühe kuu jooksul,

arvates päevast, mil isik sai teada või pidi teada saama planeeringu kehtestamisest.

Planeerimis- ja ehitusseadus ei näe otsesõnu ette vaidlustamise võimalust planeerimismenetluse

varasemates etappides ega sätesta erinevate etappide käigus sooritatavate toimingute ja antavate

aktide halduskohtus vaidlustamise võimalust.

5. Haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist saab üldjuhul halduskohtus

vaidlustada vaid koos lõpliku haldusaktiga. HMS § 58 kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks

tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei

vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Seni, kuni

lõplikku haldusakti pole veel antud, ei ole kohtul üldjuhul võimalik hinnata, kas menetluslikud

rikkumised võisid mõjutada asja otsustamist.

Sellest reeglist võib teha erandi otsesõnu seaduses sätestatud juhtudel, aga ka lähtuvalt

protsessiökonoomika põhimõttest, mida võimaldab ka HMS § 58. Erandlikult on menetlustoimingu

või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti vaidlustamine õigustatud, kui tegemist on sedavõrd

olulise menetlusveaga, mis juba menetluse käigus võimaldab jõuda järeldusele, et sellise menetluse

tulemusena antav lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane. Enne lõplikku haldusakti saab

kaebuse esitada ka juhul, kui menetlustoiming rikub õigusi sõltumata menetluse lõpptulemusest.

Planeeringu koostamise etapis informeerimis- ja kaasamiskohustuse täitmata jätmine ei võta veel

huvitatud isikult võimalust oma seisukohti planeeringu avaliku väljapaneku käigus avaldada ja

nendega mittearvestamist vaidlustada. Samas tuleb silmas pidada, et planeerimismenetlus toimub ka

avalikes huvides. Huvide konflikti korral tuleb optimaalseimale lahendusele jõudmiseks kaaluda

menetluse käigus kõigi osapoolte huve ja nendega võimaluse korral arvestada.

6. Planeerimisotsustused kui diskretsiooniotsustused on oma spetsiifilise olemuse tõttu vaid piiratud

ulatuses kohtulikult kontrollitavad. Riigikohtu varasema praktika kohaselt (Riigikohtu

halduskolleegiumi määrus haldusasjas nr 3-3-1-9-98, RT III 1998, 11, 125) puudub kohtul pädevus

planeerimisotsustuste otstarbekuse kontrollimiseks. Isikud, kelle õigusi ja vabadusi planeeringud

riivavad, on oma õiguste kohtulikul kaitsmisel õigustatud nõudma eelkõige õiguslike hüvede õiglase

kaalumise kontrollimist. Kohtulikult kontrollitav on ka planeerimisdiskretsiooni teostamisele

(planeeringu kehtestamisele) eelneva menetluse õiguspärasus.

Planeerimisotsustuste omapära - nende ulatusliku diskretsioonilisuse - tõttu on isiku õigeaegsel

kaasamisel ja ärakuulamisel planeerimismenetluses suurem roll võrreldes tavapärase

haldusmenetlusega. Planeerimismenetlusele on üldiselt omane avalikkuse põhimõte. Seejuures on

Planeerimis- ja ehitusseaduses soovitud informeerimis- ja kaasamiskohustuse realiseerimisel pakkuda

teiste isikutega võrreldes tugevamat kaitset kinnisasja omanikele ja nendega PES §-st 70 lg 4

tulenevalt võrdsustatud isikutele juhtudel, kui planeering võib kaasa tuua kinnisasja

sundvõõrandamise vajaduse, senise maakasutuse või krundi ehitusõiguse muutmise. Erinevalt teistest

isikutest, kellel on õigus kaasamisele ja informeerimisele planeerimismenetluses, näeb Planeerimis-

ja ehitusseadus §-des 12 lg 4 ja 18 lg 5 ette sellistele isikutele tähitud kirjaga kahe nädala jooksul

detailplaneeringu algatamisest või planeeringu avalikust väljapanekust teatamise kohustuse.

7. Halduskohtule esitatud kaebuses palus Balti Baas AS (pankrotis) tunnistada õigusvastaseks

linnavalitsuse toimingud lähteülesande koostamisel. Kohtud on tunnistanud õigusvastaseks

linnavalitsuse tegevuse planeeringu algatamisel, millega on pidanud hõlmatuks ka toiminguid

lähteülesande koostamisel kui algatamisele eelnenuid.

3. veebruaril 2000 kinnitas Tallinna Linnavolikogu linnamajanduskomisjoni esimees Bekkeri sadama

detailplaneeringu lähteülesande. Lähteülesande koostamine eelnes linnavalitsuse korraldusele, mis

anti 22. novembril 2000 detailplaneeringu koostamise algatamiseks. Kohtud on tunnistanud

linnavalitsuse tegevuse lähteülesande koostamisel õigusvastaseks, tuginedes lähteülesande

koostamise ja kinnitamise ajal ning kuni 1. novembrini 2001 kehtinud Tallinna ajutisele

ehitusmäärusele, mille kohaselt pidi kohalik omavalitsus konsulteerima isikutega, kelle õigusi

kavandatav planeering võis muuta, samuti sätestas Ajutine ehitusmäärus ettepanekute tegemise ning

pretensioonide esitamise korra. See regulatsioon oli küll kooskõlas planeerimismenetluse olemuse ja

eesmärgiga ning teenis huvitatud isiku (kinnisasja omanikuga võrdsustatud isiku) huvide parema

kaitse eesmärki, kuid Tallinna ajutine ehitusmäärus oli kinnitatud Tallinna Linnavolikogu 1. juuli

1993. a määrusega, seega enne Planeerimis- ja ehitusseaduse jõustumist. Planeerimis- ja ehitusseadus

ei sätesta lähteülesande koostamist ega kinnitamist ega näe ette selle käigus avalikustamise või

isikute kaasamise kohustust.

Linnavalitsuse tegevust lähteülesande kooskõlastamisel ja kinnitamisel tuleb pidada haldusesiseseks

tegevuseks, millel puudub väljapoole suunatud mõju. Lähteülesande koostamine on ettevalmistav

tegevus ja kaasamine planeerimismenetluse nii varases staadiumis on küll igati kooskõlas

planeerimismenetluse avalikkuse põhimõttega, kuid ei ole planeeringu läbiviijale kohustuslik. Seega

on kohtud põhjendamatult pidanud võimalikuks halduskohtus iseseisvalt vaidlustada kohaliku

omavalitsuse asutuse toiminguid planeeringu algatamisel, sh lähteülesande koostamisel.

8. OÜ Rasmusson kui huvitatud isiku (planeeringualasse jääval maatükil asuvate hoonete

kasutusvaldaja) õigus taotleda planeeringu algatamist tulenes PES §-st 10 lg 1. Planeerimis- ja

ehitusseaduse § 11 paneb kohalikule omavalitsusele planeeringukavatsusest informeerimise üldisema

kohustuse.

Planeerimis- ja ehitusseadus ei sätesta muid planeeringu koostamise algatamisega seonduvaid õigusi

ega kohustusi, samuti pole sätestatud algatamisele eelnevaid õigusi ega kohustusi, sealhulgas

avalikkuse põhimõttega seonduvaid.

Planeeringu algatamine on esimene etapp planeerimismenetlusest ja selles staadiumis ei ole veel

võimalik otsustada, kas ja milline planeering kehtestatakse. Planeeringu algatamisega ei tekitata,

muudeta ega lõpetata õigussuhteid. Planeeringu algatamise korraldus ei ole haldusakt. Seetõttu on

kohtud käesoleva vaidluse lahendamisel pidanud ekslikult võimalikuks eraldiseisvalt vaidlustada

planeeringu algatamise korraldust ja põhjendamatult tühistanud Tallinna Linnavalitsuse korralduse

nr 4500-k punkti 1.23.

