3-4-1-10-00 · Riigikohus

3-4-1-10-2000

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 22. detsembril 2000

Riigikohtu halduskolleegiumi taotluse tunnistada Maa enampakkumisega erastamise korra

punkt 17 osaliselt põhiseadusevastaseks ja punkt 49 osaliselt kehtetuks läbivaatamine

Riigikohtu üldkogu, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus ja liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Henn Jõks,

Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Ants Kull, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Jaano Odar, Jüri

Põld, Hele-Kai Remmel, Jüri Rätsep, Harri Salmann, Peeter Vaher ja Triinu Vernik, vaatas istungil

23. novembril 2000 Vabariigi Valitsuse esindaja vandeadvokaat Jaak Kirikali, õiguskantsleri asetäitja-

nõunik Aare Reenumäe ja justiitsministri esindaja Enno Loonurme osavõtul ning üldkogu sekretäri

Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Riigikohtu halduskolleegiumi 19. oktoobri 2000. a taotluse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Usaldusühing Vergin Danuques (edaspidi usaldusühing) osales 15. septembril 1999 Lääne

Maavalitsuse poolt korraldatud avalikul suulisel enampakkumisel maatüki erastamiseks, olles

eelnevalt tasunud tagatisraha 155 krooni ja osavõtutasu 1000 krooni. Usaldusühing ei osutunud

enampakkumise võitjaks. Usaldusühing esitas maavalitsusele taotluse tagatisraha ja osavõtutasu

tagastamiseks. Maavalitsus tagastas tagatisraha, kuid jättis tagastamata osavõtutasu, teatades

usaldusühingule, et Maa enampakkumisega erastamisekorra punkti 49 järgi osavõtutasu ei tagastata.

Usaldusühing esitas Lääne Maakohtu halduskohtunikule kaebuse, milles palus tunnistada

põhiseadusevastaseks Maa enampakkumisega erastamise korra punkti 17 lõige 2 ja jätta see säte

kohaldamata ning tunnistada seadusevastaseks maavalitsuse keeldumine tagastada osavõtutasu.

Halduskohtunik jättis kaebuse rahuldamata. Selle otsuse peale esitas usaldusühing

apellatsioonkaebuse. Tallinna Ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata.

2. Usaldusühing esitas ringkonnakohtu otsuse peale Riigikohtule kassatsioonkaebuse, milles palus

tühistada ringkonnakohtu otsuse ja teha asjas uue otsuse, millega tunnistada Maa enampakkumisega

erastamise korra punkti 17 lõige 2 vastuolus olevaks Põhiseaduse §-dega 3, 87 p 6 ja 113, jätta see

säte kohaldamata ja tunnistada maavalitsuse keeldumine osavõtutasu tagastamisest täielikult

seadusevastaseks. Riigikohtu halduskolleegium leidis 17. oktoobril 2000. a haldusasjas nr 3-3-1-32-

00 tehtud otsuses, et Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a määrusega nr 268 kinnitatud "Maa

enam-pakkumisega erastamise korra" punkti 17 lõike 2 alapunkti 2 see osa, mis sätestab maa

enampakkumisel osalejale 1000-kroonise osavõtutasu maksmise kohustuse (kuni 8. märtsini 2000

kehtinud redaktsioonis), ja punkti 49 esimene lause on vastuolus Põhiseaduse § 87 p-ga 6 ja §-ga 3.

Vastavalt Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 5 lõikele 1 tunnistas Riigikohtu

halduskolleegium nimetatud sätted põhiseadusevastaseks ja jättis need kohaldamata.

3. Riigikohtu halduskolleegium esitas 19. oktoobril 2000 Riigikohtu üldkogule taotluse:

1) Tunnistada, et Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a määrusega nr 268 kinnitatud "Maa

enampakkumisega erastamise korra" (RT I 1996, 78, 1385) punkti 17 lõike 2 alapunkti 2 see osa, mis

sätestas maa enampakkumisel osalejale 1000-kroonise osavõtutasu maksmise kohustuse (kuni

8. märtsini 2000 kehtinud redaktsioonis), oli põhiseadusevastane.

2) Tunnistada Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a määrusega nr 268 kinnitatud "Maa

enampakkumisega erastamise korra" (RT I 1996, 78, 1385) punkti 49 esimene lause kehtetuks.

ÕIGUSLIK PÕHJENDUS

Vaidlustatud sätted

4. Maa enampakkumisega erastamise korra vaidlustatud sätted on:

Punkti 17 lõike 2 alapunkt 2 (8. märtsini 2000 kehtinud redaktsioonis):

"Enampakkumise tingimuste määramisel tuleb lähtuda järgnevast:

.............................................

- maa enampakkumisega erastamisel on osavõtutasu suuruseks elamumaa erastamise korral 200

krooni ja muu maa erastamise korral 1000 krooni, tagatisraha suuruseks on 10 protsenti

enampakkumise alghinnast. Osavõtutasu ja tagatisraha tasutakse rahas erastamise korraldaja poolt

näidatud arvele. Kui enampakkumisel osalejal on õigus tasuda kogu ostuhind erastamisväärtpaberites,

reserveerib ta vastavalt Vabariigi Valitsuse 15. augusti 1995. a. määrusega nr. 296 kinnitatud

"Erastamisväärtpaberite väljaandmise ja kasutamise korra" (RT I 1995, 70, 1165; 1996, 21, 423)

punktidele 30 ja 31 tasumiseks kasutataval erastamisväärtpaberiarvel tagatisraha suurusega võrdse

summa."

Punkt 49:

"Osavõtutasu ei tagastata. Osavõtutasu võib kasutada nii käesoleva kui ka teiste katastriüksuste

erastamise ettevalmistamise ja enampakkumise läbiviimise kulude katteks. Kohaliku omavalitsuse

kulud maa erastamise ettevalmistamisel katab erastamise korraldaja kokkuleppel kohaliku

omavalitsusega."

Asjaosaliste põhjendused

5. Riigikohtu halduskolleegium motiveerib oma taotlust järgmiselt:

1) Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a määrusega nr 268 kinnitatud Maa enampakkumisega

erastamise korra 8. märtsini 2000 kehtinud redaktsiooni punkti 17 lõige 2 alapunkt 2 seadis

enampakkumisel osalemise tingimuseks rahalise kohustuse eelneva täitmise - osavõtutasu maksmise.

2) Osavõtutasu tagastamata jätmist reguleerib Maa enampakkumisega erastamise korra punkt 49,

mille põhiseadusevastaseks tunnistamist usaldusühing ei taotlenud. Haldusasjas oli aga see säte

asjassepuutuv. Seetõttu ei näinud haldus-kolleegium takistust käsitleda kassatsioonkaebuse

läbivaatamisel ka selle sätte kooskõla Põhiseadusega.

3) Põhiseaduse § 87 p-st 6 tuleneb, et Vabariigi Valitsus võib määrusi anda ainult seaduses sätestatud

spetsiaaldelegatsiooni alusel. Määruse andmisel ei tohi Vabariigi Valitsus ületada delegatsiooninormis

sätestatud volitusi. Maa enampakkumisega erastamise korra (kuni 8. märtsini 2000 kehtinud

redaktsioonis) punkt 1 sätestas, et see kord on kehtestatud Maareformi seaduse § 20 lg 1 ja § 23 lg 6

alusel. Nendest sätetest on delegatsiooninormina vaadeldav § 23 lg 6, mis annab Vabariigi Valitsusele

volituse kehtestada maa erastamise kord.

4) Maa erastamise kord ei saa oma olemuselt sisaldada osavõtutasu maksmise nõuet. Maareformi

seaduse § 23 lg 6 ega sama seaduse ükski teine säte ei anna Vabariigi Valitsusele volitust kehtestada

osavõtutasu. Sellest tulenevalt on Maa enampakkumise korra punkti 17 lõike 2 alapunktis 2

sätestatud 1000-kroonine osavõtutasu kehtestatud Vabariigi Valitsuse poolt ilma seadusliku aluseta ja

on seega vastuolus Põhiseaduse § 87 p-ga 6.

5) Põhiseaduse § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate

seaduste alusel. Määrusandluse puhul tähendab see säte täitevvõimu jaoks kohustust järgida talle

delegatsiooninormiga antud volitusi ja neid mitte ületada. Vabariigi Valitsus on maa enampakkumisel

osalejale osavõtutasu maksmise kohustuse kehtestamisega väljunud talle seadusandja poolt antud

volituse piiridest, rikkudes sellega ka Põhiseaduse § 3.

6) Haldusasjas olid Maa enampakkumisega erastamise korra punkti 17 lõike 2 alapunkt 2 ja punkti 49

esimene lause, mille kohaselt osavõtutasu ei tagastata, omavahel olemuslikult seotud. Kuna Maa

enampakkumisega erastamise korra punkti 17 lõike 2 alapunkt 2 on vastuolus Põhiseadusega, siis on

ka Maa enampakkumisega erastamise korra punkti 49 esimene lause vastuolus Põhiseaduse § 87 p-

ga 6 ja §-ga 3.

