3-3-1-53-01 · Riigikohus

3-3-1-53-01

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 26. novembril 2001

Reet Rauksi kassatsioonkaebuse läbivaatamine Maakorraldusseaduse § 5 lg 2 kohaldamise

asjas

Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel

vaatas 25. oktoobril 2001 avalikul kohtuistungil läbi Reet Rauksi kassatsioonkaebuse Tartu

Ringkonnakohtu 25. juuni 2001. a otsuse peale haldusasjas nr 2-3-85/2001.

Protsessiosalistena võtsid istungist osa Reet Rauks ja tema esindaja Enn Rauks, Helme Vallavalitsuse

esindaja Arvo Kargu ja Erna Märtson. Istungisekretär oli Tiiu Varend.

Reet Rauks esitas 10. detsembril 1997 avalduse maa ostueesõigusega erastamiseks Helme vallas

asuva "Kingo" talu maadega piirnevale "Kastra" talu maale. Samale maale oli 23. oktoobril 1995

esitanud maa ostueesõigusega erastamise avalduse ka naaberkinnistu "Liivaku" omanik Erna

Märtson. Helme Vallavalitsuse maanõunik tegi R. Rauksile ja E. Märtsonile ettepaneku leppida

kokku maa jagamises. Sellist kokkulepet R. Rauks ja E. Märtson ei saavutanud.

Helme Vallavalitsuse 17. veebruari 1999. a korraldusega nr 54 kinnitati kaardimaterjali alusel

moodustatud katastriüksuse piirid Helme vallas Patkülas asuva "Kastra" maaüksuse kohta. Sama

korraldusega anti nõusolek selle 1,7 ha suuruse maaüksuse ostueesõigusega erastamiseks Erna

Märtsonile. Korralduse õiguslikuks aluseks märgiti Vabariigi Valitsuse 29. aprilli 1997. a määrusega

nr 88 kinnitatud Plaani- või kaardimaterjali alusel katastriüksuse moodustamise korra punkt 16.

R. Rauks esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Helme Vallavalitsuse 17. veebruari

1999. a korraldus nr 54, teha kindlaks Kastra maaüksuse suhtes katastriüksuse moodustamise

õigusvastasus ning teha Helme Vallavalitsusele ettekirjutus, millega kohustada vallavalitsust

katastriüksuse moodustamisel lähtuma Maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 132 alapunktist

2 ja Maakorraldusseaduse §-st 5 lg 2. Kaebuse esitaja väitis, et Helme Vallavalitsus ei ole Kastra

maaüksuse jagamisel järginud kehtestatud maakorralduse nõudeid. Nimetatud maaüksus ei ole

jagatud ostueesõigusega erastajate vahel võrdselt, samuti ei ole R. Rauksile tagatud väljapääs oma

maad mööda Tõrva-Patküla maanteele.

Tartu Halduskohtu 14. veebruari 2001. a otsusega haldusasjas nr 3-69/2001 jäeti R. Rauksi kaebus

rahuldamata ja mõisteti temalt välja õigusabikulud 1180 krooni Helme Vallavalitsuse kasuks.

Halduskohus leidis, et vaidlustatud korraldus ei vasta haldusaktile esitatavatele nõuetele, sest sellel

puudub vallavanema allkiri. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 31 lg 6 kohaselt kirjutavad

vallavalitsuse korraldusele alla vallavanem ja vallasekretär. Kuna vallavanema poolt allkirjastamata

korraldus ei ole kehtiv, siis ei ole kohtul võimalik seda ka tühistada. Halduskohus asus seisukohale, et

"Kastra" maaüksuse piiride määramisel ja erastamisele kuuluva maatüki jagamisel kahe võrdsete

õigustega maa erastamise õigustatud subjekti vahel ei ole Helme Vallavalitsus rikkunud seaduste ja

muude õigusaktidega sätestatud nõudeid. Maa jagamisel ei ole rikutud ka R. Rauksi õigust

otstarbekale juurdepääsuteele, sest viimasele kuuluva elamu juurde viib aastaringselt kasutatav

kruusatee.

R. Rauks esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu

otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellant väitis, et vaidlustatud korraldus ei ole

sisult seaduslik ega vasta ka haldusktile kehtestatud vorminõutele. Apellant leidis, et halduskohus

rikkus HKMS § 25 lg 3 ja lg 4 ning TsMS § 231 lg 4, sest kohtuotsuse põhjendavas osas ei ole

märgitud, millistele tõenditele rajaneb kohtu järeldus, et Helme Vallavalitsuse poolt tehtud maaüksuse

piiride kulgemise ettepanekus on maa jagatud ostueesõigusega erastajate vahel võimalikult võrdselt.

Põhjendamatult jättis halduskohus rahuldamata kaebaja taotluse määrata HKMS § 16 ja TsMS §-de

129 ja 130 alusel ekspertiis. Kuna maakorraldusnõuded on olulises osas mitteõiguslikku laadi

asjaolud, siis olnuks erapooletu maakorraldaja kui eksperdi arvamus oluline tõend vallavalitsuse

maanõuniku poolt koostatud maa jagamise ettepaneku hindamisel.

Tartu Ringkonnakohtu 25. juuni 2001. a otsusega jäeti R. Rauksi apellatsioonkaebus rahuldamata ja

Tartu Halduskohtu 14. veebruari 2001. a otsus muutmata. Ringkonnakohus leidis, et asja

materjalidest nähtuvalt on Helme Vallavalitsuse 17. veebruari 1999. a korraldusele nr 54 alla

kirjutanud vaid vallasekretär. Vallavanema allkiri korraldusel puudub. Õigusteoorias üldtunnustatud

seisukoha järgi on haldusaktil nõutava allkirja puudumine jäme vormiviga, mille tõttu selline

haldusakt on tühine, s.o kehtetu algusest peale ja ei oma seega mingisugust õiguslikku jõudu ega

tagajärgi. Halduskohus leidis õigesti, et algusest peale kehtetut haldusakti ei saa kohus tühistada ja

seetõttu tuleb kaebuse esitaja sellekohane taotlus jätta rahuldamata. Ringkonnakohus asus

seisukohale, et halduskohus jättis põhjendatult rahuldamata kaebaja taotluse määrata ekspertiis

maakorraldusnõuete järgimise väljaselgitamiseks. Ostueesõigusega erastatava maa suuruse ja piiride

kindlaksmääramisel arvesse võetavad maakorraldusnõuded tulenevad Maakorraldusseaduse §-st 5 ja

on seal arusaadaval viisil väljendatud, mistõttu ei nõua ringkonnakohtu arvates eksperdi eriteadmisi

hinnangu andmine sellele, kas kohalik omavalitsus on neid nõudeid järginud. MRS § 221 lg 6

kohaselt määrab väljaspool linna erastatava maa piirid ja suuruse vastavalt planeeringu ja

maakorralduse nõuetele siiski kohalik omavalitsus ja nn erapooletu maamõõtja ekspertarvamus või

hinnang ei ole kohalikule omavalitsusele siduv. Ringkonnakohus leidis, et kuigi

Maakorraldusseaduse § 5 lg 2 p 4 näeb ette ühe maakorraldusnõudena otstarbeka juurdepääsutee

tagamise kinnisasjale, ei tähenda see seda, et kohalik omavalitsus peaks võrdsete õigustega maa

ostueesõigusega erastajatele maatükkide piire ja suurust kindlaks määrates tagama ühele neist

juurdepääsuteena aastaringselt mittekasutatava jalgtee või selle, et üks kinnisasja omanikest saaks

soovi korral kunagi tulevikus oma soovi kohaselt kuhugi tee ehitada. Otstarbeka juurdepääsuteena

mõeldakse eelkõige juba olemasolevate teede edasise kasutamise võimalust. Asja materjalidest

nähtuvalt on käesoleval ajal ainuke üldkasutatav avalik tee, mida kasutavad ka R. Rauks ja teised

ümberkaudsed elanikud, see tee, mis viib Pargi talu maa kaudu Patküla-Kirikuküla teele.

R. Rauks esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tartu Ringkonnakohtu 25. juuni 2001. a

otsus ja Tartu Halduskohtu 14. veebruari 2001. a otsus ning saata asi uueks läbivaatamiseks Tartu

Halduskohtule. Kassaator väidab, et kohtud on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse norme ja

oluliselt rikkunud kohtumenetluse norme. Nii on kohtud vääralt kohaldanud MRS § 221 lg 2, mille

järgi maa ostueesõigusega erastamine on võimalik tingimusel, et sellega ei rikuta teise ostueeõigust

omava isiku õigusi. Maaüksuse "Kastra" jagamine Helme Vallavalitsuse ettepanekus määratud

piirides rikub kaebaja õigust otstarbekale juurdepääsuteele Kingu maaüksusele. Samuti on

R. Rauksile ostueesõigusega erastamiseks pakutava maatüki väärtus väiksem E. Märtsonile pakutava

maatüki väärtusest. Kassaatori väitel on kohtud ekslikult asunud seisukohale, et Helme Vallavalitsuse

toimingud "Kastra" maaüksuse erastamisel on kooskõlas MRS §-ga 221 lg 6. Kohtud pole järginud

Maakorraldusseaduse § 5 lg 2 p 5, mille kohaselt maakorralduse läbiviimisel tuleb tagada kinnisasja

terviklikkus ja otstarbekas kuju, luua lihtsad ja selged piirid ning arvestada looduslike piiridega.

Kassaator väidab, et tema poolt tehtud ettepaneku järgi oleksid need tingimused täidetud. Kohtud on

küll asunud õigele seisukohale, et kinnistu peab olema kasutatav põlluharimiseks, kuid pole ümber

lükanud kaebaja väidet, et põlluharimine on võimalik ka maa jagamisel tema ettepaneku järgi.

Kohtud ei ole ümber lükanud kaebaja väidet, et arvestades juurdepääsutee pikkust ja kolmandast

isikust, s.o Pargi kinnistu omanikust, sõltumisest vabanemiseks on tema poolt tulevikus

juurdepääsutee rajamine otstarbekas. Seda ei võimalda teha vallavalitsuse poolt pakutav maaüksuse

piiride kulgemise ettepnek. Kassaator väidab, et ringkonnakohus rikkus otsuse tegemisel HKMS

§ 43. Mitmed asjas olulist tähtsust omavad faktilised asjaolud on jäetud tuvastamata, mistõttu kohtute

järeldused rajanevad oletustel ja on ekslikud. Asjas puuduvad olulised tõendid, sh eksperdi arvamus

jagatava maa väärtust mõjutavate asjaolude kohta.

Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele väitis Helme Vallavalitsus, et kassatsioonkaebus on

põhjendamatu ja ringkonnakohtu otsus on seaduslik. Kohtud on õigesti välja selgitanud, et erastatav

maaüksus on haritav maa ja see on vallavalitsuse poolt jagatud ostueesõigusega erastajate vahel

võimalikult võrdselt nii pindalalt kui väärtuselt, samuti on järgitud Maakorraldusseaduse §-s 5 lg 2

sätestatud nõudeid. Maareformi käigus on tavaline, et kinnistule viiv juurdepääsutee avalikult teelt

läbib võõraid kinnistuid.

Kohtuistungil leidis Helme Vallavalitsuse esindaja, et ringkonnakohtu seisukoht vaidlustatud

korralduse kehtivuse osas on ebaõige.

Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht

1. Halduskohus on oma otsuses leidnud, et R. Rauksi kaebuses esitatud taotlus sisaldab kahte nõuet ja

need on järgmised:

tühistada Helme Vallavalitsuse 17. veebruari 1999. a korraldus nr 54;

teha kindlaks katastriüksuse moodustamise õigusvastasus Kastra maaüksuse suhtes ja teha Helme

Vallavalitsusele ettekirjutus katastriüksuse moodustamisel lähtuda Maa ostueesõigusega erastamise

korra p 132 alapunktist 2 ja Maakorraldusseaduse § 5 lg 2 sätetest.

2. Esimese nõude osas jõudis halduskohus järeldusele, et vaidlustatud korraldus ei vasta haldusaktile

kehtestatud nõuetele. Vallavalitsuse korraldusele kirjutavad alla KOKS § 31 lg 6 järgi vallavanem ja

vallasekretär. Vaidlustatud korraldusel puudub vallavanema allkiri. Vallavanema poolt allkirjastamata

korraldus ei ole kehtiv ja seetõttu pole kohtul võimalik seda ka tühistada.

Ringkonnakohus märkis oma otsuses, et õigusteoorias üldtunnustatud seisukoha järgi on haldusaktil

nõutava allkirja puudumine jäme vormiviga, mille tõttu on selline haldusakt tühine, s.o kehtetu

algusest peale ega oma seega mingisugust õiguslikku jõudu ega tagajärgi. Sellest tulenevalt asus

ringkonnakohus seisukohale, et Tartu Halduskohus on "õigesti leidnud, et algusest peale kehtetut

haldusakti ei saa kohus tühistada ja kaebuse esitaja sellekohane taotlus tuleb jätta rahuldamata".

HKMS § 6 lg 3 p 1 järgi on isikul õigus pöörduda halduskohtusse haldusakti või toimingu

õigusvastasuse kindlakstegemiseks. HKMS § 26 lg 1 p 3 kohaselt on halduskohtul õigus tunnistada

haldusakt või toiming õigusvastaseks, kui kaebuse või protesti esitajal on sellise konstateeringu

suhtes kaebuses või protestis väljendatud põhjendatud huvi. Nimetatud sätetest tuleneb, et isikul on

võimalik pöörduda halduskohtusse ka haldusakti tühisuse kindlakstegemiseks ja halduskohtul on

pädevus tuvastada lisaks haldusakti õigusvastasusele ka haldusakti tühisust. Vastavalt HKMS §-le 19

lg 7 vaatab halduskohus asja läbi kaebuses või protestis esitatud taotluse ulatuses. Halduskohus ei ole

seotud kaebuse või protesti sõnastusega. Sellest tulenevalt pidi halduskohus välja selgitama, kas

R. Rauksil oli põhjendatud huvi vaidlustatud korralduse tühisuse tuvastamiseks või mitte.

Ringkonnakohus ei ole sellele asjaolule tähelepanu pööranud.

3. Vallavalitsuse korraldus kui kohaliku omavalitsuse täitevorgani poolt täitevvõimu teostamisel

üksikjuhtumi reguleerimiseks antud väljapoole haldust suunatud õigusakt peab olema selge, üheselt

mõistetav ning õiguspärane nii formaalses kui ka materiaalses mõttes.

Haldusakti kehtivuse eelduseks on akti teatavaks tegemine adressaadile. Haldusakti õigusvastasus ei

too automaatselt kaasa haldusakti kehtetust. Haldusakt kehtib sõltumata akti õigusvastasusest

üldjuhul kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemise või haldusaktiga antud õiguse lõpliku

realiseerimise või kohustuse täitmiseni. Ka haldusakti andmisel menetlus- ja vorminõuete rikkumine

ei too iseenesest alati kaasa haldusakti kehtetuks tunnistamist. Sisuliselt õiguspärast haldusakti ei saa

kehtetuks tunnistada üksnes põhjusel, et selle andmisel rikuti vormi- või menetlusnõudeid. Selline

seisukoht on kooskõlas haldusõiguse üldpõhimõtetega, mida seaduseandja on tunnustanud ka

1. jaanuaril 2002 jõustuva Haldusmenetluse seaduse §-s 58, mis sätestab, et haldusakti kehtetuks

tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et

haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist.

