3-3-1-16-01 · Riigikohus

3-3-1-16-01 MÄÄRUS Tartus 10. aprillil 2001 Järvamaa Omavalitsuste Liidu erikaebuse läbivaatamine halduskohtusse pöördumise õiguse asjas Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Harri Salmann vaatas 23. märtsil 2001 kirjalikus menetluses läbi Järvamaa Omavalitsuste Liidu erikaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 22. detsembri 2000. a. määruse peale haldusasjas nr. II- 3/515/2000. Vabariigi Valitsuse 22. veebruari 2000. a. määruse nr. 59 (RT I 2000, 14, 96) lisas 2 jaotati seaduses "2000. aasta riigieelarve" vallaja linnaeelarvete toetusfondi määratud sihtotstarbelised eraldised maakondade lõikes. Järva maakonna omavalitsusüksustele määrati seejuures toetussummaks 3 911 000 krooni. Raha täpsema jaotuse maakonna omavalitsusüksuste vahel pidi nimetatud määruse § 3 kohaselt otsustama maavanem. Vabariigi Valitsuse 18. oktoobri 2000. a. määrusega nr. 327 (RT I 2000, 79, 501) muudeti Vabariigi Valitsuse 22. veebruari 2000. a. määrust nr. 59 järgmiselt: 1) määrust täiendati § 81, millega eraldati vallaja linnaeelarvete toetusfondist Koeru Vallavalitsusele Koeru Hooldekodu ülalpidamiskulude katteks 700 000 krooni; 2) määruse lisas 2 Järva maakonna omavalitsusüksustele määratud summa "3 911 000" asendati summaga "3 211 000". Järvamaa Omavalitsuste Liit esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Vabariigi Valitsuse 18. oktoobri 2000. a. määruse peale ja palus määruse tühistada. Kaebuses leiti, et rikutud on Järvamaa omavalitsusüksuste õigusi, sest omavalitsusüksused on oma eelarvete koostamisel arvestanud proportsionaalse osaga sihtotstarbelisest eraldisest esialgses summas. Järvamaa Omavalitsuste Liit leidis, et tema õigus pöörduda halduskohtusse oma liikmete ühiste huvide kaitseks tuleneb Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 62 lg. 1 p-st 3. Tallinna Halduskohtu 27. novembri 2000. a. määrusega tagastati kaebus. Halduskohus leidis, et omavalitsusüksuste liidu õigus pöörduda oma liikmete väidetavate õiguste ja vabaduste kaitseks kohtusse ei ole kuidagi tuletatav asjaolust, et valdadel ja linnadel on õigus oma ühiste huvide väljendamiseks, esindamiseks ja kaitsmiseks ning ühiste ülesannete täitmiseks moodustada omavalitsusüksuste liite. Halduskohus viitas Riigikohtu halduskolleegiumi 6. detsembri 1996. a. määrusele nr. 3-3-1-40-96, kus leiti, et korteriühistuseaduse § 2 lg-s 1 nimetatud "korteriühistu liikmete ühiste huvide esindamine" pole õiguslikuks aluseks kohtusse pöördumisel ühistu liikmete huvides. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 22. detsembri 2000. a. määrusega jäeti rahuldamata Järvamaa Omavalitsuste Liidu erikaebus ja muutmata halduskohtu määrus. Ringkonnakohus leidis, et omavalitsusüksuste liidu õigust pöörduda oma liikmete huvides kohtusse ei ole selgesõnaliselt seaduses sätestatud. TsMS § 149 lg. 1 p. 10 kohaselt keeldub kohus määrusega avaldust menetlusse võtmast ja tagastab selle, kui avalduse on huvitatud isiku nimel esitanud isik, kellel ei ole selleks

volitust. Erikaebuses palub Järvamaa Omavalitsuste Liit halduskohtu ja ringkonnakohtu määrused tühistada ja saata asi Tallinna Halduskohtule läbivaatamiseks. Erikaebuse esitaja leiab, et KOKS §-s 62 kasutatud väljend "ühiste huvide kaitsmiseks" hõlmab ka õigust pöörduda liidu liikmeks olevate linnade või valdade õiguste kaitseks kaebusega halduskohtusse. Selle õiguse ahendamine oleks vastuolus omavalitsusliitude moodustamise mõttega, samuti otstarbekuse printsiibiga, kui käesoleval juhul halduskohtul tuleks läbi vaadata kümnete liidu liikmete samasisulisi kaebusi. Riigikohtu halduskolleegiumi seisukoht 1. Tallinna Halduskohtu määrus, millega kaebus tagastati, on tehtud HKMS § 7, § 11 lg-te 4 ja 8 ja § 84 lg. 3 p. 1 ja lg. 6 ning TsMS § 149 lg. 1 p. 10 alusel. 2. HKMS § 11 lg. 4 sätestab, et halduskohus tagastab määrusega kaebuse, mille lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses. Vastavalt HKMS § 3 lg. 1 p-le 1 ja lg-le 2 kuulub halduskohtu pädevusse avalik-õiguslike vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Kohaliku omavalitsusüksuse ja riigi vaheline vaidlus riigieelarvest valdade ja linnade eelarvete toetusfondi määratud rahasummade jaotuse üle on avalik-õiguslik vaidlus. Halduskohus ei oleks pädev kaebust läbi vaatama, kui kaebus oleks esitatud õigusloova akti ehk üldakti peale, sest selliste õigusaktide õiguspärasuse kontrolliks on ette nähtud teistsugune menetluskord, täpsemalt põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Käesoleval juhul ei ole aga tegemist üldnormi peale esitatud kaebusega. Riigieelarve kirjed eelarveaasta tulude ja kulude kohta on üksiknormid (vt Riigikohtu üldkogu 17. märtsi 2000. a. otsus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr. 3-4-1-1-2000, p. 11 ja 12). Ka käesolevas asjas vaidlustatud määrus kui riigieelarve kirjeid konkretiseeriv määrus ei saa olla üldakt. 3. Kohus on kaebuse tagastamist põhjendanud asjaoluga, et Järvamaa Omavalitsuste Liidul ei olnud antud asjas õigust halduskohtule kaebust esitada. Halduskohtu pädevust haldusasja lahendamisel ei välista iseenesest kohtusse pöördumise õiguse puudumine kaebajal. Seega on halduskohus kaebust tagastades vääralt viidanud HKMS § 11 lg-le 4. Selgesõnalist alust kaebeõiguse puudumise korral kaebuse tagastamiseks halduskohtumenetluse seadustikus ega ka tsiviilkohtumenetluse seadustikus ei ole. Üldjuhul võib vastavalt HKMS § 7 lg-le 1 pöörduda halduskohtusse isik, kes leiab, et haldusakti või toiminguga on rikutud tema õigusi või vabadusi. Senises praktikas on Riigikohtu halduskolleegium leidnud, et isiku õiguste väidetavat rikkumist on võimalik kontrollida üksnes haldusasja sisulisel läbivaatamisel, mitte aga kohtuasja ettevalmistamisel või eelmenetluses (Riigikohtu halduskolleegiumi 25. mai 1999. a. määrus nr. 3-3-1-25-99 ning 29. jaanuari 2001. a. määrused nr. 3- 3-1-64-00 ja 3-3-1-65-00). Kaebaja tugineb antud asjas halduskohtusse pöördudes aga HKMS § 7 lg-le 3, mis võimaldab seaduses sätestatud erijuhtudel esitada kaebuse teise isiku huvides, sealhulgas isikute ühenduse liikmete huvides. Selles sättes viidatud seadusest tulenevat õigust kohtusse pöördumiseks tuleb rangelt eristada kohtusse pöördumise õigusest kaebaja enda õiguste väidetava rikkumise korral.

HKMS § 7 lg. 3 alusel halduskohtusse pöördumine eeldab igal juhul eraldi seadusest tulenevat regulatsiooni. Erinevalt asja sisulisel läbivaatamisel kontrollitavast küsimusest, kas kaebuse esitaja õigusi on rikutud, on HKMS § 7 lg-s 3 viidatud täiendava seaduse olemasolu võimalik ja protsessiökonoomia seisukohast ka soovitav kontrollida juba asja läbivaatamise ettevalmistamise staadiumis. 4. Kaebuse tagastamisel HKMS § 7 lg-s 3 sätestatud teise isiku huvides kohtusse pöördumise õiguse puudumise tõttu on võimalik analoogia alusel kohaldada TsMS § 149 lg. 2 p. 10. Nimetatud säte võimaldab kohtul tagastada läbivaatamatult avalduse, mille on huvitatud isiku nimel esitanud isik, kellel selleks volitust ei ole. Seejuures peab Riigikohtu halduskolleegium vajalikuks juhtida tähelepanu HKMS § 7 lg. 3 alusel kaebust esitava ühenduse ja volituse alusel kaebuse esitajat esindava isiku erinevusele. Esindaja esitab kaebuse esindatava huvides ja esindatava nimel. HKMS § 7 lg. 3 alusel esitatakse kaebus küll teise isiku huvides, kuid enda nimel. Teise isiku huve kaitsev isik on halduskohtumenetluses ise protsessiosaliseks. See erinevus ei välista siiski TsMS § 149 lg. 2 p. 10 kohaldamist. Volituse kontrollimise asemel tuleb TsMS § 149 lg. 2 p. 10 kohaldamisel antud asjas kontrollida, kas seadus annab omavalitsuste liidule õiguse oma liikmete huvides kohtusse pöörduda. Kui HKMS § 7 lg-le 3 tuginedes esitab kaebuse isik, kellele seadus selleks õigust ei anna, võib halduskohus kaebuse läbivaatamatult tagastada. Seejuures ei pea kohus andma kaebajale eelnevalt tähtaega puuduste kõrvaldamiseks (puuduva volikirja esitamiseks), sest tegemist on kõrvaldamatu takistusega, mis välistab haldusasja menetluse. 5. Riigikohtu halduskolleegium nõustub halduskohtu ja ringkonnakohtu seisukohaga, et KOKS § 62 lg. 1 p-st 3 ei tulene omavalitsusüksuste liidu õigus pöörduda oma liikmete huvides halduskohtusse. See õigus ei oleks küll omavalitsusliitude olemusega vastuolus, kuid pole ka nende tegevuse vältimatu eeldus. Liikmete huvide kaitsmine ei seisne üksnes huvide kohtulikus kaitsmises. Kui möönda liikmete huvides kohtusse pöördumise õigust omavalitsusliitude puhul üksnes sellest tulenevalt, et omavalitsusliit on loodud tema liikmete huvide kaitseks, siis tuleks kaebeõigust eeldada ka enamike teiste isikute ühenduste puhul ilma seaduses sisalduva selgesõnalise volituseta. HKMS § 7 lg-s 3 sisalduv klausel "kui seadus talle sellise õiguse annab" kaotaks sellega oma mõtte. Kuna HKMS § 7 lg. 3 viitab erandlikule seadusest tulenevale kaebeõigusele, peab vastavast seadusest ilmnema selgelt seadusandja tahe lubada ühendusel oma liikmete huvides kohtusse pöörduda. Seepärast on halduskohus kaebuse õigesti tagastanud ja erikaebuse rahuldamiseks puudub alus. Juhindudes HKMS § 72 lg. 1 p-st 1 ja § 90 lg-st 2, Riigikohtu halduskolleegium määrab: Jätta Järvamaa Omavalitsuste Liidu erikaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 22. detsembri 2000. a. määrus haldusasjas nr. II-3/515/2000 muutmata. Arvata kautsjon riigituludesse. Määrus jõustub 10. aprillil 2001 teatavaks tegemisest.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann