3-4-1-2-01 · Riigikohus

3-4-1-2-01

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 5. märtsil 2001

Tallinna Halduskohtu taotluse tunnistada kehtetuks Välismaalaste seaduse § 12 lg 5 ja lg 6

läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kivi, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 25. jaanuaril 2001. a avalikul kohtuistungil Riigikogu

esindaja Mart Nuti, justiitsminister Märt Raski ja õiguskantsleri asetäitja-nõuniku Aare Reenumäe

osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Tallinna Halduskohtu

8. novembri 2000. a taotluse.

I. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Justiitsminister siseministri ülesannetes keeldus 27. juuli 2000. a käskkirjaga nr 366 J. Grigorjevile

elamisloa andmisest. Keeldumise aluseks oli asjaolu, et elamisloa taotleja on teeninud

kaadrisõjaväelasena välisriigi relvajõududes, olles välisriigi julgeolekuteenistuses. Ta arvati 1992. a

reservi alampolkovniku auastmes ja tema vanus, auaste ja muud asjaolud ei välista tema kutsumist

teenistusse kodakondsusjärgse riigi julgeoleku- või relvajõududesse, mida käsitletakse Välismaalaste

seaduse (edaspidi VS) § 12 lg 6 järgi ohuna Eesti riigi julgeolekule. J. Grigorjev kuulub VS § 12 lg 4

p-s 10 nimetatud isikute hulka, kellele ei anta ega pikendata elamisluba.

2. J. Grigorjev on 1955. aastal sündinud Vene Föderatsiooni kodanik, kes saabus Eestisse 1956. a

Aastatel 1982-1992 töötas ta Eesti NSV Riiklikus Julgeolekukomitees. 1992. a arvati ta reservi

alampolkovniku auastmes. J. Grigorjevi abikaasa ja kahe alaealise lapse elamisload on kehtivad

kuni 12. jaanuarini 2002.

3. J. Grigorjevi esindaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles ministri käskkirja

õigusvastaseks tunnistamist ja tühistamist. Ühe põhjusena märgiti kaebuses seda, et VS § 12 lg 4 p 10

ei vasta Põhiseaduse § 11 nõuetele, sest seadusandja pole arvestanud proportsionaalsuse põhimõtet

osas, kus seadus ei võimalda normi rakendajal otsuse tegemisel valida õiguslikke tagajärgi.

Välismaalaste seaduse 1. oktoobril 1999 jõustunud muudatused välistavad võimaluse endistele

julgeolekutöötajatele elamisloa andmiseks ja varem kehtinud elamisloa pikendamiseks. Ühes sellega

on vaidlustatud käskkiri vastuolus ka õiguspärase ootuse printsiibi ja Põhiseaduse §-ga 10. Teise

põhjusena märgitakse 18. detsembril 1991. aastal allkirjastatud lõppakti nõuete eiramist Eesti NSV

Riikliku Julgeoleku Komitee tegevuse lõpetamise kohta. Kolmandana märgitakse kaebuses käskkirja

motiveerimatust ja neljandana seda, et käskkiri rikub kaebuse esitaja õigust perekonnaelule.

4. Tallinna Halduskohus rahuldas 8. novembri 2000. a otsusega J. Grigorjevi kaebuse ja tühistas

vaidlustatud käskkirja, jättes kohaldamata VS § 12 lõiked 5 ja 6 kui Põhiseaduse §-dega 10 ja 11

vastuolus olevad. Halduskohus esitas Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks Välismaalaste

seaduse § 12 lg 5 ja lg 6.

II. ÕIGUSLIK PÕHJENDUS

Välismaalaste seaduse vaidlustatud sätted

5. Tallinna Halduskohtu poolt kohaldamata jäetud ja J. Grigorjevi esindaja poolt vaidlustatud sätted

sõnastuses, mis kehtib alates 1. oktoobrist 1999, on järgmised:

"§ 12. Elamisloa andmise alused

............................................................................

(4) Elamisluba ei anta ega pikendata välismaalasele:

.............................................................................

10) kes töötab või on põhjendatud alus arvata, et ta töötab välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses,

või ta on olnud või on põhjendatud alus arvata, et ta on olnud välisriigi luure- või

julgeolekuteenistuses ning tema vanus, auaste või muud asjaolud ei välista tema kutsumist teenistusse

tema kodakondsusjärgse riigi julgeoleku- või relvajõududesse või teistesse relvastatud

formeeringutesse (RT I 1999, 27, 395);

(5) Käesoleva paragrahvi 4. lõike punktides 5-8 ja 14 loetletud välismaalasele võidakse erandina anda

tähtajaline elamisluba ja seda pikendada, kui tema suhtes ei ole tuvastatud käesoleva paragrahvi 4.

lõike punktides 1-4, 9-13 ja 15 nimetatud asjaolu (RT I 1999, 27, 395).

(6) Käesoleva paragrahvi 4. lõike punktides 1-4, 6 ja 8-13 loetletud asjaolusid käsitletakse ohuna

Eesti riigi julgeolekule (RT I 1999, 71, 686)."

Asjaosaliste põhjendused

6. Tallinna Halduskohus märgib, et Põhiseaduse § 1 ja § 10 kohaselt on Eesti demokraatlik riik, kes

tunnustab inimväärikuse ja sotsiaalse ning demokraatliku õigusriigi põhimõtteid. Seadus, mis on

vastuolus nende põhimõtetega, on vastuolus ka Põhiseadusega. 1999. aasta 1. oktoobrist hakkas

kehtima VS § 12 uus redaktsioon. Kuni selle ajani oli endistel julgeolekutöötajatel võimalik

elamisluba saada erandkorras. J. Grigorjevile oli tähtajaline elamisluba antud viis korda.

Välismaalaste seaduse § 12 lõiked 5 ja 6 tekitasid olukorra, kus temal ning teistel endistel

julgeolekutöötajatel ei ole enam võimalik erandina elamisluba saada. Kohus möönab, et seadusandjal

on küll õigus muuta seadusi karmimaks ja seada täiendavaid piiranguid, kuid sel juhul peavad

piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja

vabaduste olemust. Selgusetuks jääb seadusandja eesmärk VS § 12 rangemaks muutmisel. Kuigi

iseseisvumisest on möödunud peaaegu 10 aastat ja meie riik on muutunud tugevamaks, on riikliku

julgeoleku tagamiseks terve isikute grupp (VS § 12 lg 4 p-s 10 nimetatud isikud) tunnistatud

ühiskonnale ohtlikuks ja täitevvõimule pole antud võimalust kaaluda tegelikke asjaolusid.

Kohus leidis, et VS § 12 lg 4 p 10 eraldi võetuna ei ole põhiseadusevastane. Põhiseaduse §-des 10

ja 11 sätestatud õiguskindluse, õiguspärase ootuse ja proportsionaalsuse põhimõttega lähevad

vastuollu sama paragrahvi lõiked 5 ja 6.

Kohus jõudis järeldusele, et vaidlustatud käskkiri rikub kaebuse esitaja õigust perekonnaelule Eestis.

Perekonnaellu sekkumine on võimalik Põhiseaduse §-s 26 ja Euroopa inimõiguste konventsiooni

(edaspidi EIÕK) artiklis 8 toodud piirangutega. Vaidlustatud käskkirjast ei selgu, milles seisnes

kaebuse esitaja ohtlikkus Eesti riigi julgeolekule. Kohus leiab, et igal nn integreeritud välismaalasel,

kelle hulka kuuluvad nii kaebuse esitaja kui ka tema perekonnaliikmed, on õigus era- ja

perekonnaelule Eesti Vabariigis.

7. Riigikogu kodukorra seaduse § 120 alusel esitas põhiseaduskomisjon Riigikogu nimel halduskohtu

taotluse kohta arvamuse. Põhiseaduskomisjoni selgituste kohaselt oli kõne all olevate

seadusemuudatuste algatajaks Vabariigi Valitsus, kelle arvates ei ole põhjendatud teha elamisloa

andmise otsustamisel erandit neile välismaalastele, kes on esitanud elamisloa taotlemisel

valeandmeid või kes ohustavad Eesti riigi põhiseaduslikku korda ning riigi julgeolekut.

Põhiseaduskomisjon on seisukohal, et kuna ka Välismaalaste seaduse enne 1. oktoobrit 1999

kehtinud redaktsiooni kohaselt oli tegemist erandina antud tähtajalise elamisloaga, siis ei ole

elamisloa pikendamise taotluse rahuldamata jätmine õiguspärase ootuse printsiibi rikkumine. Riik ei

ole kohustatud kellelegi elu lõpuni erandeid tegema. Komisjoni arvates halveneks VS § 12 lg-te 5 ja 6

kehtetuks tunnistamise korral isikute olukord, sest kaoks igasugune erandite tegemise võimalus

lõikes 4 nimetatud isikutele. Põhiseaduskomisjon ja Riigikohtu istungil selgitusi andnud Riigikogu

esindaja arvavad, et Välismaalaste seaduse § 12 lõiked 5 ja 6 ei ole Põhiseadusega vastuolus.

8. Õiguskantsler juhib kirjalikus arvamuses tähelepanu VS § 12 vaidlustatud 5. lõike

kaksikloomusele. Selle lõike üheks eesmärgiks on võimaldada erandeid ka juhul, kui sama seaduse

§ 12 lg 4 teatud punktides tuvastatud asjaolud seda välistavad. Piiranguna saab käsitada seaduse § 12

lg 5 seda osa regulatsioonist, mis välistab erandite tegemise, sealhulgas § 12 lg 4 p-s 10 märgitud

juhtudel. Kui tervikuna oleks tegemist põhiseadusevastase sättega, siis oleks põhiseadusevastane ka

erandjuhtudel elamisloa andmine ja pikendamine üldse. Isikutelt, kellel antud sätte alusel oleks

võimalus erandina saada või pikendada elamisluba, võetakse see võimalus ära. Seega saab hinnata

seaduse § 12 lg 5 vastavust Põhiseadusele koostoimes § 12 lõikega 4, mis sätestab alused elamisloa

andmisest ja pikendamisest keeldumiseks.

Seoses Tallinna Halduskohtu taotluses väidetuga, et VS § 12 lg 6 rikub õiguspärase ootuse ning

õiguskindluse põhimõtteid, leiab arvamuse andja, et sellel sättel puudub iseseisev regulatiivne

tähendus. Vastava sättega on seadusandja pidanud vajalikuks selgelt väljendada, et ta peab seaduse

§ 12 lg 4 p 10 loetletud asjaolusid ohuks Eesti riigi julgeolekule, ning sel põhjusel on piiratud teatud

asjaolude tuvastamisel välismaalastele elamislubade andmine. Alus keeluks on aga sätestatud seaduse

§ 12 lg 4 p-s 10 ja erandite tegemise keeld § 12 lg-s 5. Seadusandja poolt hinnangu andmine

asjaoludele, mis kujutavad endast ohtu julgeolekule, ei pruugi olla vastuolus õiguspärase ootuse

printsiibi ja õiguskindluse põhimõtetega. See ei välista iseenesest veel iga välismaalase puhul kaaluda

tema kui isiku ohtlikkust riigi julgeolekule. Kuid vastuolu on seaduse § 12 lg 6 ülalnimetatud

põhimõttega koostoimes §-ga 12 lg 5 ja lg 4 p 10, andes teatud asjaoludele ettemääratud kaaluka

tähenduse, mis veelgi piirab seaduse rakendaja võimalusi hinnata konkreetse isiku ohtlikkust riigi

julgeolekule ja muid asjaolusid. Seega ei vasta VS § 12 lg 6 eelkõige proportsionaalsuse põhimõttele

koostoimes § 12 lg 4 p-ga 10 ning lg-ga 5, mis tähendab vastuolu Põhiseaduse §-ga 11.

9. Justiitsminister nõustub kirjalikus arvamuses Tallinna Halduskohtuga, et VS § 12 lg 5 ja lg 6 ei ole

kooskõlas Põhiseaduse §-st 10 tuleneva õiguspärase ootuse ja §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse

põhimõttega. Samas ei nõustu ta kohtu seisukohaga, et VS § 12 lg 5 ja lg 6 on vastuolus ka

õiguskindluse printsiibiga.

Kohtuistungil avaldas justiitsminister arvamust, et pole mõistlik kiirustada VS § 12 lg 5 ja lg 6

põhiseadusevastaseks tunnistamisega. Ministri arvamuse koostamisel jäi aga ekslikult arvesse

võtmata asjaolu, et halduskohtul puudusid volitused VS § 12 lg 5 ja lg 6 kohaldamata jätmiseks ja

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotluse esitamiseks Riigikohtule. Halduskohus

leidis, et vaidlusalune haldusakt on sisuliselt motiveerimata ja seepärast kohus selle ka tühistas.

Kohtul puudus vajadus kohaldada VS § 12 lg 5 ja lg 6 ning esitada Halduskohtumenetluse seadustiku

§ 25 lg-s 6 märgitud taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse käivitamiseks.

Kohtukolleegiumi seisukoht

10. Kohtukolleegium märgib kõigepealt, et kaebuse esitaja ja halduskohtu arvamused lahknevad

selles osas, milline Välismaalaste seaduse säte on vastuolus Põhiseadusega ja tuleb kohtuasja

lahendamisel jätta kohaldamata. Kaebuse esitaja arvates on selliseks sätteks VS § 12 lg 4 p 10, mis on

vastuolus Põhiseaduse §-st 10 tuleneva õiguspärase ootuse põhimõttega ja §-s 11 sisalduva

proportsionaalsuse põhimõttega. Kohus seevastu leidis, et VS § 12 lg 4 p 10 ei ole eraldi võetuna

põhiseadusevastane. Põhiseaduse §-dest 10 ja 11 tuleneva õiguskindluse, õiguspärase ootuse ja

proportsionaalsuse põhimõtetega on vastuolus VS § 12 lg-d 5 ja 6. Need sätted jättis kohus ka

kohaldamata.

11. Kohus saab algatada põhiseaduslikkuse järelevalvet vaid siis, kui vaidlustatud õigusakt on

kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Põhiseaduse § 15 lg-st 1 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse § 5 lg-st 1 tulenevalt tunnistab kohus õigusakti põhiseadusevastaseks ja jätab

kohaldamata, kui ta jõuab kohtuasja arutamisel järeldusele, et kohaldamisele kuuluv seadus või muu

õigusakt on vastuolus Põhiseadusega. Säte, mille põhiseaduspärasust põhiseaduslikkuse järelevalve

kohus kontrollib, peab olema kohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega (vt Riigikohtu

üldkogu 22.detsembri 2000. a otsus, p 10 - RT III 2001, 1, 1).

Kohtukolleegiumi arvates tuleb põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kontrollida nii halduskohtu

taotluses osutatud VS § 12 lg 5 ja lg 6 kui ka kaebuse esitaja poolt märgitud VS § 12 lg 4 p 10

vastavust Põhiseadusele. Välismaalaste seaduse § 12 lg 5 ja lg 6 teevad erandeid ja tõlgendavad

piiranguid sama paragrahvi lõikes 4 loetletud juhtudele, mille esinemisel välismaalasele elamisluba ei

anta ega pikendata. Seetõttu on nad kohtuasja lahendamisel koos VS § 12 lg 4 p-ga 10

asjassepuutuvad.

12. Asudes lahkama halduskohtu taotlust mainib kolleegium, et rahvusvahelise õiguse põhimõtete

kohaselt on riigil õigus otsustada välismaalase riiki sisenemine, tema riigis viibimine ja riigist

väljasaatmine. Põhiseadus ei anna aga välismaalasele põhiõigust elada ja jääda elama Eestisse. Küll

tagab Põhiseadus iga eestlase, sõltumata kodakondsusest, õiguse asuda Eestisse (§ 36 lg 3). Protokoll

nr 4 inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni juurde keelab välismaalaste sunniviisilise

kollektiivse väljasaatmise.

Põhiseaduse § 9 kohaselt on aga Põhiseaduses loetletud kõigi ja igaühe õigused, vabadused ja

kohustused võrdselt nii Eesti kodanikel kui ka Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja

kodakondsuseta isikutel. Sellest sättest tulenevalt võib välismaalasele elamisloa pikendamata jätmine,

millega kaasneb välismaalase kohustus lahkuda riigist, riivata mõnda põhiõigust või vabadust, mida

Põhiseadus kaitseb.

13. Põhiseaduse §-d 10 ja 11 mainivad küll õigusi ja vabadusi, kuid ei nimeta neist ühtki konkreetselt.

Need paragrahvid sisaldavad põhiõiguste, vabaduste ja kohustuste tõlgendamise ja kohaldamise

fundamentaalseid põhimõtteid ja seetõttu hõlmab nende toimeala kõiki põhiõigusi ja vabadusi.

Paragrahvist 10 järeldub, et Põhiseaduse tõlgendamine on midagi enamat kui sõnade tähenduse

kindlakstegemine. Seetõttu eeldab Põhiseaduse nendes paragrahvides sõnastatud põhimõtete

kohaldamine asjakohase põhiõiguse riive kindlakstegemist.

Nii kaebuse esitaja kui ka halduskohus on arvamusel, et ministri käskkiri, millega keelduti

J. Grigorjevile andmast elamisluba, riivab kaebaja õigust perekonnaelule.

14. Perekonnaelu kaitset käsitleb Põhiseaduse kaks paragrahvi. Paragrahvi 26 esimene lause sätestab

igaühe õiguse perekonna- ja eraelu puutumatusele, paragrahvi 27 1. lõige aga kinnitab, et perekond

on rahva püsimise ja kasvamise ning ühiskonna alusena riigi kaitse all. Paragrahvi 26 sõnastusest

võib aimata EIÕK artikli 8 mõju. Säte annab igaühele õiguse eeldada, et riigiasutused, kohalikud

omavalitsused ja nende ametiisikud ei sekku perekonna- ja eraellu muidu, kui Põhiseaduses

nimetatud eesmärkide saavutamiseks. Sellele õigusele vastandub riigivõimu kohustus mitte sekkuda

perekonnaellu. Paragrahvi 27 1. lõige puudutab perekonnaelu välist kaitset ja annab isikule õiguse

riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks tal elada täisväärtuslikku perekonnaelu.

Kuna rahvusvahelise õiguse põhimõtete kohaselt on riigil õigus otsustada välismaalase riigis

viibimine ja riigist väljasaatmine, siis vajab analüüsimist, kas riigil on kohustus tagada välismaalase

perekonnaelu Eestis ja kas sekkumine isiku õigusse riigi positiivsele tegevusele on põhjendatud.

Kuigi kohtukolleegium möönab, et vahejoont positiivse ja negatiivse kohustuse vahele on sageli

keeruline tõmmata, seab ta oma ülesandeks kontrollida, kas VS § 12 lg 4 p 10, § 12 lg 5 ja § 12 lg 6

on kooskõlas Põhiseaduse § 27 1. lõikega.

15. Õigus riigi positiivsele tegevusele, mis aitaks isikul elada Eestis täisväärtuslikku perekonnaelu, ei

ole piiramatu põhiõigus. Põhiõiguse või vabaduse piiramise põhjuseks võib olla mõni teine sama

kaaluga õigusväärtus. Piirangu põhjustena saab arvesse võtta teiste isikute põhiõigusi ja vabadusi või

Põhiseaduse norme, mis kaitsevad kollektiivseid hüvesid.

Välismaalaste seadusest tulenevalt on väärtuseks, mis õigustab piirangute tegemist välismaalase

õigusele elada Eestis perekonnaelu, riigi julgeolek (§ 12 lg 6). Mitmetele Põhiseaduse normidele, eriti

preambulale tuginedes võib järeldada, et riigi julgeolek on Põhiseaduse sätte ja vaimu kohaselt

väärtus, mida saab tunnustada kui põhiõiguse piiramise legitiimset eesmärki.

16. Ehkki seadusandja on piirangu kehtestanud legitiimset eesmärki silmas pidades, saab põhiõiguse

riivet pidada õigustatuks vaid siis, kui on järgitud proportsionaalsuse põhimõtet. Põhiseaduse § 11

sätestab, et õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega

tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Piirangud ei tohi kahjustada seadusega

kaitstud huvi või õigust rohkem, kui see normi legitiimse eesmärgiga on põhjendatav. Kasutatud

vahendid peavad olema proportsionaalsed soovitud eesmärgiga. Proportsionaalsuse põhimõttega peab

arvestama mitte üksnes õiguse kohaldaja, vaid ka seadusandja ( vt Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtukolleegiumi otsus 28.aprillist 2000, p 13 - RT III 2000, 12, 125).

Seejuures annab Põhiseadus kohtule õiguse kontrollida ka Riigikogu kui legitiimse rahvaesinduse

õigusaktide vastavust Põhiseadusele. Iga kohus võib tunnistada põhiseadusevastaseks mis tahes

seaduse, muu õigusakti või toimingu, mis rikub Põhiseaduses sätestatud õigusi ja vabadusi või on

muul viisil Põhiseadusega vastuolus (PS § 15 lg 2). Riigikohus aga tunnistab kehtetuks mis tahes

seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus mitte üksnes Põhiseaduse sätte, vaid ka mõttega

(PS § 152 lg 2). Riigikohus kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohus ei pea hindama seaduses

väljenduvat poliitilist tahet ja otstarbekohasust, vaid õigusakti vastavust Põhiseaduse sättele ja

mõttele. Seejuures järgib kohus tava sekkuda seadusandja suveräänsesse tegevusse vaid siis, kui

seaduses sätestatud õiguste ja vabaduste piirangud pole demokraatlikus ühiskonnas vajalikud või

moonutavad piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.

Põhiõigused ja vabadused jääksid õigusemõistmisele suletud programmlauseteks, kui

põhiseaduslikkuse järelevalve kohus poleks volitatud tuvastama, kas seadusandja tegevus on

kooskõlas Põhiseaduse sätte ja vaimuga.

17. Põhiõiguse ja kollektiivse hüve kollisiooni lahendamisel järgib kohus põhimõtet: mida

intensiivsem on põhiõiguse riive, seda mõjuvamad peavad olema riivet õigustavad põhjused.

Välismaalaste seaduse kohaselt on välismaalase Eestis viibimise üheks seaduslikuks aluseks

elamisluba. Elamisloa pikendamata jätmine toob kaasa välismaalase Eestis viibimise seadusliku aluse

äralangemise. Perekonda omav isik peab Eestist lahkuma, sest vastasel korral saadetakse ta riigist

välja sunniviisil. Sellist riivet tuleb pidada intensiivseks. Kuid teiselt poolt on Eesti riigi julgeolek kui

kollektiivne hüve suure kaaluga õigusväärtus.

18. Kohtukolleegium arvestab seadusandja kaalutlusega, et VS § 12 lg 4 p-s 10 nimetatud isikud

võivad kujutada endast ohtu Eesti riigi julgeolekule. Teatud tingimustes võivad need isikud ohustada

Eesti riiklust seestpoolt. Nad tunnevad Eesti olusid ja neid võidakse kutsuda teenistusse välisriigi

julgeoleku- või relvajõududesse. Riivet õigustavaks põhjuseks võib olla ka asjaolu, et välismaalane

võib perekonnaelu elada ka riigis, mille kodanik ta on ja kuhu tal on õigus asuda.

Kaebuse esitaja kasuks räägib asjaolu, et ta saabus Eestisse varsti pärast sündi 1956. aastal ja on

elanud siin ligemale 45 aastat. Ta on abielus ja kahe alaealise lapse isa. Eestist lahkumine võib kaasa

tuua tema perekonna lahtirebimise tavapärasest sotsiaalsest keskkonnast.

19. Elamisluba ei antud ka kuni 1. oktoobrini 1999 kehtinud seaduse redaktsiooni kohaselt

välismaalasele, kes on töötanud või töötab välisriikide luure- või julgeolekuteenistuses (§ 12 lg 4

p 7). Seaduse paragrahv 12 lg 5 võimaldas Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korras teha erandeid,

mida seaduse uus redaktsioon enam ei võimalda. Välismaalaste seaduse muutmise ja täiendamise

seaduse eelnõu seletuskirjas põhjendatakse muudatusi lakooniliselt: "Ei ole otstarbekas teha

elamisloa andmisel erandit välismaalasele, kes ... ohustab Eesti riigi põhiseaduslikku korda ja riigi

julgeolekut jne." Riigikogu stenogrammide põhjal otsustades ei pälvinud muudatused VS §-s 12

sõnavõtjate tõsist tähelepanu. Riigikogu esindaja selgitas kohtus, et seadusandja lähtus seaduse

varasema redaktsiooni kehtestamisel põhimõttest, et erandeid tehakse vaid mõjuvatel põhjustel, kuid

praktikas muutus erand märgatavalt üldisemaks, kui seadusandja seadust vastu võttes silmas pidas.

Seega võib järeldada, et seadusandja soovis 1. oktoobril 1999. a jõustunud Välismaalaste seaduse

muutmisega parandada õigusselgust, kuid võttis täidesaatva võimu esindajalt kaalumisvõimaluse.

20. Seadusemuudatuste menetlemisel antud selgituste põhjal jääb üle vaid soostuda halduskohtu

arvamusega, et piirangute karmistamise õigustuseks polnud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses

olnud isikute tegevuse tõttu suurenev oht Eesti riigi julgeolekule, vaid kontrolli kadumine erandite

arvu ja põhjuste üle.

Seetõttu kohtukolleegium leiab, et Välismaalaste seadus on ebaproportsionaalne osas, mis ei

võimalda elamisloa andjal või pikendajal valida õiguslikke tagajärgi isiku suhtes, kes on olnud või

kellest on põhjendatud alus arvata, et ta on olnud välisriigi luure- või julgeolekuteenistuses.

Elamisloa andjal või pikendajal ei ole võimalust kaaluda, kas õiguste ja vabaduste piiramine

konkreetsel juhtumil on vajalik demokraatlikus ühiskonnas. Seaduse kohaldaja tegevus jääb seetõttu

Põhiseaduse § 11 mõju alt välja (vt ka Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus 28. aprillist

2000, p 10 - RT III 2000, 12, 125). Seadus ei võimalda arvestada kauaaegse sisserändaja käitumist,

mille põhjal saab hinnata tema ohtlikkust riigi julgeolekule, alalise elamise kestust, väljasaatmise

tagajärgi tema perekonnaliikmetele ja sisserändaja ning tema perekonnaliikmete sidemeid

päritolumaaga. Neid asjaolusid tuleks Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee 13. septembri 2000

soovituse Rec (2000) 15 ja Euroopa Inimõiguste Kohtu pretsedendiõiguse järgi kauaaegse

sisserändaja väljasaatmise üle otsustades arvestada. Ehkki soovitus tunnustab riigi õigust saata

kauaaegne sisserändaja riigist välja, kui ta kujutab endast tõsist ohtu riigi julgeolekule või

ühiskondlikule turvalisusele, osutatakse vajadusele järgida proportsionaalsuse põhimõtet.

21. Kohtukolleegiumi arvates ei too VS § 12 lg 5 ja lg 6 kehtetuks tunnistamine kaasa muudatusi

kaebuse esitaja jaoks, sest ka nende lõigete kehtetuse korral tuleb seaduse järgi keelduda kaebuse

esitaja elamisloa pikendamisest. Seaduse kohaldaja saaks kaaluda erinevaid põhiseaduslikke väärtusi

siis, kui VS § 12 lg 4 poleks imperatiivne või kui VS § 12 lg 5 võimaldaks erandi tegemist ka 4. lõike

punktis 10 nimetatud isikutele. Seetõttu kohus leiab, et VS § 12 lg 4 p 10 ja § 12 lg 5 on

põhiseadusevastased osas, mis ei võimalda teha erandit elamisloa andmiseks või pikendamiseks

välismaalasele, kes on olnud või kellest on põhjust arvata, et ta on olnud välisriigi luure- või

julgeolekuteenistuses. Seadusandja poolt kehtestatud normid, mis riivavad Põhiseaduse § 27 lg-s 1

sätestatud põhiõigust, ei vasta Põhiseaduse §-s 11 sisalduvale proportsionaalsuse põhimõttele.

22. Halduskohus jõudis kaebuse lahendamisel järeldusele, et kuna kaebuse esitaja oli varem saanud

ajutise elamisloa viis korda, tal on Eestis perekond, töö ja vara, siis on põhjendatud tema õiguspärane

ootus saada elamisloa pikendust ka edaspidi, kui tema suhtes ei tuvastata uusi asjaolusid. Erandi

tegemise võimaluse äravõtmisega rikuti põhiseaduslikku õiguspärase ootuse põhimõtet.

Kohtukolleegium soostub Riigikogu arvamusega, et Välismaalaste seadusse tehtud muudatused pole

vastuolus õiguspärase ootusega saada uus elamisluba. Välismaalane, kes saab tähtajalise elamisloa,

teab, et tema õigus riigis viibida on piiratud elamisloas antud tähtajaga. Eesti õiguskord ei ole kunagi

andnud endistele välismaalasest ENSV Riikliku Julgeoleku Komitee kaastöötajatele põhjust

õiguspäraseks ootuseks, et neil on õigus Eestis viibida. Küll on kaebuse esitajal alust õiguspäraseks

ootuseks, et täitevvõim kaalub talle elamisloa andmist.

Juhindudes Põhiseaduse § 152 lg-st 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19

lg 1 p-st 2 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b :

Tunnistada Välismaalaste seaduse § 12 lg 4 p 10 ja § 12 lg 5 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks

osas, mis ei anna võimalust teha erandit elamisloa andmiseks või pikendamiseks välismaalasele,

kes on olnud või kellest on põhjust arvata, et ta on olnud välisriigi luure- või

julgeolekuteenistuses.

Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalvekolleegiumi esimees

U. Lõhmus