3-3-1-8-01 · Riigikohus

3-3-1-8-01

ERIKOGU

MÄÄRUS

Tartus 20. detsembril 2001

Tartu Linnavolikogu erikaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevuse piiritlemise asjas

Riigikohtu haldus- ja tsiviilkolleegiumi vaheline erikogu koosseisus Uno Lõhmus (eesistuja) ja Henn

Jõks, Lea Laarmaa, Jüri Põld ja Harri Salmann vaatas kirjalikus menetluses läbi Tartu

Linnavolikogu erikaebuse Tartu Ringkonnakohtu 12. detsembri 2000. a määruse peale haldusasjas

nr II-3-146/00.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Mittetulundusühing Tartu Kaasaegse Viievõistluse Klubi Pentathlon (edaspidi klubi Pentathlon)

Esitas 2. veebruaril 2000 Tartu Linnavalitsusele avalduse võtta pikaajalisele rendile Tartu linnale

kuuluv Valga maakonnas Pühajärve vallas Pilkuse külas asuv Veski spordibaas eesmärgiga arendada

see tänapäevaseks aastaringselt kasutatavaks spordibaasiks.

2. Tartu Linnavolikogu 8. juuni 2000. a otsusega nr 146 otsustati Veski spordibaas anda

mittetulundusühingule Tartu Suusaklubi (edaspidi Suusaklubi) otsustuskorras rendile.

3. Klubi Pentathlon esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Tartu Linnavolikogu

8. juuni 2000. a otsus, sest otsus on motiveerimata ja kinnistu otsustuskorras rendile andmisega on

rikutud võrdse kohtlemise printsiipi.

4. Tartu Halduskohus lõpetas 23. novembri 2000. a määrusega asja menetluse leides, et vaidlustatud

otsus on tsiviilõigussuhtes antud akt, mis ei allu halduskohtu kontrollile.

5. Klubi Pentathloni erikaebuses halduskohtu määruse peale väidetakse:

Oma otsusega ei andnud Tartu Linnavolikogu spordibaasi õiguslikus mõttes rendile, vaid otsustas

kohaliku elu küsimuse, st linnaomandis oleva kinnistu kasutamisre"iimi üle. Vastavalt Rendiseaduse

§ 4 lg-le 1 võib rendisuhte tekkimise aluseks olla vaid rendileping. Seega tekkis rendisuhe Tartu linna

ja Suusaklubi vahel alles nendevahelise rendilepingu sõlmimisel, mitte aga linnavolikogu otsuse

vastu võtmisel. Linnavolikogu otsus on ühepoole regulatsioon, mis on selle adressaadile kohustuslik.

Otsus puudutab avalikku huvi ja käsitletava õigussuhte üks subjekt on avaliku võimu kandja.

Linnavolikogu otsused on halduse üksikaktid, mis antakse avalik-õiguslikes suhtes. Linnavolikogul ei

ole võimalik tsiviilõigussuhtes osaledes otsuseid vastu võtta.

6. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 12. detsembri 2000. a määrusega klubi Pentathlon erikaebuse ja

saatis asja halduskohtule menetluse jätkamiseks. Ringkonnakohus leidis, et vaidlustatud otsus ei ole

tsiviilõigussuhtes antud akt, vaid avalik-õiguslike ülesannete täitmisel vastu võetud otsus, sest sellega

otsustati Tartu linna omandis oleva vara kasutamise üle Tartu linnavara eeskirja ettenähtud korras.

7. Tartu Linnavolikogu esitas ringkonnakohtu selle määruse peale erikaebuse, milles palus tühistada

ringkonnakohtu määrus ja jätta jõusse halduskohtu määrus.

8. Riigikohtu halduskolleegiumi 11. aprilli 2001. a määrusega anti erikaebuse läbivaatamine

halduskolleegiumi kogu koosseisule. Riigikohtu halduskolleegiumi kogu koosseisu 16. aprilli 2001. a

määrusega anti erikaebuse läbivaatamine Riigikohtu haldus- ja tsiviilkolleegiumi vahelisele

erikogule.

MENETLUS RIIGIKOHTUS

Protsessiosaliste põhjendused

9. Tartu Linnavolikogu erikaebuses ringkonnakohtu otsuse peale väidetakse, et volikogu ei teostanud

vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel avalikku võimu. Tegemist on tahteavaldusega (oferdiga)

Tsiviilseadustiku üldosa seaduse mõttes, mis ei ole reguleeritud avaliku õiguse normidega.

10. Klubi Pentathlon vastuses erikaebusele väidetakse, et linnavolikogu väited haldusaktist kui

tahteavaldusest ei välista haldusakti kaevatavust halduskohtumenetluses. Suur osa haldusaktidest

omavad juriidilise fakti tähendust teiste õigussuhete tekkimisel (nt omandireformi käigus antavad

aktid, erastamisotsused, riigivara valitsemisel antavad aktid).

Riigikohtu erikogu seisukoht

11. Erikogu annab hinnangu küsimustele, kas käesoleva vaidluse lahendamine on halduskohtu

pädevuses ja kas vaidlustatud korraldus on haldusakt HKMS § 4 lg 1 tähenduses.

12. Vastavalt HKMS § 3 lg 1 p-le 1 ja lg-le 2 on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslike vaidluste

lahendamine, milleks seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Tsiviilkohtumenetluse seadustiku

§ 1 lg 2 kohaselt mõistetakse maa- või linnakohtu pädevuses olevate tsiviilasjadena tsiviil- ja

tööõigussuhetest tekkinud vaidlusi. Seega on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikust suhtest

tulenevad vaidlused ja üldkohtu pädevuses eraõiguslikest suhetest tulenevad vaidlused, kui seadus ei

sätesta teisiti.

13. Eesti õigusele on omane era- ja avaliku õiguse eristamine. Riigikohtu üldkogu leidis oma

22. detsembri 2000. a otsuses asjas nr 3-4-1-10-2000 (RT III 2001, 1, 1), et avalik õigus kui osa

õiguskorrast on määratud reguleerima spetsiifilisi suhteid, mis kaasnevad avaliku võimu

teostamisega. Avalik-õiguslik vaidlus eeldab igal juhul, et õigussuhte üks osapooltest oleks avaliku

võimu kandja. Üldjuhul on selleks riik, kohalik omavalitsusüksus või muu avalik-õiguslik juriidiline

isik. Avaliku võimu kandjaks võib olla ka avalikke ülesandeid täitev eraisik, kui seadusega või

seaduse alusel on talle üle antud volitused avaliku võimu teostamiseks. Üldjuhul võib eeldada, et

avalike ülesannete täitmine on reguleeritud avaliku õiguse normidega. Siiski võib avaliku võimu

kandja astuda või sattuda avalike ülesannete täitmisel või ülesande täitmiseks vajalike vahendite

tagamisel suhetesse, mis on sarnased eraisikute vaheliste suhetega. Kui avaliku võimu kandaja

seisund suhtes teise isikuga on olemuslikult, mitte ainult väliselt või vormiliselt samaväärne

seisundiga, milles võivad olla ka eraisikud, räägib see suhte eraõiguslikuks kvalifitseerimise kasuks.

Sellisel juhul ei ole põhjust asendada eraõiguslikku regulatsiooniavalik-õiguslikuga.

14. Era- ja avalikku õigust ei ole praktikas võimalik üksteisest täielikult lahutada. Paljudel juhtudel

tuleb ametiasutuse tegevuse suhtes kohaldada üheaegselt nii era- kui ka avaliku õiguse norme. Selline

olukord võib kujuneda avalik-õigusliku juriidilise isiku osalemisel eraõiguslikes suhetes, sest ka neis

suhetes peab avalik-õiguslik juriidiline isik arvestama põhiõigustega, proportsionaalsuse, võrdse

kohtlemise, õiguspärase ootuse ja teiste avaliku õiguse põhimõtete ja normidega.

15. Avalik-õigusliku juriidilise isiku vara käsutamist reguleerivate eriseaduste ja alamalseisvate

õigusaktide sätted on samuti üldjuhul avalik-õiguslikud. Kuigi linnavara kasutuse andmine võib

toimuda tsiviilõigusliku lepingu alusel, kujutab Tartu Linnavolikogu 17. detsembri 1998. a määrusega

nr 66 kinnitatud Linnavara eeskiri endast eelkõige avaliku õiguse normistikku. Põhiseaduse § 114

kehtestab, et riigivara valdamise, kasutamise ja käsutamise korra sätestab seadus. Kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse § 34 lg 2 sätestab: "Oma vara valdamise, kasutamise ja käsutamise

korra sätestab valla või linna volikogu vastavalt seadusele valla või linna põhimääruses.". Nendel

sätetel puuduks mõte, kui neis peetaks silmas vaid vara valdamist, kasutamist ja käsutamist

puudutavat eraõiguslikku regulatsiooni, mis laieneb kõigile isikutele.

16. Seaduse või linnavaraeeskirja sätted, mis reguleerivad vara käsutamisel otsustuseni jõudmist,

võivad olla väga sarnased analoogiliste eeskirjadega, mida oma töötajate jaoks kehtestab äriühing.

Eeskirjade sisuline sarnasus ei kõiguta aga ühtede kuuluvust avalikku ja teiste kuuluvust

eraõigusesse. Nii riigi kui ka kohaliku omavalitsuse vara moodustab peaasjalikult vara, mis on

mõeldud avalike ülesannete täitmiseks. Valides mitme huvitatud isiku seast välja vara kasutusse

saaja, teostab linn avalikku võimu. Linn peab vara rendile andmisel arvestama avalike huvidega, mis

ei pruugi alati seisneda varalise tulu saamises. Samuti peab linn vara kasutusse saaja väljavalimisel

lähtuma põhjendatud kaalutlustest, et vältida isikute ebavõrdset kohtlemist. Seetõttu erineb kohaliku

omavalitsuse seisund oma vara kasutusse andmisel olukorrast, milles on oma vara kasutusse andvad

eraisikud.

17. Eelnevast ei tohi järeldada, et sõlmitav leping ise või lepingu poolte vaheline õigussuhe muutuks

avalik-õiguslikuks. Poolte vahelised lepinguõiguslikud vaidlused jäävad tsiviilõiguslikuks ka siis, kui

üheks pooleks on avalik-õiguslik juriidiline isik. Sellist era- ja avalik-õiguslike suhete läbipõimumist

on senistes seadustes ja kohtupraktikas aktsepteeritud näiteks erastamise ja riigihangete puhul (vt

eelkõige Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-

1-10-2000, RT III 2001, 1, 1; erikogu 17. juuni 1996. a määrus tsiviilasjas nr 3-2-1-34-96, RT III

1996, 24, 330; halduskolleegiumi 6. veebruari 2001. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-69-00, RT III

2001, 5, 54). Vaidlusaluse linnavara kasutusse andmine toimus käesolevas asjas rendilepingu, seega

tsiviilõigusliku lepingu vormis.

18. Põhiseaduse § 15 lg-st 1 tulenevalt peab isikul olema võimalus end kaitsta ka sellisel juhul, kui

avaliku võimu kandja tehtud eraõigusliku tehinguga on rikutud tema subjektiivseid avalikke õigusi.

Kohtumenetluse normid ei välista avaliku õiguse normide täiendavat kohaldamist üldkohtu poolt ega

eraõiguse normide täiendavat kohaldamist halduskohtu poolt haldusasja läbivaatamisel. Vastupidine

seisukoht kahjustaks õiguskaitse efektiivsust, sest õigusharude läbipõimumise tõttu peaks isik ühe ja

sama vaidluse lahendamiseks pöörduma mitme kohtu poole. Kui subjektiivsete avalike õiguste, sh

põhiõiguste kaitsmise küsimus tekib linna ja tema lepingupartneri omavahelises suhtes, mis on

peamiselt reguleeritud tsiviilõiguse normidega, siis tuleb see vaidlus lahendada tsiviilkohtumenetluse

korras (vt Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 18. oktoobri 2000. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-104-00, RT III

2000, 25, 278). Kui linna poolt tsiviilõigusliku lepingu sõlmimist või muutmist vaidlustab kolmas

isik, kes ei ole lepingu pool, põhjusel, et linn on lepingut sõlmides rikkunud tema subjektiivseid

avalikke õigusi, on tegemist avalik-õigusliku vaidlusega, mis kuulub halduskohtu pädevusse.

Asjaolu, et vaidluse lahendamisega võib kaasneda riigi, valla või linna poolt sõlmitud tsiviilõigusliku

lepingu tühisuse tuvastamine, ei välista iseenesest vaidluse avalik-õiguslikku iseloomu.

19. Senises kohtupraktikas on tunnustatud maa- ja linnakohtute pädevust otsustada omandireformi

õigustatud subjekti või eluruumide erastamise õigustatud subjekti hagi alusel tehingute kehtivuse üle,

mille pooleks nimetatud isikud ei ole (vt Riigikohtu tsiviilkolleegiumi otsused 21. veebruarist 1996. a

tsiviilasjas nr 3-2-1-20-96, RT III 1996, 9, 128; 3. maist 1999. a tsiviilasjas nr 3-2-1-44-99, RT III

1999, 15, 154; 27. aprillist 2000. a tsiviilasjas nr 3-2-1-64-00, RT III 2000, 12, 135). Erikogu ei pea

mõistlikuks seda seisukohta muuta. See omakorda ei välista tsiviilõigusliku lepingu tühisuse

kindlakstegemist, kui see on vajalik haldusakti või haldusorgani toimingu peale esitatud kaebuse

läbivaatamisel, nt vara tagastamata jätmise otsuse vaidlustamisel (vt Riigikohtu halduskolleegiumi

20. oktoobri 2000. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-40-00, RT III 2000, 23, 248).

20. Lähemat analüüsi vajab Tartu Linnavolikogu vaidlustatud otsuse õiguslik iseloom. Esiteks vastab

see linnavolikogu otsus tsiviilõigusliku tahteavalduse tunnustele. Vastavalt TsÜS § 60 lg-le 1 on

tehing õigustoiming, mis on suunatud tsiviilõiguste ja -kohustuste tekitamisele, muutmisele või

lõpetamisele. Antud otsus on suunatud linna ja mittetulundusühingu Tartu Suusaklubi vahelise

rendilepingu sõlmimisele, seega tsiviilõigussuhete tekitamisele. Linnavolikogu otsus oli vastus

Suusaklubi oferdile sõlmida rendileping. Hilisem rendilepingu vormistamine ei muuda linnavalitsuse

kui linna esindamiseks pädeva organi (KOKS § 10 lg 1) tahteavalduse olemust.

Teisalt otsustati linnavolikogu otsusega sõlmida rendileping ka avalik-õiguslikke küsimusi, sest linna

vara kasutusse andmise tingimused on reguleeritud ka avaliku õigusega. Kui linna vara kasutusse

saamisest on huvitatud mitu isikut ja õigusaktid ei määratle täpselt kindlaks, keda neist tuleb

eelistada, tuleb küsimus otsustada avaliku õiguse põhimõtetest lähtudes, arvestades

diskretsioonireegleid, avalikku huvi, võrdse kohtlemise põhimõtet jne. Seega vastab linnavolikogu

vaidlustatud otsus ka haldusakti tunnustele HKMS § 4 lg 1 mõttes.

21. Vastavalt HKMS § 7 lg-le 1 võib kaebusega haldusakti peale halduskohtusse pöörduda vaid isik,

kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või vabadusi. Tühistamiskaebuse

rahuldamiseks peab seega olema täidetud kaks tingimust: vaidlustatav haldusakt või toiming peab

olema õigusvastane ja rikkuma samas ka kaebuse esitaja õigusi. Seetõttu ei pea halduskohus

kontrollima haldusakti või toimingu seaduslikkust, kui ta jõuab järeldusele, et see ei puuduta kaebaja

õigusi (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 29. jaanuari 2001. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-64-00, RT

III 2001, 5, 50; 29. jaanuari 2001. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-65-00, RT III 2001, 5, 51; 25. mai

1999. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-25-99, RT III 1999, 18, 173). Kaebuse haldusakti õigusvastasuse

kindlakstegemiseks võib esitada isik, kellel on selleks põhjendatud huvi (HKMS § 7 lg 3).

Halduskohtumenetluse seadustiku § 7 küll eristab mõisteid "õigus" ja "huvi", kuid õiguspraktikas

võivad nad olla omavahel seotud.

22. Haldusakti tühistamiseks esitatud kaebuse läbivaatamisel kaitstavate õiguste ja vabadustena tuleb

mõista isiku subjektiivseid avalikke õigusi - põhiõigusi ja -vabadusi, seadustest, muudest

õigustloovatest aktidest, haldusaktidest ja halduslepingutest tulenevaid õigusi. Kohus peab

väidetavalt rikutud seadust või muud õigustloovat akti tõlgendades hindama, kas selles sisalduv säte

kaitseb vaid avalikke huve või ka isiku huve. Kui säte kaitseb avalike huvide kõrval ka isiku huve,

tuleneb sättest isiku subjektiivne õigus nõuda sättest kinnipidamist. Seejuures tuleb arvestada nii sätte

eesmärki, kui ka huvi kaalukust. Isiku põhjendatud huvist võib seega välja kasvada ka halduskohtus

kaitstav õigus, kuid ainult juhul, kui seadus kaitseb või peab kaitsma seda huvi. Lisaks eeltoodule

tuleb arvestada, et õigusvastane kohustuste või keeldude kehtestamine haldusaktiga rikub alati

haldusakti adressaadi õigusi.

23. Linnavara eeskiri peab avalike huvide kõrval kaitsma ka linna elanike ja ühingute huvi saada

võrdsetel alustel enda kasutusse linna poolt eraisikutele pakutavat vara ning huvi, et linn ei looks

teistele isikutele vara üleandmisega põhjendamatuid eeliseid. Seetõttu tuleb Linnavara eeskirja

tõlgendada selliselt, et ta loob põhjendatult ja isiklikult huvitatud isikule subjektiivse õiguse nõuda

linnalt oma vara kasutusse andmisel Linnavara eeskirjast kinnipidamist. Kui rikutud on Linnavara

eeskirja sätteid, mis kaitsevad lisaks avalikele huvidele ka halduskohtusse pöördunud isiku huve, siis

on rikutud ka kohtusse pöördunud isikute õigusi. Kuigi käesolevas asjas piisab halduskohtusse

pöördumise õiguse tekkimiseks Linnavara eeskirjast tulenevate õiguste väidetavast rikkumisest, peab

erikogu vajalikuks märkida, et kaebeõigust ei välistaks ka Linnavara eeskirja puudumine või

tühistamine. Isikule linna vara kasutusse andmisega põhjendamatute eeliste loomine käesoleval juhul

rikkuda võrdse kohtlemise põhimõtet.

24. Käesolevas asjas on erikogu arvates tegemist oma olemuselt avalik-õigusliku vaidlusega ja selle

lahendamine on halduskohtu pädevuses. Sellele, kas klubi Pentathloni õigusi on rikutud, saab

hinnangu anda asja sisulisel läbivaatamisel.

25. Erikogu peab vajalikuks veel märkida, et halduskohtu poolt haldusakti kontrollimist ei saa

välistada ka siis, kui haldusakt pole vormistatud kõiki vorminõudeid järgides. Haldusakt on iga

otsustus, mis vastab HKMS § 4 lg 1 tunnustele. Kui omavalitsusüksuse tahteavaldus lepingu

sõlmimiseks reguleerib ka avalik-õiguslikke küsimusi, võib samaaegselt tegemist olla haldusaktiga

sõltumata sellest, kas ta on vormistatud kohaliku omavalitsuse organite haldusaktidele sätestatud

nõudeid järgides, protokollilise otsusena või tsiviilõigusliku tahteavaldusena.

Tartu Linnavolikogu erikaebus jääb rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu vaidlustatud määrus

muutmata.

Juhindudes HKMS § 72 lg 1 p-st 1 ja § 90 lg-st 2, erikogu

määrab:

Jätta Tartu Linnavolikogu erikaebus rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu 12. detsembri

2000. a otsus haldusasjas nr II-3-146/00 muutmata.

Arvata kautsjon riigituludesse.

Määrus jõustub 20. detsembril 2001 teatavaks tegemisest.

Uno Lõhmus, Henn Jõks, Lea Laarmaa, Jüri Põld, Harri Salmann