3-1-1-27-01 · Riigikohus

Kohtunik Jüri Põllu eriarvamus

Ma ei nõustu üldkogu seisukohaga, et T. L. kassatsioonkaebus jääb rahuldamata, samuti üldkogu

seisukohaga, et parkimistasu pole maks, vaid avalik-õiguslik teenustasu. Olen seisukohal, et

kassatsioonkaebus tulnuks rahuldada, sest parkimistasu on olemuselt maks. Selle maksu suuruse ja tasulise

parkimise alade kehtestamise delegeeris Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32

punktiga 1.4 põhiseadusevastaselt linnavalitsusele. Tallinna Linnavalitsuse 9. veebruari 2000. a määrusega

nr 8 ja 29. märtsi 2000. a määrusega nr 22 kehtestas linnavalitsus parkimistasu suuruse ja tasulise parkimise

alad. Tallinna Linnavolikogu määruse nimetatud punkt ja Tallinna Linnavalitsuse määrused on tervikuna

põhiseadusevastased. Seda seisukohta põhjendan alljärgnevalt.

1. Ma ei saa kuidagi nõustuda üldkogu otsuse punktiga 31, milles põhjendatakse seda, miks parkimistasu

pole maks. Üldkogu on seisukohal, et avalik-õiguslik rahaline kohustus, millel pole kõiki Maksukorralduse

seadusega maksu jaoks kehtestatud tunnuseid, pole maks.

Olen seisukohal, et Põhiseaduses kasutatud mõisteid ei saa sisustada nii, nagu samu mõisteid on otsustanud

sisustada seadusandja või muu üldakti andnud organ ühes või teises seaduses või muus üldaktis.

Põhiseaduse tõlgendamisel tuleb lähtuda õigusliku nähtuse olemuslikest tunnustest, arvestades õiguse

teooriaga. Põhiseaduses kasutatavate mõistete tõlgendamisel tuleb püüelda ka selle poole, et Põhiseaduse

kaitseala oleks võimalikult laiem. Vastupidisel juhtumil võivad seadusandja või muu üldakti vastu võtnud

organi poolse mõistekasutuse tagajärjel jääda põhiõigused põhiseadusliku kaitseta. Kohalike maksude

kehtestamisel tähendaks see seda, et kohaliku omavalitsuse organ saab põgeneda Põhiseaduse § 157 lg 2

toime alt sel teel, et kehtestab ilma seadusandja volituseta avalik-õigusliku rahalise kohustuse, mis

olemuslikult on maks, jättes sätestamata maksu mõne kohustusliku elemendi, mida nõuab Maksukorralduse

seadus, ja nimetamata seda rahalist kohustust maksuks. Kaitseta jääks Põhiseaduse § 157 lg-st 2 tulenev

õigus seaduslikule ja õiglasele maksustamisele.

2. Põhiseaduse § 157 lg 2 sätestab, et kohalikul omavalitsusel on seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda

makse ja panna peale koormisi. See tähendab, et kohalik omavalitsus saab kehtestada vaid selliseid makse,

mille kehtestamiseks talle on antud luba seadusega.

Siin on jäetud aga täpsustamata, missugusel kohaliku omavalitsuse organil on see õigus. Vastavad

täpsustused on tehtud Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses. Selle seaduse § 22 lg 1 p-de 2 ja 4 järgi on

kohalike maksude kehtestamine, muutmine ja kehtetuks tunnistamine ning koormiste määramine kohaliku

omavalitsuse volikogu ainupädevuses. Selline regulatsioon tagab parema kaitse ebaõiglase maksustamise

eest sel teel, et kohaliku maksu kehtestamine toimub kohaliku omavalitsuse esindusorganis avalikul arutelul,

milles osaleb ka opositsioon ja erinevad huvigrupid. See lähenemine haakub hästi Põhiseaduse §-ga 113,

mille järgi riiklike maksude kehtestamine on seadusandja pädevuses, § 106 lg-ga 1, mille järgi makse ei saa

panna rahvahääletusele, ja §-ga 110, mille järgi Vabariigi President ei saa oma seadlusega kehtestada, muuta

ega tühistada riiklikke makse. Esindusorgani poolt kohalike ja riiklike maksude kehtestamine teenib maksu

legitimeerimise eesmärki.

Mõiste "maks" sisustamine Põhiseaduse tõlgendamisel ainult ja üksnes maksukorralduse seaduse alusel

avaks võimaluse mööda hiilida ka põhimõttest, et maksud tuleb kehtestada esindusorgani poolt.

3. Arvan, et parkimistasu on olemuselt eriotstarbeline maks, sest ta on kehtestatud eesmärgiga reguleerida

sõidukijuhtide käitumist ja saadud parkimistasu kasutab linn mitte ainult tasulise parkimise korraldamiseks,

vaid ka talle pandud muude avalik-õiguslike ülesannete täitmise kulude katmiseks. Seejuures ületab

parkimistasust saadud tulu tasulise parkimise korraldamise kulud.

4. Parkimistasu on eeskätt liikluse reguleerimise vahend, mille maksmine on tagatud rahatrahvi ähvardusega.

Parkimistasu maksmise kohustus sunnib sõidukijuhte nende jaoks liigsuurte rahaliste kulutuste vältimiseks

vabastama parkimiskoha teistele sõidukijuhtidele. Samuti suunab parkimistasu maksmise kohustus

sõidukijuhte vältima parkimist kesklinnas, seega ka sõidukiga kesklinna sisenemist.

Seda, et parkimistasu kehtestamisega sooviti suunata liiklust väljapoole kesklinna, märkis seaduseelnõu

nr 987 algataja esindaja, vastates Riigikogu liikme küsimusele, ka Riigikogu 28. oktoobri 1998. a istungil. Ta

ütles: "Kui kohalik omavalitsus võtab parkimistasusid, siis ei ole eesmärk mitte niivõrd äriline, kuivõrd

tahetakse sellega mõjutada transpordivahendite omanikke. Linn on huvitatud sellest, et teatud piirkondades

ei oleks liiklus liiga intensiivne" (VIII Riigikogu. Stenogrammid. 1998 VI köide. VIII istungjärk.

26. oktoober - 26. november. Tallinna, 1999, lk 595). Parkimistasu liiklust reguleerivat funktsiooni tunnustab

ka üldkogu oma otsuse motivatsiooni punktis 27, märkides, et liikluse korraldamiseks tuleb paratamatult

mõnes kohas parkimine keelata või lubada seda teatud tingimustel, et parkimistasu kehtestamine soodustab

piiratud ressursi optimaalset kasutamist, ning punktis 32, märkides, et sellise tasu kesklinnas kehtestamise

eesmärgiks on liikluskoormuse vähendamine.

Pean siin vajalikuks märkida ka seda, et parkimistasu regulatiivne iseloom välistab mitte ainult selle, et see

tasu on avalik-õiguslik teenustasu. Avalik-õiguslikus vormis kehtestatud parkimistasu regulatiivne iseloom

välistab ka selle, et parkimistasu on loomult eraõiguslik.

6. Loomulikult saab parkimistasu maksnud sõidukijuht linnalt vastu teatava hüve - õiguse parkida. Kuid see

hüve pole parkimistasu puhul liikluse reguleerimise seisukohalt domineeriv. Domineerivad on maksulised

elemendid. Arvan, et üldkogu on ületähtsustanud sõidukijuhile antavat parkimishüve. Kordan siin, et

olulisem on see, et parkimistasu sunnib sõidukijuhti vältima parkimist kesklinnas ja kaaluma seda, kui

kauaks jätta oma sõiduk tasulise parkimise alale.

7. Ebatäpne on maksukorralduse seaduse § 2 lg 1 p 1 selle sätestamisel, et maks on ilma otsese vastutasuta

rahaline kohustus. Eriotstarbeliste maksude puhul on täiesti võimalik, et maksumaksja saab maksuvõtjalt

vastu teatava hüve. Keskajast on üldtuntud sillamaks, mille tasuja omandas õiguse ületada silda. Taoliseks

eriotstarbeliseks maksuks on ka näiteks tollimaks, mille tasuja saab hüvena õiguse toimetada kaup riiki.

Eriotstarbelise maksu puhul pole aga maksusumma mõõdetav maksuvõtja poolt hüve andmiseks tehtud

kulutustega. Maksusumma läheb maksuvõtja tuludesse ja sellest finantseeritakse ka muude avalik-õiguslike

kohustuste täitmist. See ongi oluline.

Ka Eesti õiguskord tunneb taolisi makse, hoolimata Maksukorralduse seaduse § 2 lg 1 p-s 1 sätestatust.

Parkimistasu on olemuselt sarnane Kohalike maksude seadusega sätestatud teede ja tänavate sulgemise

maksuga. Kohalike maksude seaduse § 11 lg 1 sätestab: "Teede ja tänavate sulgemise maksu maksavad

füüsilised ja juriidilised isikud demonstratsioonide, rongkäikude ja muude ürituste korraldamise, samuti

ehitus- ja remonttööde puhul, kui sellega kaasneb üldkasutatava tee, tänava väljaku, pargi, puhkeala või selle

osa sulgemine." Nii parkimistasul kui ka teede ja tänavate sulgemise maksul on inimkäitumise reguleerimise

funktsioon. Mõlema puhul teab tasu maksja, mis ta selle eest otseselt vastu saab. Ühel juhul saab ta parkida,

teisel aga sulgeda tee või tänava. Mõlemal juhul ei ole saadud hüve suurus mingis seoses tasutud rahasumma

suurusega. Mõlemal juhul läheb saadud raha linnaeelarvesse ja selle arvelt finantseeritakse linna avalik-

õiguslike ülesannete täitmist.

8. Õiguslike nähtuste analüüsimisel ei saa alati lähtuda terminoloogiast, mida akti vastu võtnud organ on

kasutanud nende nähtuste kirjeldamisel. Olemuselt maksu tunnustega rahalise kohustuse tähistamiseks on ka

Eesti õigusaktides kasutatud teisi termineid.

Nii ei erine parkimistasu olemuselt Tallinna vanalinnas kehtestatud sissesõidutasust, mida Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium käsitles 22. detsembri 1998. a otsuses maksuna. Kolleegium

märkis otsuse punktis V otsesõnu, et Tallinna vanalinna sissesõidu tasu tuleb käsitada mitte teenustasuna,

vaid erieesmärgiga kohaliku maksuna.

Parkimistasu on mõneti analoogiline ka Saastetasu seadusega kehtestatud saastetasuga, mis olemuselt on

eriotstarbeline maks. Ka saastetasu võetakse eesmärgiga reguleerida inimkäitumist. Eesmärgiks on

vähendada isiku soovi viia keskkonda saasteaineid või jäätmeid. Saastetasu maksmisel saab isik hüvena

vastu õiguse viia oma tegevuses tekkinud saasteaineid või jäätmeid keskkonda. Siin väärib märkimist, et

praegust saastetasu nimetati 6. jaanuarini 1994 jõus olnud maksukorralduse seaduses saastemaksuks.

9. Vajalik oleks käsitleda ka seda, kuidas parkimistasu on Tallinnas kasutatud. Eriotstarbelise maksu puhul

kasutatakse laekunud summasid avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks üldisemas mõttes. Parkimistasu arvelt

finantseeritakse ka nende avalik-õiguslike ülesannete täitmise kulusid, mis pole seotud parkimistasu

administreerimisega.