9. Planeerimis- ja ehitusseaduse kohaselt järgneb planeeringu algatamisele planeeringu koostamise

etapp, mille lõppedes teeb kohalik omavalitsus otsuse planeeringu vastuvõtmise kohta.

Detailplaneeringu koostamise staadiumis toimub vastavalt PES §-le 16 koostöö planeeringuala

kinnisasja omanike, elanike ja teiste huvitatud isikutega ning §-st 17 tulenev planeeringu

kooskõlastamine. PES § 12 lg 1 kohustab kohalikku omavalitsust kuu aja jooksul planeeringu

algatamise otsuse tegemisest tutvustama planeeringu eesmärke massiteabevahendites. Sama

paragrahvi neljas lõige sätestab, et kui algatatav detailplaneering võib kaasa tuua kinnisasja

sundvõõrandamise vajaduse, senise maakasutuse või krundi ehitusõiguse muutmise, teatab kohalik

omavalitsus tähitud kirjaga detailplaneeringu algatamisest vastava kinnisasja omanikule kahe nädala

jooksul, arvates planeeringu algatamise otsuse tegemise päevast. Seega saab planeeringu

vastuvõtmine toimuda alles peale planeeringu koostamise etapi läbiviimist vastavalt Planeerimis- ja

ehitusseaduses sätestatule.

Planeeringu vastuvõtmisega lõpetatakse planeeringu koostamise staadium ning järgneb planeeringu

avalik väljapanek. Põhimõtteliselt võib koostamise staadium lõppeda sellega, et planeering jääb vastu

võtmata.

Otsusega planeeringu vastuvõtmise kohta annab planeeringu menetleja (detailplaneeringu puhul

kohalik omavalitsus) hinnangu eelnenud planeerimismenetluse käigule ja tulemustele ning fikseerib

planeeringu eesmärgid ja lähteseisukohad sellistena, nagu nad on kindlaks määratud planeeringu

projektis. Samuti tuvastatakse vastuvõtmise otsusega sellised planeeringu kehtestamise eeldused,

nagu PES §-s 17 nimetatud vajalike kooskõlastuste olemasolu.

10. Planeerimis- ja ehitusseaduse ning Haldusmenetluse seaduse eesmärgi ja mõttega on kooskõlas, et

planeeringu vastuvõtmise otsust kui haldusakti HKMS § 4 lg 1 mõttes saab kaebeõiguse olemasolul

vaidlustada, kui tegemist on sedavõrd olulise menetlusveaga, mille puhul juba planeerimismenetluse

käigus on alust arvata, et sellise menetluse tulemusena kehtestatav planeering ei saa olla õiguspärane.

Kohtud on käesolevas haldusasjas õigesti leidnud, et olukorras, kus planeeringu algatamine ja

vastuvõtmine toimusid ühel ja samal päeval, on tegemist planeerimismenetluse normide ilmselge ja

olulise rikkumisega. Selline planeeringu menetlemine välistab ühe planeerimismenetluse etapi -

planeeringu koostamise - korrektse ja seadusega kooskõlas oleva läbiviimise ning eirab täielikult

planeerimismenetluse puhul olulist avalikkuse põhimõtet. Olukorras, kus planeeringu algatamise ja

vastuvõtmise otsustamine on teineteisele ajaliselt vahetult järgnenud, on ignoreeritud planeeringu

avalikustamise üldisemat kohustust ja Balti Baas AS (pankrotis) kui kinnisasja omanikuga

võrdsustatud isiku huve kaitsvat PES § 12 lg 4. Samuti pole planeeringu koostamise käigus olnud

võimalik realiseerida PES §-st 16 lg 1 tulenevat planeeringuala kinnisasja omanike, elanike ja teiste

huvitatud isikute õigust olla kaasatud ja osaleda planeeringu koostamisel ning aruteludel.

Ülaltoodud põhjustel nõustub Riigikohtu halduskolleegium ringkonnakohtu seisukohaga Tallinna

Linnavalitsuse 22. novembri 2000. a korralduse nr 4501-k tühistamise osas.

11. Kohtud on tühistanud Tallinna Linnavalitsuse korralduse nr 4501-k tervikuna, seega ka osas,

millega otsustati avaliku väljapaneku korraldamine. Seetõttu on avaliku väljapaneku korraldamisega

seotud toimingud õigusvastased põhjusel, et nende aluseks olnud haldusakt oli õigusvastane ja

tühistati, ning põhjendamatu on Tallinna Linnavalitsuse ja Põhja-Tallinna Valitsuse detailplaneeringu

avaliku väljapanekuga seotud tegevuse õigusvastaseks tunnistamine kohtute poolt esitatud motiividel.

12. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et halduskohus, tühistades vaidlustatud korraldused, ei

rikkunud menetlusnorme, kui jättis need aktid õigusvastaseks tunnistamata, kuna HKMS §-st 26 lg 1

p 1 tulenevalt tühistatakse osaliselt või täielikult õigusvastane haldusakt. Seega hõlmas otsustus

vaidlustatud aktid tühistada ka otsustuse nende õigusvastasuse kohta.

13. Ekslik on kohtute seisukoht, et linnavalitsusele oli vaidlustatud korralduste andmisel siduv

Tallinna Linnakohtu määrus hagi tagamise abinõu rakendamiseks, mille kohaselt keelati Osaühingul

Rasmusson ilma Balti Baas AS (pankrotis) esindaja nõusolekuta "detailplaneeringu koostamise

algatamise taotlemine; detailplaneeringu koostamise korraldamine ja finantseerimine;

detailplaneeringu koostamise tellimine kolmandatelt isikutelt". Tallinna Linnavalitsuse vaidlustatud

korraldused anti 22. novembril 2000, kuid Tallinna Linnakohtu nimetatud määrus tehti alles

19. detsembril 2000.

Ülaltoodud põhjustel kuulub kassatsioonkaebus osaliselt rahuldamisele. Ringkonnakohtu ja

halduskohtu otsus tuleb tühistada osas, millega tühistati Tallinna Linnavalitsuse 22. novembri 2000. a

korralduse nr 4500-k "Detailplaneeringute algatamine" punkt 1.23 ja tunnistati õigusvastaseks

Tallinna Linnavalitsuse tegevus detailplaneeringu algatamisel ning Tallinna Linnavalitsuse ja Põhja-

Tallinna Valitsuse tegevus detailplaneeringu avaliku väljapaneku korraldamisel. Balti Baas AS

(pankrotis) kaebus selles osas tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohtu otsus tuleb jätta jõusse osas,

millega tühistati Tallinna Linnavalitsuse 22. novembri 2000. a korraldus nr 4501-k "Bekkeri sadama

(Marati 4a, 7 ja 14) detailplaneeringu vastu võtmine".

Juhindudes HKMS §-dest 72 lg 1 p 1 ja p 4 ning 90 lg 2, Riigikohtu halduskolleegium

otsustab:

Rahuldada OÜ Rasmusson kassatsioonkaebus osaliselt.

Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. septembri 2001. a otsus haldusasjas

nr II-3/283/01 ja Tallinna Halduskohtu 9. aprilli 2001. a otsus haldusasjas nr 3-572/01 osas,

millega tühistati Tallinna Linnavalitsuse 22. novembri 2000. a korralduse nr 4500-k punkt 1.23

ja tunnistati õigusvastaseks Tallinna Linnavalitsuse tegevus detailplaneeringu algatamisel ning

Tallinna Linnavalitsuse ja Põhja-Tallinna Valitsuse tegevus detailplaneeringu avaliku

väljapaneku korraldamisel. Jätta Balti Baas AS (pankrotis) kaebus selles osas rahuldamata.

Jätta jõusse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 28. septembri 2001. a otsus

haldusasjas nr II-3/283/01 osas, millega tühistati Tallinna Linnavalitsuse 22. novembri 2000. a

korraldus nr 4501-k.

Tagastada kautsjon.

Otsus jõustub 18. veebruaril 2002 teatavaks tegemisest.

Tõnu Anton, Hele-Kai Remmel, Harri Salmann