3-4-1-4-01 · Riigikohus

3-4-1-4-01

O T S U S

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 22. veebruaril 2001

Tallinna Halduskohtu taotluse kontrollida Haldusõiguserikkumiste seadustiku § 231 lg 6

vastavust Põhiseadusele läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kivi, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 8. veebruaril 2001. a avalikul kohtuistungil Riigikogu

esindaja Vootele Hanseni, õiguskantsleri asetäitja-nõuniku Aare Reenumäe ja justiitsministri Märt

Raski osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Tallinna Halduskohtu

14. novembri 2000. a taotluse.

I. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Liikluskorralduskeskuse parkimiskontrolör koostas 26. aprillil 2000 Taivo Ruusile

kuuluva sõiduauto Lancia kohta trahvinõude parkimiskorra rikkumise eest Tallinnas ja määras

tasulisel parkimiskohal parkimistasu maksmata parkimise eest Haldusõiguserikkumiste seadustiku

(edaspidi HÕS) § 951 lg 3 p 2 alusel rahatrahvi 460 krooni. Kuna rahatrahvi vabatahtlikult tähtajaks

ei tasutud, saadeti otsus trahvisumma sissenõudmiseks. 16. juunil 2000. a saatis Lääne-Viru

Maakohtu täitevosakond T. Ruusile täitekutse.

2. T. Ruus esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles trahvinõude tühistamist ja asjas

menetluse lõpetamist. Kaebaja arvates ei olnud trahvinõue seaduslik seetõttu, et parkimiskorra

rikkumise kohta ei koostatud protokolli ning õiguserikkujal polnud võimalik osaleda asja arutamisel.

T. Ruus leidis, et selline menetlus on vastuolus Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse

konventsiooni (edaspidi EIÕK) artikliga 6 ja HÕS §-ga 243. Lisaks kaebuses väidetule taotles

kaebaja kohtuistungil HÕS § 231 lg 6 kohaldamata jätmist ja selle sätte Põhiseadusega vastuolus

olevaks tunnistamist.

3. Tallinna Halduskohtu 14. novembri 2000. a otsusega tühistati vaidlustatud trahvinõue ja

haldusõiguserikkumise asja menetlus lõpetati. Kohus tunnistas HÕS § 231 lg 6 põhiseadusevastaseks

ja jättis selle kohaldamata ning esitas Riigikohtule taotluse kontrollida sätte vastavust Põhiseadusele.

II. ÕIGUSLIK PÕHJENDUS

Haldusõiguserikkumiste seadustiku vaidlustatud säte

4. Tallinna Halduskohtu poolt kohaldamata jäetud ja T. Ruusi poolt vaidlustatud säte on järgmine.

§ 231. Juhtumid, mil ei koostata haldusõiguserikkumise protokolli

.....................................................................................................

(6) Käesoleva seadustiku § 951 alusel määratud rahatrahvi korral haldusõiguserikkumiste protokolli

ei koostata. Parkimiskorra rikkumise kohta koostab ametnik trahvinõude, mis peab sisaldama:

1) trahvinõude koostaja ametikohta, ees-ja perekonnanime;

2) asutuse nimetust, kelle nimel trahvinõue koostatakse, aadressi, pangakonto numbrit ja

kontakttelefoni;

3) parkimiskorra rikkumise kohta, kuupäeva ja kellaaega;

4) parkimiskorda rikkunud sõiduki tüüpi, marki ja registreerimisnumbrit;

5) parkimiskorra rikkumise lühikest kirjeldust;

6) rahatrahvi suurust.

Asjaosaliste põhjendused

5. Tallinna Halduskohtu taotluse kohaselt on HÕS § 231 lg 6 vastuolus Põhiseaduse §-dega 11, 12 ja

14 ning õigusselguse põhimõttega järgmistel põhjustel:

1) HÕS § 231 lg 6 võimaldab ametiisikul eirata haldusõiguserikkumise asjade arutamiseks sätestatud

menetlusnorme ja piirab parkimisnõuete rikkujate õigusi, diskrimineerides neid võrreldes teiste

õiguserikkujatega üksnes rikkumise eripärast lähtudes. Selline piirang pole demokraatlikus

ühiskonnas vajalik ega põhjendatud. Sellega on rikutud haldusõiguserikkujate võrdse kohtlemise

põhimõtet, järelikult ka põhiseaduslikku võrdsuse põhimõtet.

2) Trahvinõude kohene koostamine ühes karistuse määramisega ei võimalda järgida HÕS § 218 lg-s 1

sätestatut, mistõttu isikut võidakse karistada isegi siis, kui esinevad haldusõiguserikkumise asja

menetlust kõrvaldavad asjaolud. Haldusõiguserikkumiste seadustiku § 231 lg 6 ei taga

haldusõiguserikkuja õiguste ja vabaduste realiseerimist ja on seetõttu vastuolus Põhiseaduse §-ga 14.

3) Haldusõiguserikkumiste seadustiku § 231 lg 6 esimene lause on sõnastatud arusaamatult. Kui HÕS

§-st 227 ja sama seadustiku muude sätete mõttest tuleneb, et haldusõiguserikkumiste kohta

koostatakse protokoll, siis HÕS § 231 lg-s 6 sätestatakse, et HÕS § 951 alusel määratud rahatrahvi

korral haldusõiguserikkumise protokolli ei koostata. Siin on primaarne määratud rahatrahv, mitte aga

§ 951 järgi kvalifitseeritava haldusõiguserikkumise toimepanemine. Seega on ebaselge sõnastusega

rikutud õigusselguse põhimõtet.

6. Riigikogu esindaja tegi kohtuistungil teatavaks Riigikogu õiguskomisjoni seisukoha, et HÕS § 231

lg 6 pole põhiseadusevastane.

7. Õiguskantsler nõustub halduskohtu järeldustega ja leiab, et HÕS § 231 lõige 6 on sõnastuslikult

ebakorrektne, sest sõidukile on omistatud inimese tegevus - parkimiskorra rikkumine. Primaarseks on

seatud rahatrahv, mitte aga haldusõiguserikkumise toimepanemine ning seega on rikutud

õigusselguse põhimõtet. Vaidlustatud säte on vastuolus Põhiseaduse §-dega 11, 12 ja 14.

Õiguskantsler leiab, et trahvinõue ei ole otsus, vaid sanktsiooni teatavakstegemine viisil, mis ei taga

trahvitud isiku teadasaamist karistamisest. Haldusõiguserikkumiste seadustiku § 231 lg-ga 6 on

tekitatud olustik, millega pole tagatud isiku õigust menetlusele enda kaitseks, ning sellega on rikutud

Põhiseaduse §-s 11 sisalduvat proportsionaalsuse printsiipi. Seadusandlik riigivõim pole täitnud

Põhiseaduse §-s 14 sätestatud õiguste ja vabaduste tagamise kohustust.

8. Justiitsministri arvates on HÕS § 231 lg 6 vastuolus Põhiseaduse § 13 lg-ga 1 selle koosmõjus

sama paragrahvi lõikes 2 sätestatuga, sest üksikisiku õiguste ja vabaduste tagamine pole mitte üksnes

kohtuvõimu, vaid ka seadusandliku ning täidesaatva võimu kohustus. Minister nõustub

halduskohtuga, et parkimiskorra rikkumiste menetlemisel ulatuslike erisuste sätestamine, võrreldes

üldise korraga, pole põhjendatud. Samas leiab minister, et vaidlustatud säte pole vastuolus

Põhiseaduse §-ga 12, sest seaduses sisalduv regulatsioon ei lähtu üksikisiku omadustest.

Kohtukolleegiumi seisukoht

9. Taivo Ruus väidab oma kaebuses Tallinna Halduskohtule, et haldusõiguserikkumise eest karistuse

kohaldamisel peab vastutusele võetaval isikul olema võimalus end kaitsta ja seletust anda.

Trahvinõude koostamisel parkimiskorra rikkumise eest aga ei võimaldata haldusõiguserikkujal üldse

osaleda asja arutamisel. Ta märgib, et HÕS § 231 lg-s 6 sätestatust on selge, et trahvinõue ei ole

otsus, vaid haldusõiguserikkumise protokolli asendav dokument. Kaebaja leiab, et trahvinõude

koostamise ja täitmisele saatmisega on rikutud EIÕK artikliga 6 ette nähtud õigust õiglasele ja

avalikule asja arutamisele.

10. Halduskohus käsitas trahvinõuet karistusotsusena haldusõiguserikkumise eest. Kohus ei pidanud

HÕS § 231 lg 6 vastuolus olevaks EIÕK artikliga 6 põhjendusel, et see artikkel reguleerib kuriteos

süüdistatava õigust kohtulikule arutamisele. Menetlusele haldusorganis pole see artikkel kohaldatav.

Kohus nõustus kaebajaga, et HÕS § 231 lg 6 annab ametiisikule õiguse eirata parkimisnõuete

rikkumise menetlemisel HÕS § 24, § 243 ja § 247, mida järgitakse muude halduseõiguserikkumiste

menetlemisel. Seega on HÕS § 231 lg 6 diskrimineeriv ja seetõttu vastuolus Põhiseaduse §-ga 12.

Vaidlustatud säte ei taga ka haldusõiguserikkuja õiguste kaitset, mis ei ole kooskõlas Põhiseaduse

§ ga 14. Kohtuotsuses osundatakse ka HÕS § 231 lg 6 vastuolule Põhiseaduse §-ga 11, kuid ei

põhjendata, milles see vastuolu seisneb.

11. Vaatamata sellele, et kaebaja ja halduskohus tuginevad erinevatele argumentidele ja halduskohus

pole nimetanud konkreetset põhiõigust, mida on riivatud, võib kohtuotsusest järeldada, et silmas on

peetud õigust õiglasele menetlusele õiguserikkumise üle otsustamisel ja tõhusale õiguskaitsele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium peab vajalikuks esmalt märkida, et Põhiseaduse §-des 22,

23 ja 24 sätestatud menetlusõiguste kaitseala on kitsam kui EIÕK artiklil 6. Kuigi EIÕK artikkel 6

annab igaühele õiguse temale esitatud kriminaalsüüdistuse üle otsustamise korral taotleda õiglast ja

avalikku arutamist mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus, seaduse alusel moodustatud

õigusemõistmise volitustega institutsioonis, ei piirdu artikli 6 kaitseala nende tegudega, mida

tunnistab kuritegudeks rahvuslik, seega ka Eesti õigus. Kohtupraktikas on artikli 6 kohaldamisulatust

laiendatud ka osale õiguserikkumistest, mis on Eesti õiguse järgi haldus- või

distsiplinaarõiguserikkumised. Neid õiguserikkumisi võib pidada kuriteoks konventsiooni

tähenduses, kui selleks annab alust õiguserikkumise iseloom ja ähvardava karistuse raskus (mutatis

mutandis Engel jt v Holland otsus 8. juunist 1976, §-d 80-85; Öztürk v Saksa Liitvabariik otsus

21. veebruarist 1984, §-d 47-56). Kaebaja ei ole põhjendanud, mis õigustab parkimiskorra rikkumist

vaatlema kuriteona konventsiooni tähenduses. Seetõttu ei anna põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegium sisulist hinnangut sellele, kas parkimiskorra rikkumist saab mõista kuriteona EIÕK

mõttes.

Samas osutab kolleegium, et lisaks Põhiseaduse ülalmärgitud paragrahvidele tuleneb isiku õigus

õiglasele ja tõhusale menetlusele ka Põhiseaduse §-st 14.

Kolleegium peab kõigepealt oma kohuseks hinnata, kas HÕS § 231 lg 6 on kooskõlas Põhiseaduse §-

ga 14.

12. Parkimiskorra rikkumise menetlus erineb muude haldusõiguserikkumiste menetlemisest. Kui

parkimiskorda on rikutud, ei koostata haldusõiguserikkumise protokolli (HÕS § 231 lg 6). Ametnik

koostab kohapeal trahvinõude, millest üks eksemplar jääb trahvinõude koostajale ja teine esitatakse

parkimiskorda rikkunud sõidukijuhile või kinnitatakse sõiduki külge nähtavale kohale (HÕS § 231

lg 7). Seega ei eelne karistamisele tavapärast haldusõiguserikkumise menetlust ja isik ei saa kasutada

HÕS §-s 243 sätestatud õigusi, muu hulgas õigust olla ära kuulatud enne otsuse tegemist. Trahvinõue

on oma olemuselt karistusotsus haldusõiguserikkumise eest, mis tehakse ilma

Haldusõiguserikkumiste seadustikus sätestatud tavapärase menetluseta. Käsitletava teo ajal kehtinud

Liiklusseaduse § 352 sätestas, et parkimisnõude rikkumise eest kannab vastutust sõiduki omanik, kui

parkimiskorra rikkujat ei suudeta kindlaks teha.

13. Otsustamaks, kas on õige piirata isiku õigust õiglasele ja tõhusale menetlusele, tuleb leida vastus

küsimusele, kas piirang vastab Põhiseaduse §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele. Selleks

tuleb kaaluda erinevaid huve. Ühelt poolt isiku huvi olla ära kuulatud trahvinõude koostamisel ja

karistuse määramisel, teiselt poolt avalikku huvi menetleda efektiivselt suurt hulka ühelaadilisi

korrarikkumisi.

Riigikohus märgib, et parkimiskorra rikkumine on sageli esinev õiguserikkumine, mis enamasti on

väheohtlik ja tehioludelt lihtne, kuid tekitab paiguti tõsiseid probleeme. Õiguserikkumise iseloom

teeb raskeks ka parkimiskorra rikkuja väljaselgitamise. Üldjuhul on tõendamiskohustus

õiguserikkumist väitval asutusel või ametiisikul. Parkimiskorra rikkumise asjades sedastatakse

õiguserikkuja sõiduki registrinumbri järgi ja kui sõiduki parkinud isikut kindlaks ei tehta,

presümeeritakse, et rikkumise pani toime isik, kelle nimele sõiduk on registreeritud.

Kohtukolleegium peab sellist kõrvalekaldumist tõendamiskohustuse põhimõttest õigustatuks

õiguserikkumise iseloomu ja rikkumiste suure hulga tõttu. Trahvinõude menetluse puhul puudub

isikul harilikult võimalus enne karistusotsuse tegemist anda selgitusi ja esitada vastuväiteid. Seega on

isiku õigus asja õiglasele arutamisele piiratud, kuid sellise piirangu kaalub üles vajadus parkimiskorra

rikkumisi ökonoomselt ja efektiivselt menetleda.

14. Kohus peab vajalikuks rõhutada, et EIÕK artikliga 6 ei ole iseenesest vastuolus, kui vähetähtsat

haldusõiguserikkumist menetleb ja süüdlast karistab ametiisik. Seejuures on oluline, et karistatud

isikul on võimalus vaidlustada tema kohta tehtud otsust kohtus (mutatis mutandis Kadubec v

Slovakkia, otsus 2. septembrist 1998, § 57). Parkimiskorra rikkumise eest koostatud trahvinõude

peale oli kaebeõigus tagatud, sest T. Ruusi kaebust arutas halduskohus. Halduskohus käsitas seda

kaebust kui kaebust haldusõiguserikkumise asjas tehtud otsuse peale. T. Ruusi kaebus võeti kohtu

menetlusse ja tal oli võimalus trahvinõude kohta anda seletusi ja esitada vastuväiteid.

15. Neil kaalutlustel ei nõustu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium Tallinna Halduskohtuga, et

HÕS § 231 lg 6 on vastuolus Põhiseaduse §-ga 14. Küll aga peab Riigikohus vajalikuks juhtida

tähelepanu vajadusele täiustada parkimiskorra rikkumise asjade menetluskorda. Tagatud peab olema

isiku informeeritus tema karistamisest. Seaduseandja võiks kaaluda ka võimalust sätestada

kohtuvälist vaidemenetlust.

16. Riigikohus leiab, et pole rikutud Põhiseaduse § 12 lõiget 1. Käsitletaval juhul ei lähtu seaduse

regulatsioon üksikisiku omadustest vaid, haldusõiguserikkumise erisusest. Kõigi halduserikkumiste

puhul ei saa menetluskord olla ühesugune. Parkimiskorra rikkumine on spetsiifiline õiguserikkumine,

mille menetlemine toimub lihtsustatud korras. Arvestades rikkumiste eripära ja massilisust on selline

lihtsustatud menetlus mõistlik ja proportsionaalne.

17. Halduskohus märkis otsuses ka seda, et HÕS § 231 lg 6 esimene lause on sõnastatud arusaamatult

ja seetõttu vastuolus õigusselguse põhimõttega. Selles lauses sisalduv norm näeb ette, et HÕS § 951

alusel määratud rahatrahvi korral haldusõiguserikkumiste protokolli ei koostata.

Haldusõiguserikkumiste seadustiku § 951 sätestab vastutuse sõiduki parkimise eest selleks keelatud

kohas või kui sõiduki parkimisel avalikul tasulisel parkimiskohal on jäetud tasumata või kui

parkimisel on ületatud tasutud parkimisaega.

Riigikohus nendib, et tegemist on normitehnilise puudusega, mis tõlgendamise teel on ületatav.

Haldusõiguserikkumiste seadustiku § 231 lg 6 tuleb tõlgendada kui normi, mille alusel saab

parkimiskorra rikkumise eest protokolli koostamata määrata rahatrahvi.

Eeltoodud põhjustel ei ole HÕS § 231 lg 6 põhiseadusevastane ja Tallinna Halduskohtu taotlus tuleb

jätta rahuldamata.

Juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19 lg 1 p-st 1, Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b:

Jätta Tallinna Halduskohtu 14. novembri 2000. a taotlus rahuldamata.

Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees

Uno Lõhmus