7) Maa enampakkumisega erastamise korra punkti 17 lõike 2 alapunkt 2 kehtib käesoleval ajal uues

sõnastuses. Seetõttu saab Riigikohtu halduskolleegium taotleda selle sätte 8. märtsini 2000 kehtinud

redaktsiooni põhiseadusevastaseks tunnistamist. Punkti 49 osas taotleb Riigikohtu halduskolleegium

selle sätte esimese lause kehtetuks tunnistamist.

8) Kuna osavõtutasu maksmise kohustuse on Vabariigi Valitsus kehtestanud ilma sellekohase

delegatsioonita ja on seega vastuolus Põhiseaduse § 87 p-ga 6 ja §-ga 3, siis ei pidanud Riigikohtu

halduskolleegium enam vajalikuks hakata käsitlema kassatsioonkaebuse neid väiteid, mille kohaselt

osavõtutasu kehtestamine on vastuolus ka Põhiseaduse §-ga 113.

6. Vabariigi Valitsuse esindajate vandeadvokaatide Aare Targa ja Jaak Kirikali kirjaliku arvamuse

kohaselt pole Riigikohtu halduskolleegiumi taotlus põhjendatud järgmistel põhjustel:

1) Osavõtutasu tagastamisest keeldumine võib olla muu õigustoiming TsÜS § 65 tähenduses.

Halduskolleegium polnud pädev läbi vaatama kaebust keeldumise peale tagastada juba makstud

osavõtutasu.

2) Esimese astme kohtus asja läbivaatamise ajal kehtinud Halduskohtumenetluse seadustiku § 3 lg 2

p 2 sätestas, et halduskohtu pädevusse ei kuulu kaebused õigustloova akti peale, mis kuuluvad

lahendamisele põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlusega sätestatud korras.

3) Halduskohus ei oleks tohtinud võtta otsuse resolutsioonis seisukohta jätta rahuldamata

usaldusühingu taotlus tunnistada akt põhiseadusevastaseks. Ta pidanuks seda tegema otsuse

motivatsioonis. Kohtu sellise järelduse peale ei saanuks kaevata.

4) Valitsuse määruse vaidlustatud sätted on antud Maareformiseaduse § 23 lg-s 6 sisalduva

delegatsiooninormi alusel praeter legem korras. Maa enampakkumisega erastamise kord ei loo uut

õigust.

5) Maa enampakkumisega erastamine on olemuselt tsiviilõiguslik. Riigil kui tsiviilõigussuhte

subjektil on õigus määrata kindlaks tehingu tingimused. Osavõtutasu maksmine avalikust

enampakkumisest osavõtu eest on enampakkumise kulutuste kandmise viis.

7. Õiguskantsler ei toeta oma kirjalikus arvamuses Riigikohtu halduskolleegiumi taotlust tunnistada

Maa enampakkumisega erastamise korra punkti 17 lg 2 osaliselt põhiseadusevastaseks. Õiguskantsler

toetab taotlust tunnistada korra punkti 49 esimene lause kehtetuks osaliselt - osavõtutasu tagastamata

jätmist sätestav lause tuleks tunnistada kehtetuks osas, milles osavõtutasu ei tagastata isikule, kes ei

osutunud ostjaks, ja selles osas, mille võrra ostja poolt tasutud osavõtutasu ületab enampakkumise

tegelikke kulusid. Õiguskantsler on seisukohal:

1) Maareformi seaduse § 23 lg 6 annab valitsusele volituse kehtestada maa erastamise kord. Volituse

sisu, ulatuse ja eesmärkide tuvastamiseks tuleb lähtuda seaduse §-st 23 tervikuna. Selle lõige 5 paneb

enampakkumise läbiviimise kulud ostjale. Kuna need kulud on seadusega pandud ostjale, siis sai

valitsus konkretiseerida korra, kuidas ostja kannab erastamise kulud. Valitsus ei saa panna erastamise

õigustatud subjektile seaduses sätestamata rahalisi kohustusi.

2) Maa enampakkumisega erastamise korra punkti 49 järgi ei tagastata osavõtutasu ja seda võib

kasutada nii käesoleva kui ka teiste katastriüksuste moodustamiseks. Valitsusel puudus seaduslik alus

panna enampakkumise kulutuste hüvitamise kohustus isikutele, kes ei osutu ostjaks.