Üldkogu kasutada oli käesolevas asjas Riigikohtule saadetud Tallinna Linnavalitsuse 3. septembri 2001. a

kiri nr 1/2923, milles kirjeldatakse parkimistasu laekumise planeerimist, tegelikku laekumist ja kasutamist

aastal 2000. Sellest kirjast selgub, et linna 2000. a eelarves nähti ette, et aastas laekub linna eelarvesse

parkimistulu 17,8 miljonit krooni. Tegelikult laekus 18,4 miljonit. Summat kasutati liikluse ja parkimise

korraldamiseks (teede ja tänavate märgistamine, fooride töö korraldamine jm liiklusalased tööd).

Parkimisteenust osutava Liikluskorralduskeskuse ülalpidamiskulude katteks planeeriti 7 miljonit krooni.

Linnavalitsuse kirjast aga nähtub, et parkimistasu tulusid kasutati teede ja tänavate märgistamiseks üldiselt,

fooride töö korraldamiseks ja muuks liiklusalaseks tööks, seega linnale pandud üldise teede ja tänavate

korrashoiu ning liikluse reguleerimise avalik-õigusliku ülesande täitmise kulude katteks.

Siin tekib paratamatult küsimus analoogiast üldkogu ühe varasema otsusega. Üldkogu märkis 22. detsembri

2000. a otsuses Maa enampakkumisega erastamise korraga kehtestatud osavõtutasu kohta, et see on

lähedasem maksule, mitte aga lõivule, sest osavõtutasu pole ette nähtud konkreetse enampakkumise

korraldamiseks. Osavõtutasu saab kasutada nii selle kui ka teiste katastriüksuste ettevalmistamise ja

enampakkumise kulude katteks, so avalik-õigusliku iseloomuga maareformi üldisemaks läbiviimiseks

(otsuse punkt 25). Siin leidis üldkogu, et osavõtutasu on põhiseadusevastane. Sellest põhimõttest tulnuks

lähtuda ka käesoleva asja lahendamisel. Parkimistasu võtmisest laekuv tulu kasutatakse liikluse üldisemaks

korraldamiseks, ehkki parkimistasu arvelt finantseeritakse ka tasulise parkimise korraldamist.

10. Liiklusseaduse § 261 lg 4 sätestas abstraktselt, et parkimistasu kehtestab teeomanik või -valdaja,

täpsustamata, missugune linnavalitsuse organ on pädev kehtestama parkimistasu. Kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse § 22 lg 1 p-st 2 tulenevalt sai parkimistasu kehtestada vaid linnavolikogu, omamata

vastava küsimuse otsustamise delegeerimise õigust. Käesoleval juhtumil moodustavad Liiklusseaduse §-

s 261 lg 4 ja KOKS §-s 22 lg 1 p 2 sätestatu ühe õigusnormi, mida võiks sõnastada näiteks järgmiselt: "Kui

kohalik omavalitsus on tee omanik või valdaja, siis on parkimistasu kehtestamine kohaliku omavalitsuse

volikogu ainupädevuses." See norm oleks Põhiseaduse § 157 lg 2 mõttes seaduseks, mille alusel Tallinna

Linnavolikogu saanuks kehtestada parkimistasu.

Järelikult ei ole Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 1999. a määruse nr 32 punkt 1.4 ning Tallinna

Linnavalitsuse 9. veebruari 2000. a määrus nr 8 ja Tallinna Linnavalitsuse 29. märtsi 2000. a määrus nr 22

kehtestatud seaduse alusel, mistõttu nad on vastuolus ka Põhiseaduse §-ga 157 lg 2. Parkimistasu ja tasulise

parkimise alad saanuks Liiklusseaduse § 261 lg 4 ja KOKS § 22 lg 1 p 2 alusel kehtestada vaid Tallinna

Linnavolikogu.

11. Isegi, kui parkimistasu poleks käsitatav maksuna, tuleks Põhiseadust tõlgendada nii, et ta võimalikult

hästi ja laiaulatuslikult kaitseks isikut kohaliku omavalitsuse organi meelevaldse tegevust eest. Põhiseaduse

§ 157 lg 2 tulnuks tõlgendada laiendavalt. Üldkogu on aga sellest probleemist mööda vaadanud ja piirdunud

Põhiseaduse § 157 lg 2 grammatilise tõlgendamise ja Liiklusseaduse § 261 lg 4 delegatsiooninõudest kinni

pidamise kontrollimisega.

Põhiseaduse § 157 lg 2 on analoogiline Põhiseaduse §-ga 113.

Üldkogu märkis 22. detsembri 2000. a otsuses, et Põhiseaduse §-s 113 püütakse võimalikult täielikult

loetleda kõiki avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi. Üldkogu asus siis seisukohale, et Põhiseaduse § 113

kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises

õigusaktis nimetatakse (otsuse punkt 20). Silmas peeti riigi poolt kehtestatavaid avalik-õiguslikke rahalisi

kohustusi. Üldkogu oli seisukohal, et Põhiseaduse § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-

õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena vormistatud

õigusaktiga (otsuse punkt 20). Seega laiendas üldkogu Põhiseaduse § 113 riigi kogu tegevusele avalik-

õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamisel. Üldkogu otsuse punktis 22 märgiti, et Põhiseaduse §-st 113

tuleneb ka isiku subjektiivne õigus riigi vastu.

Põhiseaduse §-s 157 lg 2 on püütud loetleda neid avalik-õiguslikke kohustusi, mida kohalik omavalitsus võib

kehtestada seaduse alusel. Kui võrrelda Põhiseaduse § 113 ja 157 lg 2 , siis ilmneb, et §-s 157 esitatud loetelu

on kitsam. Selles pole nimetatud lõive, trahve ja sundkindlustise makseid. Ilmselt ei suudetud Põhiseaduse

koostamisel ette näha kõiki rahalisi kohustusi, mis tuleb kehtestada kohalikule omavalitsusele pandud avalik-

õiguslike kohustuste täitmiseks.

Käesoleval juhul on tegemist inimese õiguste kaitsega ja seepärast ei tohiks Põhiseaduse tõlgendamisel

piirduda nende teadmistega, millest lähtudes koostati Põhiseadus. Kui tõlgendada Põhiseaduse § 157 lg 2

üksnes grammatiliselt, siis tekib vältimatult küsimus, miks maksude kehtestamiseks on vajalik seadusandja

volitus, miks muude kohalikule omavalitsusele pandud avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks vajalike

rahaliste kohustuste kehtestamine on jäetud kohaliku omavalitsuse äranägemisse? Käesoleva kaasuse puhul

seda probleemi küll ei teki, sest delegatsiooninorm sisaldus Liiklusseaduse §-s 261 lg 4. See probleem võib

aga tekkida mõnes teises kohtuasjas, kus tuleb tõlgendada Põhiseaduse § 157 lg 2. Põhiseaduse

tõlgendamisel tuleks kaaluda ka seda, kuidas antav tõlgendus on kohaldatav järgmistes võimalikes

kohtuasjades.

Inimese õiguste tõhusama kaitse huvides tuleks ka Põhiseaduse § 157 lg 2 (nagu § 113) tõlgendada

laiendavalt ja olla seisukohal, et selles sättes on püütud hõlmata kõiki rahalisi kohustusi, mida kohalik

omavalitsus tohib kehtestada.

Kui tõlgendada Põhiseaduse § 157 lg 2 laiendavalt, siis tuleks seaduse süstemaatika ja põhiõiguste kaitse

seisukohalt laiendavalt tõlgendada ka KOKS § 22 lg 1 p 2, mille järgi kohalike maksude kehtestamine on

volikogu ainupädevuses. Sellise tõlgenduse korral oleksid Tallinna Linnavolikogu 23. septembri 199. a

määruse nr 32 punkt 1.4 ning Tallinna Linnavalitsuse 9. veebruari 2000. a määrus nr 8 ja Tallinna

Linnavalitsuse 29. märtsi 2000. a määrus nr 22 põhiseadusevastased ka siis, kui parkimistasu poleks

olemuselt kohalik maks.

Jüri Põld

Ühinen Jüri Põllu eriarvamusega:

Ants Kull

Harri Salmann