3-3-1-24-01 · Riigikohus

3-3-1-24-01

MÄÄRUS

Tartus 10. mail 2001

Tartu linna erikaebuse läbivaatamine avalik-õigusliku vaidluse piiritlemise asjas

Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Harri Salmann vaatas

12. aprillil 2001 kirjalikus menetluses läbi Tartu linna erikaebuse Tartu Ringkonnakohtu 29. jaanuari

2001. a. määruse peale haldusasjas nr. 2-3-20/2001.

Tartu linn esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada Puhja valla toiming Tartu linna

koolides õppivate Puhja valla haldusterritooriumil elavate laste koolituskulude mittemaksmise osas

õigusvastaseks, välja mõista Puhja vallalt Tartu linna kasuks selle õigusvastase toiminguga tekitatud

kahju ja kohtukulud. Kaebuses väideti, et Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 44 lg. 5 järgi on kõik

omavalitsusüksused kohustatud osalema kooli tegevuskulude ja kapitalikulude katmises

proportsionaalselt tema haldusterritooriumil elavate selles koolis õppivate õpilaste arvuga. Tartu linn

saatis Puhja vallale kirja, milles palus vastata, kas Puhja vald tunnistab oma kohustust 1999. a.

koolituskulude katmise osas. Puhja vald kirjale ei vastanud. Puhja valla poolt talle seadusega pandud

kohustuse täitmata jätmine on õigusvastane ja Tartu linnale on sellega tekitatud kahju.

Tartu Maakohtu halduskohtuniku 13. detsembri 2000. a. määrusega haldusasjas nr. 3-14/2000 asja

menetlus lõpetati. Kohus leidis, et HKMS § 3 järgi kuulub halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike

vaidluste lahendamine, haldustoiminguks loa andmine ja seadusega halduskohtu pädevusse antud

muude asjade lahendamine. Käesoleval juhul pole tegemist halduskohtu pädevusse kuuluva

vaidlusega. Puhja Vallavalitsus pole sooritanud või sooritamata jätnud toimingut, mida saaks HKMS

§ 6 lg. 3 p. 1 mõttes tunnistada õigusvastaseks. Kaebuses väidetakse, et Puhja Vallavalitsus on

tekitanud Tartu Linnavalitsusele kahju, kui jättis tasumata Puhja vallas elavate ja Tartu linnas

õppivate laste koolituskulud. Seega on Puhja Vallavalitsus väidetavalt jätnud tasumata teenuse eest.

See on olemuselt eraõiguslik suhe ning asja lahendamine kuulub tsiviilkohtu pädevusse.

Tartu linn esitas selle määruse peale erikaebuse, milles palus määrus tühistada ja saata asi

halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Erikaebuses väideti, et hariduse andmine on kohalikule

omavalitsusele pandud avalik-õiguslik ülesanne, mille täitmine on kohustuslik. Põhikooli- ja

gümnaasiumiseaduse § 441 lg. 1 kohustab munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalema teisi

valdu ja linnu proportsionaalselt selles koolis õppivate nende haldusterritooriumil alaliselt elavate

õpilaste arvuga. Munitsipaalkooli tegevuskulude katmine on avalik-õigusliku ülesande täitmine.

Tegevuskulude mittemaksmine või maksmisest keeldumine on avalik-õiguslik toiming. Sellest

tulenev vaidlus on avalik-õiguslik ja kuulub halduskohtu pädevusse.

Tartu Ringkonnakohtu määrusega jäeti erikaebus rahuldamata ja halduskohtuniku määrus

muutmata. Ringkonnakohus ei pidanud vajalikuks korrata esimese astme kohtu põhjendusi.

Ringkonnakohus leidis, et Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 441 lg. 1 ei muuda kahe

omavalitsusüksuse vaidlust munitsipaalkooli tegevuskulude katmise üle alluvaks halduskohtule. Kahe

omavalitsusüksuse vahel pole avalik-õiguslikule suhtele iseloomulikku subordinatsioonisuhet.

Seetõttu allub vaidlus maakohtule. Kaebuse esitaja on ka ise oma kaebuses taotlenud Puhja valla, s.o

avalik-õigusliku juriidilise isiku, mitte aga Puhja Vallavalitsuse, s.o avalik-õiguslikke

haldusülesandeid täitva asutuse toimingute õigusvastaseks tunnistamist.

Tartu linn esitas ringkonnakohtu selle määruse peale erikaebuse, milles palub tühistada

halduskohtuniku määrus ja ringkonnakohtu määrus ning saata asi uueks läbivaatamiseks Tartu

Halduskohtule. Erikaebuses väidetakse:

Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 441 lg. 1 sätestab avalik-õigusliku ülesande - munitsipaalkooli

tegevuskulude katmises osalemise. Nende kulude katmine on avalik-õiguslik ülesanne, mis täidetakse

kohalikule omavalitsusele seadusega pandud hariduse andmise ülesande käigus, seega avalik-

õiguslikes suhetes.

Avalik-õigusliku subordinatsioonisuhte olemasolu või puudumine vaidluse poolte vahel pole

kriteeriumiks, mis määrab asja lahendamise haldus- või tsiviilkohtumenetluse korras.

Halduskohtu pädevuse piiritlemisel pole tähtis, et Tartu linn taotleb Puhja valla, mitte aga

vallavalitsuse toimingu õigusvastaseks tunnistamist. Avalik-õiguslikud juriidilised isikud

realiseerivad oma õigusi ja kohustusi organite (asutuste) kaudu, millel on oma pädevus. Põhikooli- ja

gümnaasiumiseaduses pole täpsustatud, kas §-s 441 lg. 1 sätestatud kohustuse täitjaks on valla- või

linnavalitsus. Kuna Tartu linnal polnud andmeid Puhja valla organite pädevuse kohta, siis taotleti

Puhja valla toimingute õigusvastaseks tunnistamist.

Ringkonnakohus on oluliselt rikkunud TsKMS § 330 lg. 6, mis kohustab ringkonnakohut vastama

apellatsioonkaebuse põhjendustele. Pole analüüsitud erikaebuse väiteid, miks kaebuse esitaja peab

hariduse andmist avalik-õiguslikuks kohustuseks ning sellest tulenevat vaidlust avalik-õiguslikuks.

Puhja Vallavalitsuse kirjalikus vastuses erikaebusele leitakse, et erikaebus on sisuliselt

põhjendamata.

Kuigi kohustus osaleda koolituskulude kandmisel tuleneb seadusest, pole poolte vahekorrad nende

kulude kandmisel tervikuna avalik-õiguslikud. Tegemist pole tasumisega haldusfunktsiooni täitmise

eest. Halduskohtu pädevuses on vaidlused seonduvalt haldusorgani täitev-korraldava tegevusega.

Raha maksmine teiste koolide poolt osutatavate teenuste eest, nagu ka need teenused, pole

haldustoiming.

Kohalikud omavalitsused realiseerivad neile seadusega pandud ülesandeid nii eraõiguslikus kui ka

avalik-õiguslikus vormis. Halduslepinguna saab lepinguid käsitada esmalt ikkagi juhul, kui lepe

hõlmab haldustoiminguid, mitte aga teenuste osutamist ja nende eest tasumist. Seadusest tulenev

Puhja valla kohustus tasuda haridusteenuse eest realiseerub tsiviilõiguslikus vormis, kuigi lepingut

pole poolte erimeelsuste tõttu sõlmitud.

Tegemist pole kahju tekitamise, vaid tüüpilise võlaõigussuhtega.

Ringkonnakohus pole rikkunud TsKMS § 330 lg. 6. Erikaebus lahendatakse määrusega, millele

esitatavad nõuded on sätestatud 27. peatükis.

Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht

1. Tartu linn väidab, et Puhja vald jättis täitmata viimasele seadusega pandud kohustuse tasuda 1999.

aastal Tartu munitsipaalkoolides õppinud valla elanike koolituskulud ning palub tunnistada

koolituskulude mittemaksmine õigusvastaseks ja välja mõista selle õigusvastase toiminguga tekitatud

kahju. Kohtud leidsid, et tegemist pole avalik-õigusliku vaidlusega.

Erikaebuses ja ringkonnakohtu määruses osutatakse Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-le 441 kui

asjassepuutuvale. Käesolevas vaidluses pole see säte asjassepuutuv. Vaieldakse 1999. aasta

koolituskulude üle. Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 441 lülitati seadusesse 14. juunil 2000. a.

vastu võetud Koolieelse lasteasutuse seaduse, põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning

riigilõivuseaduse muutmise seadusega.