3) Seadusega on enampakkumise kulude katmine pandud ainult ostjale. Kui tagastamatajäetav

osavõtutasu on suurem toimingu tegelikest kuludest, siis on valitsus määrusega pannud ostjale

seaduses sätestamata rahalisi kohustusi. Seega on Maa enampakkumisega erastamise korra punkti 49

esimene lause vastuolus Põhiseaduse § 87 p-ga 6 ja §-ga 3 osas, mis sätestab (a) osavõtutasu

tagastamatajätmise enampakkumise tegelikke kulutusi ületavas summas, ja (b) osavõtutasu

tagastamatajätmise enampakkumisel osalejale, kes ei osutunud ostjaks.

8. Justiitsminister on oma kirjalikus arvamuses seisukohal, et maa erastamine enampakkumisel on

avalik-õiguslik toiming. Osavõtutasu kui avalik-õigusliku rahalise nõude alus peab tingimata

tulenema seadusest. Osavõtutasu on olemuselt kõige lähedasem riigilõivule. Maareformi seaduse § 23

lg 6, mis annab valitsusele volituse kehtestada erastamise kord, ei sisalda volitust kehtestada maa

erastamisel osalemiseks vajalikku osavõtutasu.

Üldkogu seisukoht

I

9. Kohtuistungil seadis Vabariigi Valitsuse esindaja kahtluse alla Riigikohtu üldkogu pädevuse läbi

vaadata Riigikohtu halduskolleegiumi taotlus. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse

§ 9 lg 3 järgi saavat üldkogu taotlust läbi vaadata vaid siis, kui põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumis on vähemalt üks kohtunik jäänud eriarvamusele. Arutatav taotlus anti aga otse

üldkogule.

Üldkogu ei nõustu Vabariigi Valitsuse esindaja väitega. Riigikohtu üldkogu pädevus tuleneb

Põhiseadusest. Põhiseaduse § 149 lg 3 teise lause kohaselt on Riigikohus põhiseaduslikkuse

järelevalve kohus. Seega ei kirjuta Põhiseadus ette, kuidas toimub põhiseaduslikkuse järelevalve

asjade lahendamine Riigikohtus. Juhul, kui taotlus õigusakti põhiseadusele vastavuse kontrolliks

tuleb mõnelt Riigikohtu kolleegiumilt, siis on otsuse autoriteedi seisukohalt hädavajalik, et

otsustamisest võtaksid osa kõik riigikohtunikud.

10. Kohus saab algatada põhiseaduslikkuse järelevalvet vaid siis, kui vaidlustatud õigusakt oli

kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Põhiseaduse §-st 15 lg 1 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse § 5 lg-st 1 tulenevalt tunnistab kohus õigusakti põhiseadusevastaseks ja jätab

kohaldamata, kui ta jõuab kohtuasja arutamisel järeldusele, et kohaldamisele kuuluv seadus või muu

õigusakt on vastuolus Põhiseadusega. Säte, mille põhiseaduspärasust põhiseaduslikkuse järelevalve

kohus kontrollib, peab olema kohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega.

Üldkogu veendus, et usaldusühingu Vergin Danuques kaebuse lahendamiseks olid Maa

enampakkumisega erastamise korra punkt 17 lõike 2 alapunkt 2 (8. märtsini 2000 kehtinud

redaktsioonis) ja punkti 49 esimene lause kohaldatavad, sest need sätted mõjutasid kohtuasja

lahendamise tulemust.

II

11. Väite kohta, et maa enampakkumisega erastamine on olemuselt tsiviilõiguslik tehing, arvab

üldkogu järgmist. Õige on, et riik võib TsÜS § 6 3 esimese lause järgi avalik-õigusliku juriidilise

isikuna osaleda ka tsiviilõigussuhetes. Sellisel juhul allub riigi tegevus reeglina samadele

eraõiguslikele normidele ja põhimõtetele, mis laienevad kõigile tsiviilõiguse subjektidele. Nii ei vaja

eraõiguslikes suhetes tehingutingimuste määratlemine seadusest tulenevat erivolitust.

Lepingutingimuste kindlaksmääramine eraõiguslikes suhetes on pakkumine või kutse pakkumisele,

millega või mille ajendil hakatakse lepingut sõlmima. Isegi kui selline tahteavaldus või üleskutse on

vormistatud täitevvõimu määrusena, pole sisuliselt siiski tegemist määrusega, mis alluks avaliku

õiguse põhimõtetele. Riigivara erastamine ei toimu aga eraõiguslikel alustel, vaid omandireformi

käigus.

12. Omandireformi aluste seaduse § 2 järgi on omandireformi eesmärgiks omandisuhete

ümberkorraldamine omandi puutumatuse ja vaba ettevõtluse tagamiseks, omandiõiguse rikkumisega

tehtud ülekohtu heastamine ning eelduste loomine turumajandusele üleminekuks. Sama seaduse § 3

lg 2 sätestab omandireformi ühe vormina erastamise. Paragrahv 32 määratleb erastamist riigi- või

munitsipaalomandis oleva vara omandireformi käigus tasuta või tasu eest andmisena teiste isikute

omandisse, mille tulemusena muutub vara omanik.

13. Maareformi reguleerivaks eriseaduseks on Maareformi seadus. Selle seaduse § 4 järgi on

maareform omandireformi osa. Paragrahv 2 sätestab maareformi eesmärgi - kujundada riiklikul

maaomandil rajanevad suhted ümber peamiselt maa eraomandil põhinevateks suheteks, lähtudes

endiste omanike õiguste järjepidevusest ja praeguste maakasutajate seadusega kaitstud huvidest, ning

luua eeldused maa efektiivsemaks kasutamiseks.

14. Omandireformi aluste seaduse §-s 2 ja Maareformi seaduse §-s 2 sätestatud eesmärkidest nähtub,

et omandireform käivitati avalikes, so üldistes huvides. Omandireform on riigi spetsiifiline ülesanne

õigusriigi ja turumajanduse ülesehitamisel. Omandireformi käigus tekkivad suhted pole võrreldavad

omaniku tsiviilõigussuhetega oma vara kasutamisel ja käsutamisel väljaspool omandireformi.

Omandireformi raames toimub ka teravate huvikonfliktide lahendamine. Sellega kaasneb kuni

omandireformi konkreetse objekti saatuse kohta otsuse tegemiseni riigivõimu teostamine. Avalik

õigus kui osa õiguskorrast ongi määratud reguleerima spetsiifilisi suhteid, mis kaasnevad avaliku

võimu teostamisega. Seetõttu on ka see osa objektiivsest õigusest, mis reguleerib riigi omandis oleva

maa enampakkumisega erastamist avaliku õiguse valdkonda kuuluv õiguskorra osa. Kuna maa

enampakkumisega erastamist puudutav suhete kompleks on avalik-õigusliku iseloomuga, siis eeldab

see ka avalik-õiguslikke lahendusi. Et tagada isikute ja kollektiivsete huvide kaitse, peab avaliku

võimu teostamine alluma märksa rangematele reeglitele ja põhimõtetele kui isikuvabadusele tuginev

eraõiguslik käive.

15. Maareformi seaduse § 20 lg 1 sätestab: "Erastamisele kuulub maa, mida käesoleva seaduse alusel

ei tagastata ning mida ei jäeta riigi omandisse vastavalt käesoleva seaduse §-le 31 ega anta

munitsipaalomandisse vastavalt käesoleva seaduse §-le 25." Sellest sättest tuleneb riigi kohustus

erastada maa, mida ei jäeta riigi omandisse ega anta kohaliku omavalitsuse üksuse omandisse.

Paragrahvi 31 järgi jääb riigi omandisse maa, mis jäetakse riigi omandisse avalikes huvides, maa, mis

on vajalik riigi ülesannete täitmiseks või riigi äriühingutele või on vajalik seadusega riigile pandud

kohustuste täitmiseks. Tegemist on avalik-õigusliku kohustusega.

16. Maareformi seaduse § 211 lg 1 paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse määrata kindlaks

erastatava maa suurus ja piirid. Ka § 231 lg 1 ja § 232 lg 1 panevad maa erastamisel kohustuse valla-

või linnavalitsusele - avalik-õigusliku juriidilise isiku organile. Paragrahvid 231 lg 4 ja 232 lg 4

sätestavad, et kaebusi valla- või linnavalitsuse otsustuste peale vaatab läbi valla- või linnavolikogu.

Ka see on avalik-õiguslik regulatsioon.

17. Maa enampakkumisega erastamise avalik-õiguslikku olemust kinnitab ka Maa enampakkumisega

erastamise kord ise. Tsiviilõiguslikul enampakkumisel tehtud pakkumised kujutavad endast

tahteavaldust lepingu sõlmimiseks. Pakkumise vastu võtmisel loetakse leping sõlmituks. Maa

erastamisel toimub aga korra punkti 46 järgi pärast enampakkumist protestide läbivaatamine. Seejärel

kinnitab erastamise korraldaja (maavanem) pakkumise tulemused otsusega (punkt 45). Selle

haldusaktiga määratakse kindlaks ostja ja erastamise üldised tingimused. Alles pärast maavanema

otsust sõlmitakse riigi ja ostja vahel eraõiguslik ostu-müügileping erastamisotsuse realiseerimiseks.

18. Seega on kogu maa enampakkumisega erastamine kuni ostu-müügilepingu sõlmimiseni

reguleeritud avalik-õigusliku menetluskorrana.

III

19. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 4 lg 3 järgi lahendab Riigikohus

põhiseaduslikkuse järelevalve korras õigusaktide Põhiseadusele ja seadusele vastavust üksnes

taotluses soovitud ulatuses. Halduskolleegiumi leidis, et Maa enampakkumisega erastamise korra

mõned sätted on vastuolus Põhiseaduse § 87 p-ga 6 ja §-ga 3. Üldkogu peab vajalikuks kontrollida

nende sätete vastavust ka Põhiseaduse §-ga 113, mis ei tähenda väljumist esitatud taotluse piiridest.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses ei tohi hinnata nende õigusaktide ja sätete

põhiseaduslikkust, mille järelevalvet pole taotletud. Riigikohus võib hinnata ja peabki hindama

vaidlusaluse normi õiguspärasust, lähtudes Põhiseaduse kogu normistikust ja mõttest.

20. Põhiseaduse § 113 sätestab: "Riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse

maksed sätestab seadus." Sõnastuselt hõlmab § 113 kaitseala riiklikke makse, koormisi, lõive, trahve

ja sundkindlustuse makseid. Tegelikult on selle sätte kaitseala laiem. Selles sättes on püütud

võimalikult täielikult loetleda kõiki avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi. Üldkogu on seisukohal, et

§ 113 kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes

või teises õigusaktis nimetatakse. Paragrahvi 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-

õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena

vormistatud õigusaktiga.

21. Maksude osas kinnitab järeldust, et makse saab kehtestada üksnes Riigikogu poolt vastu võetud

seadusega, ka Põhiseaduse § 106 lg 1, mille järgi rahvahääletusele ei saa panna makse, ja § 110, mis

keelab presidendil oma seadlusega muuta või tühistada riiklikke makse kehtestavaid seadusi.

Paragrahvi 113 olemasolu ja seosed Põhiseaduse teiste sätetega näitab, kui oluliseks peeti

Põhiseaduse koostamisel avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise parlamentaarset vormi.

22. Põhiseaduse § 113 eesmärgiks on lubada üksnes seadusandjat riiklike maksude maksmise

kohustust kehtestades piirama isiku põhiõigusi ning tagada, et riiklikke makse ei kehtestataks selle

sätte vastaselt. Sellest sättest tuleneb ka isiku subjektiivne õigus riigi vastu.

23. Üldkogu märgib, et põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 23. märtsi 1998. a otsuses

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-2-98 asuti tollimaksu osas seisukohale, et

Tollitariifiseadusega tollimaksu kehtestamine ja maksumäärade sätestamise delegeerimine Vabariigi

Valitsusele on vastuolus Põhiseaduse §-ga 113. Kolleegium pidas aga võimalikuks kehtestada

seadusega maksu alam- ja ülemmäär, jättes sellekohase delegatsiooninormi alusel valitsusele

võimaluse sätestada konkreetne maksumäär.

24. Käesolevas asjas tuleb otsustada, kas osavõtutasu on lähedasem lõivule või maksule. Riigilõiv on

tasu riigi poolt avalik-õigusliku toimingu tegemise või dokumendi väljaandmise eest. Erinevus

maksust seisneb selles, et lõivu tasuja saab toimingu tegemise või väljastamise näol konkreetse

vastuteene. Lõivu eesmärk on riigi poolt tehtava konkreetse toimingu kulutuste hüvitamine

toimingust huvitatud isiku poolt. Maks on aga avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks vajaliku tulu

saamiseks maksumaksjale pandud ilma otsese vastutasuta vaieldamatult täitmisele kuuluv rahaline

kohustus.

25. Esmapilgul võib tunduda, et vaidlusalune osavõtutasu vastab lõivu tunnustele. Tegelikkuses on

aga osavõtutasu lähedasem maksule. Selline järeldus tuleneb Maa enampakkumisega erastamise

korra punktist 49. Selle sätte järgi pole osavõtutasu ette nähtud konkreetse enampakkumise

korraldamiseks. Osavõtutasu saab kasutada nii selle kui ka teiste katastriüksuste ettevalmistamise ja

enampakkumise kulude katteks, so avalik-õigusliku iseloomuga maareformi üldisemaks

läbiviimiseks. Tegelikkuses on ilmne, et vähemalt osa maatüki erastamise kuludest kaetakse varem

toimunud enampakkumistelt laekunud osavõtutasudega. Rahalisi kulutusi nõudvad maatüki

erastamisele suunatud toimingud algavad juba enne selle enampakkumise osavõtutasude laekumist.

Korra punkti 49 järgi ei tagastata osavõtutasu ka sellele enampakkumisel osalejale, kes ei osutunud

võitjaks. Seega ei saa osavõtutasu maksja, kes ei osutunud võitjaks, otsest vastutasu. Olemuslikult on

osavõtutasu maks, mis on pandud maareformi huvides isikutele, kes soovivad osaleda maa

enampakkumisega erastamisel.

Kuna valitsuse määrusega kehtestatud osavõtutasu on olemuselt maks, siis on selle määrusega

kehtestamine vastuolus Põhiseaduse §-ga 113.

IV

26. Maa enampakkumisega erastamise korra punkti 17 lõike 2 alapunkt 2 on 1000-kroonise

osavõtutasu kehtestamisel vastuolus ka Põhiseaduse § 87 p-ga 6 ja § 3 lg-ga 1.

27. Maa enampakkumisega erastamise korra (8. märtsini 2000 kehtinud redaktsiooni) punkt 1

sätestas, et see kord on kehtestatud Maareformi seaduse § 20 lg 1 ja § 23 lg 6 alusel. Paragrahv 20

lg 1 sätestab: "Erastamisele kuulub maa, mida käesoleva seaduse alusel ei tagastata ning mida ei jäeta

riigi omandisse vastavalt Maareformi seaduse §-le 31 ega anta munitsipaalomandisse vastavalt

Maareformi seaduse §-le 25." Paragrahv 23 lg 6 sätestab: "Maa erastatakse Vabariigi Valitsuse

kehtestatud korras." Seaduse nendest sätetest on delegatsiooninormina vaadeldav § 23 lg 6.

28. Põhiseaduse § 3 lg 1 järgi teostatakse riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate

seaduste alusel. Sellega on Põhiseadus kehtestanud seaduse reservatsiooni printsiibi - täitevvõimu

tohib teostada, kui selleks on seaduse volitus. Eriti oluline on selle nõude täitmine, kui täitevvõimu

tegevus kohustab isikuid või piirab nende õigusi.

29. Sama eesmärki teenib ka Põhiseaduse § 87 p 6, mis sätestab, et Vabariigi Valitsus annab seaduse

alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on selle sätte

kohaldamisel oma otsustes olnud järjekindlalt seisukohal, et Vabariigi Valitsus saab anda määruse

üksnes seaduses sisalduva delegatsiooninormi olemasolul. Ka üldkogu on sellel seisukohal.

30. Põhiseaduse § 87 p-st 6 tuleneb, et valitsus tohib määruse anda üksnes seaduses sätestatud

spetsiaaldelegatsiooni alusel. Määruse andmisel ei tohi valitsus ületada delegatsiooninormis

sätestatud volitusi ega kehtestada määrusega seda, milleks tal delegatsiooninormiga volitust antud ei

ole. Väga oluline on delegatsiooninormist kinnipidamine siis, kui õiguste teostama asumise

tingimuseks on rahalise kohustuse eelnev täitmine.

31. Maareformi seaduse § 23 lg-st 6 ilmneb, et seadusandja on andnud Vabariigi Valitsusele volituse

kehtestada oma määrusega maa enampakkumisega erastamise korra. Sellest sättest ei tulene, et

valitsusel oleks volitus kehtestada maa enampakkumisega erastamisest osavõtjale osavõtutasu. Maa

erastamise kord ei saa oma olemuselt sisaldada osavõtutasu maksmise nõuet. Formuleering "maa

erastamise kord" maareformiseaduse § 23 lg 6 tähenduses hõlmab maa erastamise otsuse tegemisele

suunatud menetluskorda - toimingute jada, mis on suunatud ostja valikule ja maa erastamise

otsustamiseks vajalike asjaolude kontrollimisele ning otsustamise muul viisil ettevalmistamisele.

Haldusmenetluse eesmärkide saavutamiseks saab menetluskorra raames menetlusosalisele panna ka

menetlustoimingutes osalemise ja tõendite esitamise kohustuse ning teisi kohustusi, mille täitmine on

vajalik õige otsuse tegemiseks, samuti kehtestada vorminõudeid toimingutele. Menetluskorra raamest

väljub aga avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamine, sest see pole erastamisotsustuse

tegemiseks iseenesest vajalik.

32. Maareformi seaduse § 23 lg 5 esimene lause sätestab, et maa erastamine toimub ostja kulul.

Osavõtutasu kehtestamise põhiseaduslikkust ei saa aga põhjendada selle sätte abil. Selles sättes

peetakse silmas, et maatüki erastamine toimub selle ostja kulul, kellega sõlmitakse ostu-müügileping.

Ostja peab tasuma maatüki erastamise tegelikud kulud. Kuna iga maatüki erastamise kulud on

individuaalsed, siis peab erastamise korraldaja need kulud kindlaks määrama iga maatüki kohta

eraldi. Regulatsioon, mille korral osavõtutasu määratakse kindlaks, sõltumata maatüki erastamise

tegelikest kuludest ja kulud pannakse mitte ainult ostjale, vaid kõigile enampakkumisest osavõtjatele,

pole kooskõlas individuaalset regulatsiooni eeldava Maareformi seaduse § 23 lg 5 esimese lause

eesmärgiga.

33. Erastamise korra kehtestamise õigus ei hõlma õigust kehtestada, millises ulatuses kaetakse

enampakkumise kulud. Küll aga hõlmab kord selle reguleerimist, kuidas ostja katab enampakkumise

kulud. Kulude katmise viisi saab aga määrata ka erastamise korraldaja, kui valitsus pole seda

määrusega kehtestanud.

34. Määrusandluse puhul tähendab Põhiseaduse § 3 lg 1 täitevvõimu jaoks kohustust järgida talle

delegatsiooninormiga antud volitusi ja neid mitte ületada. Vabariigi Valitsus on maa enampakkumisel

osalejale osavõtutasu maksmise kohustuse kehtestamisega väljunud talle seadusandja poolt antud

volituse piiridest, rikkudes sellega ka Põhiseaduse § 3 lg 1. Seega on Maa enampakkumisega

erastamise korra punkti 17 lõike 2 alapunkt 2 vastuolus Põhiseaduse § 3 lg-ga 1.

35. Maa enampakkumisega erastamise korra punkti 17 lõike 2 alapunkt 2 ja punkti 49 esimene lause,

mis välistab põhiseadusevastaselt võetud osavõtutasu tagastamise, on olemuslikult seotud. Kuna

punkti 17 lõike 2 alapunkt 2 on vastuolus Põhiseaduse § 87 p-ga 6 ja § 3 lg-ga 1, siis on Põhiseaduse

nende sätetega vastuolus ka punkti 49 esimene lause.

36. Maa enampakkumisega erastamise korra punkti 17 lõike 2 alapunkt 2 kehtib käesoleval ajal uues

sõnastuses. Seetõttu saab üldkogu tunnistada, et selle sätte 8. märtsini 2000 kehtinud redaktsioon oli

1000-kroonise osavõtutasu kehtestamise osas põhiseadusevastane. Korra punkti 49 esimest lauset

pole muudetud ja see säte kuulub kehtetuks tunnistamisele.

37. Vastavalt Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 20 lg-le 1 jõustub

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses tehtud kohtuotsus väljakuulutamise päevast. Seega ei oma

otsus tagasiulatuvat jõudu.

Juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 4 lg 1 p-st 4 ja 19 lg 1 p-st 2,

üldkogu

o t s u s t a b:

1. Rahuldada Riigikohtu halduskolleegiumi taotlus.

2. Tunnistada, et Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a määrusega nr 268 kinnitatud "Maa

enampakkumisega erastamise korra" punkti 17 lõike 2 alapunkti 2 see osa, mis sätestas maa

enampakkumisel osalejale 1000-kroonise osavõtutasu maksmise kohustuse (kuni 8. märtsini

2000 kehtinud redaktsioonis), oli põhiseadusevastane.

3. Tunnistada Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a määrusega nr 268 kinnitatud "Maa

enampakkumisega erastamise korra" punkti 49 esimene lause kehtetuks.

Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Riigikohtu esimees Uno Lõhmus