Allkirja puudumine haldusaktil ei too automaatselt kaasa haldusakti tühisust. Sellele on viidatud ka

Riigikohtu halduskolleegiumi 6. veebruari 2001. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-60-00, milles märgiti:

"Täitevkomitee 1989. a otsuse allkirjastamata jätmisest kui vorminõude rikkumisest ei saa teha

järeldust, et maa eraldamine R. Talmetile ei ole seaduslik AÕSRS § 18 lg. 2 ja Maareformi seaduse

§ 6 lg. 2 p. 2 tähenduses, mis oleks eelduseks maa tagastamisel õigustatud subjektile. Järeldus, et

ainuüksi sellise vorminõude rikkumise tõttu on maa eraldamine R. Talmetile õigusvastane, oleks

ebaõige seepärast, et siis oleks avalikku võimu teostanud organi sisuliselt seadusliku otsustuse

vormiveal põhjendamatu negatiivne mõju otsustuse adressaadile" (RT III 2001, 5, 52).

4. MRS § 22 lg 1 kohaselt saavad teiste hulgas ostueesõigusega maad erastada ka isikud, kellel on

õigus osta maad ehitise omanikuna. MRS § 221 lg 1 järgi võib ostueesõigusega maad erastada selle

seaduse §-des 7, 8, 9, 20 ja 21 sätestatud ulatuses, kui käesolevast paragrahvist ei tulene teisiti.

Vastavalt MRS §-le 221 lg 2 on väljaspool linna või tiheasustusega ala piire asuva elamu omanikul,

kes on Eesti kodanik, õigus ostueesõigusega erastada tagastamise käigus vabaks jäävat maad kuni

50 ha ulatuses või endise kinnistu piires, kui see oli suurem 50 ha-st tingimusel, et kinnistu

moodustatakse elamu juurde ning sellega ei rikuta teise ostueesõigust omava isiku õigusi.

23. oktoobril 1997 vastu võetud Eesti Vabariigi maareformi seaduse ja maareformiga seonduvate

õigusaktide muutmise seaduse muutmise seaduse § 14 lõike 8 järgi laieneb MRS § 221 lõigetes 2 ja

22 sätestatu ka isikule, kellele maa on tagastatud või ostueesõigusega erastatud enne selle seaduse

jõustumist. Antud haldusasjas ei ole vaidlust selle üle, et E. Märtson on selliseks isikuks.

5. Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a määrusega nr 267 kinnitatud Maa ostueesõigusega

erastamise korra punkt 4 kehtestas, et kohalik omavalitsus teeb maa ostueesõigusega erastamisel

seaduses ja käesolevas korras sätestatud eeltoiminguid.

Maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 132 alapunkt 2 sätestab, et juhul kui sama maatüki

ostueesõigusega erastamist taotlevate isikute hulgas ei ole MRS § 221 lõikes 22 nimetatud subjekti,

jagatakse nimetatud maatükk nende vahel nii pindala kui ka väärtust ja maakorraldusnõudeid

arvestades võimalikult võrdselt. Ostueesõigusega erastatava maa suuruse ja piiride määramiseks teeb

vallavalitsuse vastav ametiisik Maa ostueesõigusega erastamise korra punkti 131 alusel erastamise

taotlejatele erastatava maa piiride kulgemise ettepaneku, mille koostamisel tuleb järgida sama korra

punktis 132 sätestatut.

6. Ostueesõigusega erastatav maa peab vastama maakorralduse nõuetele.

Maakorraldusseaduse §-s 5 on sätestatud maakorralduse põhinõuded, mis on seadusest, tehnilistest ja

majanduslikest teguritest tulenevad tingimused, mille täitmine tagab kinnisasja otstarbeka kasutamise

ja majandamise. Sama paragrahvi lõike 2 punkti 4 järgi tuleb kinnisasja moodustamisel muuhulgas

lähtuda ka sellest, et kinnisasjale oleks tagatud otstarbekas juurdepääsutee. Käesolevas asjas käibki

vaidlus selle üle, et R. Rauksil pole juurdepääsu avalikult kasutatavale teele.

Kohtutoimikus oleva Helme Vallavalitsuse ettepaneku järgi on endine "Kastra" maaüksus jagatud

võimalikult kompaksete (võrdsete küljepikkustega) kujundite moodustamisega pooleks selliselt, et

E. Märtsonile kuuluks erastamisele Tõrva - Patküla maantee poolne maatükk ja R. Rauksile jääks

temale kuuluvate ehitiste poolne maatükk.

Helme Vallavalitsuse esindaja kinnitas kohtuistungil, et E. Märtsonile tagastatud kinnistu "Liivaku"

piirneb avaliku teega, s.o Tõrva - Patküla maanteega ca 120 meetri ulatuses ja temale "Kastra"

maaüksusest juurde erastatav maa piirneb ka sama maanteega ca 60 m ulatuses. Vallavalitsuse

ettepaneku kohaselt puudub R. Rauksile erastamisele kuuluval maaüksusel juurdepääs avalikult

kasutatavalt teelt läbimata teistele isikutele kuuluvaid kinnistuid.

Maareformi läbiviimisel peab püüdma vältida selliste kinnistute moodustamist, millel puudub

ühendus avalikult kasutatava teega. Asjaõigusseaduse § 156 lg 1 järgi on omanikul, kelle kinnisasjale

puudub vajalik juurdepääs avalikult kasutatavalt teelt, õigus nõuda juurdepääsu üle võõra kinnisasja,

kuid juurdepääsu asukoht, kasutamise tähtaeg ja tasu määratakse kokkuleppel. Kui kokkulepet ei

saavutata, määrab juurdepääsu ja selle kasutamise tasu kohus. Selle sätte kohaselt tuleb juurdepääsu

määramisel arvestada koormatava kinnisasja omaniku huve.

Asja uuel läbivaatamisel peab ringkonnakohus kontrollima R. Rauksi väidet, et asjas pole tõendatud,

et "Kastra" maaüksust ei saa jagada ostueesõigust omavate isikute vahel võimalikult võrdsetes

tingimustes teisiti, kui seda on teinud Helme Vallavalitsus.

7. Ringkonnakohus leidis, et halduskohus on põhjendatult jätnud rahuldamata kaebaja taotluse

määrata ekspertiis maakorraldusnõuete järgimise väljaselgitamiseks. Ringkonnakohus märgib:

"MaaRS § 221 lg 6 kohaselt määrab väljaspool linna erastatava maa piirid ja suuruse vastavalt

planeeringu ja maakorralduse nõuetele siiski kohalik omavalitsus ja nn. erapooletu maamõõtja

ekspertarvamus või hinnang ei ole kohalikule omavalitsusele siduv". Iseenesest on see väide õige,

kuid selline ekspertarvamus võib olla kaebajale üheks tõendiks kaebuses toodud väidete tõendamisel.

Eriteadmisi nõudvate asjaolude väljaselgitamiseks, mis ei ole õiguslikku laadi, on kohtul õigus küsida

eksperdi arvamust. Ka planeerimine ja maakorraldus on valdkonnad, kus võivad olla vajalikud

eriteadmised.

Eeltoodust tulenevalt tuleb R. Rauksi kassatsioonkaebus rahuldada ja ringkonnakohtu otsus tühistada.

Juhindudes HKMS §-dest 72 lg 1 p 2 ja 90 lg 2, Riigikohtu halduskolleegium

otsustab:

Rahuldada Reet Rauksi kassatsioonkaebus.

Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 25. juuni 2001. a otsus haldusasjas nr 2-3-85/2001 ja saata asi

uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.

Tagastada kautsjon.

Otsus jõustub 26. novembril 2001 teatavaks tegemisest.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel