3-4-1-1-01 · Riigikohus

3-4-1-1-01

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 8. veebruaril 2001

Tallinna Halduskohtu taotluse kontrollida Vabariigi Valitsuse 20. augusti 1996. a määruse

nr 215 punkti 1 vastavust Põhiseadusele läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kivi, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 25. jaanuaril 2001. a avalikul kohtuistungil õiguskantsleri

asetäitja-nõunik Aare Reenumäe ja justiitsminister Märt Raski osavõtul ning kolleegiumi sekretäri

Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Tallinna Halduskohtu 7. novembri 2000. a taotluse.

I. Asjaolud ja menetluse käik

1. Vabariigi Valitsuse 20. augusti 1996. a määruse nr 215 "Välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele

isikule kinnisomandi üleandmise loa taotlemise vormi kehtestamine" punktiga 1 kinnitati

"Välismaalasele maatüki omandi ja kinnisasja valduse üleandmise loa taotluse" vorm (edaspidi

taotluse vorm).

2. Viktor Volkov taotles Harju maavanemalt luba Tallinnas Luise 34/Koidu 37 asuva kinnistu omandi

üleandmiseks temale kui välismaalasele, kellel üürnikuna on selle kinnistu ostueesõigus

Omandireformi aluste seaduse § 121 lg 10 järgi. 30. juuni 2000. a kirjaga keeldus maavanem luba

andmast, põhjendades seda sellega, et taotluse vormi kohaselt saab maavanemale maatüki omandi ja

kinnisasja valduse välismaalasele üleandmise loa taotlust esitada üksnes omandi või valduse

üleandja.

3. V. Volkov esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Harju maavanema toimingu peale ja taotles

maavanemale ettekirjutuse tegemist oma taotluse lahendamiseks vastavalt Välismaalasele, välisriigile

ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise kitsendamise seadusele.

4. Tallinna Halduskohus leidis 30. oktoobri 2000. a otsuses, et Vabariigi Valitsuse 20. augusti 1996. a

määrusega kinnitatud taotluse vorm on vastuolus Põhiseadusega, ja jättis selle kohaldamata.

Halduskohus tegi Harju maavanemale ettekirjutuse otsustada V. Volkovile kinnisomandi üleandmise

loa andmine vastavalt Välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise

kitsendamise seaduse § 7 lõigetes 1 - 4 sätestatud tingimustele ja tähtaegadele.

5. Tallinna Halduskohus esitas 7. novembril 2000. a Riigikohtule taotluse kontrollida Vabariigi

Valitsuse 20. augusti 1996. a määruse nr 215 punkti 1 vastavust Põhiseadusele.

II. Õiguslik põhjendus

Asjaosaliste põhjendused

6. Tallinna Halduskohtu taotluse kohaselt on Vabariigi Valitsuse 20. augusti 1996. a määruse punkt 1

vastuolus Põhiseaduse § 87 p-ga 6, sest see on antud pädevust ületades. Välismaalasele, välisriigile ja

juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise kitsendamise seaduse § 7 lg 5 järgi kehtestab loa

taotlemise vormi Vabariigi Valitsus. Seaduses ei ole sätestatud isikute ringi, kes võivad maavanemale

loa taotlust esitada. Ka pole seadusandja pannud Vabariigi Valitsusele kohustust määrata kindlaks

subjektid, kellel on loa taotluse esitamise õigus.

7. Vabariigi Valitsus tunnistab, et vaidlustatud säte on vastuolus Põhiseaduse § 87 p-ga 6, sest see on

antud volitust ületades. Välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise

kitsendamise seaduses ei ole sätestatud isikute ringi, kes võivad esitada maavanemale loa saamise

taotlust. Seadusandja ei ole delegeerinud valitsusele kohustust määrata kindlaks subjektid, kellel on

taotluse esitamise õigus.

8. Õiguskantsler toetab halduskohtu seisukohta, et vaidlustatud säte on antud pädevust ületades ja on

seega vastuolus Põhiseaduse § 87 p-ga 6. Vastavalt Välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule

kinnisomandi üleandmise kitsendamise seaduse § 2 lg-le 1 võib välismaalasele maatüki omandit üle

anda maatüki asukoha järgse maavanema loal. Seaduse pealkiri ja § 2 lg 1 on sõnastatud selliselt, et

kitsendused kehtivad kinnisomandi üleandmisel. Seaduses ei ole sätestatud isikute ringi, kes võivad

esitada taotluse kinnisasja välismaalasele üleandmise loa saamiseks. Kinnisomandi üleandmise

kitsendust tuleb vaadelda mitte ainult kui kinnisasja omaniku käsutusõiguse piirangut, vaid ka kui

kinnisasja omandamise piirangut. Kehtestades taotluse vormi, mis ei võimalda kinnisomandi

üleandmise luba taotleda välismaalasel, kes soovib maatükki omandada, on Vabariigi Valitsus

piiranud välismaalase õigusi ilma seaduse aluseta.

Kirjalikus arvamuses leidis õiguskantsler, et valitsuse 20. augusti 1996. a määruse punkt 1 tuleks

tunnistada kehtetuks piirangu osas, mille kohaselt peab loa taotleja olema maatüki omandi või

kinnisasja valduse üleandja. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi istungil asus õiguskantsler

seisukohale, et vaidlustatud säte tuleb kehtetuks tunnistada tervikuna, kuid enne tuleb anda

valitsusele aega taotluse vorm seadusega kooskõlla viia.

9. Justiitsminister nõustub halduskohtu järeldusega, et valitsuse 20. augusti 1996. a määrusega

kinnitatud taotluse vorm ei ole kooskõlas Põhiseaduse ja seadusega. Põhiseaduse § 11 järgi tohib

õigusi ja vabadusi piirata üksnes kooskõlas Põhiseadusega. Põhiseaduse § 3 lg 1 kohaselt teostatakse

riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Põhiseaduse § 87 p 6

järgi annab Vabariigi Valitsus määrusi üksnes seaduse alusel ja täitmiseks. Viidatud sätetest tulenevalt

peab iga riigivõimu teostamise akt olema tagasiviidav Põhiseaduse ja sellega kooskõlas oleva seaduse

sättele ega tohi ületada seadusega ette nähtud piire. Seadusest ei tulene võimalus piirata välismaalase

õigust taotlust esitada.

Justiitsminister leiab, et vaidlustatud säte tuleks tunnistada kehtetuks edasiulatuvalt, et anda

valitsusele aega taotluse vorm viia kooskõlla seadusega. Vormi puudumine võib halvata kinnisasjade

tsiviilkäivet ning rikkuda isikute põhiseaduslikku õigust omandit vabalt käsutada.

Kohtukolleegiumi seisukoht

I

10. Põhiseaduses loetletud kõigi ja igaühe õigused, vabadused ja kohustused on Põhiseaduse § 9 lg 1

kohaselt võrdselt nii Eesti kodanikel kui ka Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja kodakondsuseta

isikutel. Seetõttu laieneb Põhiseaduse § 32 lg 2, mis tagab igaühe õiguse enda omandit vabalt vallata,

kasutada ja käsutada, ka välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele. Kolleegium on seisukohal,

et Põhiseaduse §-s 32 kasutatud omandi mõiste hõlmab ka kinnisasja ostueesõigust. Kohtuotsusest

järeldub, et maavanem sekkus Põhiseaduse §-s 32 nimetatud põhiõiguse kasutamisse välismaalase

poolt, sest ta keeldus andmast luba kinnisasja omandi üleandmiseks.

11. Põhiseaduse § 32 3. lõike kohaselt võib seadus üldistes huvides sätestada vara liigid, mida tohivad

Eestis omandada ainult Eesti kodanikud, mõnda liiki juriidilised isikud, kohalikud omavalitsused või

Eesti riik. Seega võimaldab Põhiseaduse § 32 lg 3 seadusandjal teha teatud tingimustel erandi sama

paragrahvi 2. lõikes sätestatust. Sellise erandi tegemiseks tuleb seadusega sätestada isikud ja vara

liigid, kelle ja mille suhtes piirangud kehtivad. Piirangud peavad olema kehtestatud üldistes huvides.

Välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise piirangud on kehtestatud

Välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise kitsendamise seadusega.

Välismaalasel on teatud piirkondades üldse keelatud maad omandada (seaduse § 2 lg 3). Üldjuhul aga

võib välismaalasele maatüki omandi üle anda maatüki asukoha järgse maavanema loal (§ 2 lg 1).

Seadusega on sätestatud, et luba antakse, kui kinnisasja valduse või omandi omandamine ei ole

vastuolus riigi ja kohaliku omavalitsusüksuse avalike huvide ning riigi julgeolekuga (§ 7 lg 2). Seega

on välismaalaste õigus teatud vara omandada seadusega piiratud.

12. Välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise kitsendamise seaduse

§ 7 lg 5 näeb ette, et Vabariigi Valitsus kinnitab välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule

kinnisomandi üleandmise loa taotlemise vormi. Vabariigi Valitsus kehtestas sellised vormid

20. augusti 1996. a määrusega nr 215. Nimetatud määruse punktiga 1 kinnitatud loa taotluse vorm

erinevalt seadusest piirab nende isikute ringi, kes võivad esitada taotluse välismaalasele maatüki

omandi või kinnisasja valduse üleandmiseks. Vormi kohaselt saab taotlust esitada üksnes omandi või

valduse üleandja. Taotlust ei saa esitada välismaalane, kes ostueesõigust kasutades soovib omandi või

kinnisasja valduse üleandmist. Taotluse vormi tekstist nähtub, et valitsus on oma aktiga täiendavalt

piiranud välismaalase õigust kinnisasja omandada. Põhiseaduse § 32 lg 3 välistab niisuguse piirangu

kehtestamise valitsuse määrusega. Seetõttu on Vabariigi Valitsuse 20 augusti 1996. a määruse nr 215

punkt 1, millega taotluse vorm kinnitati, vastuolus Põhiseaduse § 32 lg-ga 3, mille kohaselt omandi

kitsendused sätestab seadus.

II

13. Vaidlustatud taotluse vorm on vastuolus ka Põhiseaduse § 87 p-ga 6. Põhiseaduse § 87 p 6

kohaselt annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. See norm tähendab, et

määruste andmine kuulub Vabariigi Valitsuse pädevusse. Samas seab Põhiseadus sellele pädevusele

raamid - valitsus võib anda määrusi seaduse alusel ja täitmiseks, st seaduses sisalduva

delegatsiooninormi alusel. Delegatsiooninorm näitab ära määrusandliku volituse eesmärgi, sisu ja

ulatuse, mille raames on valitsusel õigus määrusi anda. Määrus, mis ületab delegatsiooninormiga

antud volituse eesmärki, sisu ja ulatust, ei ole kooskõlas Põhiseadusega.

14. Välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise kitsendamise seadus

kehtestab piirangud välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmisele,

samuti korra, mille kohaselt nimetatud subjektidele on võimalik kinnisomandit üle anda. Seadus ei

määratle isikute ringi, kellel on õigus esitada taotlus kinnisomandi välismaalasele, välisriigile ja

juriidilisele isikule üleandmise loa saamiseks. Seaduse § 7 lg 5 näeb ette, et Vabariigi Valitsus

kinnitab välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise loa taotlemise

vormi. Seega oli valitsusel volitus kehtestada määrusega taotluse vorm. Valitsusel puudus aga õigus

taotluse vormiga täiendavalt piirata põhiõigusi. Sellist volitust ei oleks seadusandja saanud valitsusele

ka anda, sest Põhiseaduse § 32 lg 3 alusel kehtestatav piirang tuleb ette näha seadusega. Seaduses

sätestatud piiranguid võib valitsus talle antud volituse raames määrusega täpsustada, kuid mitte

kehtestada täiendavaid piiranguid.

III

15. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei nõustu seisukohaga, et Vabariigi Valitsuse määruse

vaidlustatud säte tuleks tunnistada kehtetuks edasiulatuvalt, et anda valitsusele aega taotluse vorm

seadusega kooskõlla viia. Taotluse vormi puudumine ei takista huvitatud isikutel esitada seaduse

alusel maavanemale taotlust kinnisomandi välismaalasele üleandmise loa saamiseks.

Juhindudes Põhiseaduse § 152 lg-st 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19

lg 1 p-st 2, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b:

Tunnistada Vabariigi Valitsuse 20. augusti 1996. a määruse nr 215 punkt 1 kehtetuks.

Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi esimees Uno Lõhmus