Vaidlusalusel perioodil kehtestas Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 44 lg. 5: "Munitsipaalkooli

tegevuskulude ja kapitalikulude kandmises osalevad täies ulatuses kõik teised omavalitsusüksused

proportsionaalselt nende haldusterritooriumil elavate selles koolis õppivate õpilaste arvuga." See säte

tunnistati kehtetuks ja asendati uue regulatsiooniga (§ 441) 14. juunil 2000. a. vastu võetud

Koolieelse lasteasutuse seaduse, põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning riigilõivuseaduse muutmise

seaduse §-dega 16 p. 2 ja 17.

Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 44 lg. 5 regulatsioon oli fragmentaarne ja puudulik. Ometi

selgub sellest seadusandja selge tahe, et kohalik omavalitsusüksus peab kandma oma nende elanike

koolituskulud, kes õpivad teise kohaliku omavalitsusüksuse munitsipaalkoolis. HKMS § 3 lg. 1 p. 1

järgi on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslike vaidluste lahendamine. Põhikooli- ja

gümnaasiumiseaduse § 44 lg. 5 regulatsioon on avalik-õiguslik. Kohaliku omavalitsuse üksuste vahel

tekib selle sätte alusel avalik-õiguslik suhe. Sellisest õigussuhtest tekkivaid vaidlusi saaks TsKMS § 1

lg. 3 järgi lahendada üldkohus, kui oleks seadus, mis sätestab, et selline vaidlus tuleb läbi vaadata

tsiviilkohtumenetluse korras. Sellist seadust pole.

Sisuliselt nõuab Tartu linn, et Puhja vald täidaks oma avalik-õigusliku kohustuse. Ta nõuab

sooritamata toimingu - koolituskulude tasumise - sooritamist. Kaebuses Tartu linn viitabki muuhulgas

HKMS §-le 6 lg. 2 p. 2, mis sätestab võimaluse taotleda sooritamata toimingu sooritamist.

Toiminguks on HKMS § 4 lg. 2 järgi avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitva isiku tegevus,

tegevusetus või viivitus avalik-õiguslikes suhetes. Olenevalt asjaoludest võib koolituskulude

kandmise üle käiv vaidlus seonduda kohustatud omavalitsusüksuse organi tegevusetuse või

viivitusega, aga ka tema organi haldusaktiga (näiteks, kui otsustatakse keelduda koolituskulude

kandmisest).

Sellistel juhtudel on rikutud õigused kaitstavad haldusõiguslike vahenditega. Halduskohus saab

HKMS § 26 järgi kindlaks määrata väljamaksmisele kuuluva summa suuruse ja mõista selle kaebuse

esitaja kasuks välja. Kui rahasumma kindlakstegemine kohtu poolt nõuaks suurt ajakulu ja kahjustaks

sellega kaebuse esitaja huvisid, siis lubab HKMS § 26 lg. 3 halduskohut teha motiveeritud

ettekirjutuse väljamaksmisele kuuluva rahasumma kindlaksmääramiseks ja väljamaksmiseks.

2. Riigikohtu halduskolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et vaidlus munitsipaalkooli

tegevuskulude üle allub üldkohtule kahe omavalitsusüksuse vahelise subordinatsioonisuhte

puudumise tõttu. Avalik-õiguslikud suhted ei piirdu subordinatsioonisuhetega, isegi kui õigussuhtes

on riik ja kohaliku omavalitsuse üksus või füüsiline isik.

Juhindudes HKMS §-dest 72 lg. 1 p. 5 ja 90 lg. 2, Riigikohtu halduskolleegium

määrab:

Rahuldada Tartu linna erikaebus.

Tühistada Tartu Maakohtu halduskohtuniku 13. detsembri 2000. a. määrus haldusasjas nr. 3-

14/2000 ja Tartu Ringkonnakohtu 29. jaanuari 2001. a. määrus haldusasjas nr. 2-3-20/2001

ning saata asi läbivaatamiseks Tartu Halduskohtule.

Kautsjon tagastada.

Määrus jõustub 10. mail 2001 teatavaks tegemisest.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann