3-3-1-41-00 · Riigikohus

3-3-1-41-00

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 31. oktoobril 2000

Tööinspektsiooni Tallinna ja Harjumaa Tööinspektsiooni kassatsioonkaebuse läbivaatamine

tööinspektsiooni pädevuse määratlemise asjas

Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Hele-Kai Remmel

vaatas 28. septembril 2000 avalikul kohtuistungil läbi Tööinspektsiooni Tallinna ja Harjumaa

Tööinspektsiooni kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 10. mai 2000. a.

otsuse peale haldusasjas nr. II-3/159/00.

Protsessiosalistena võtsid istungist osa Tööinspektsiooni Tallinna ja Harjumaa Tööinspektsiooni

esindaja vandeadvokaadi vanemabi Tiia Kruusmaa ja AS Hansatee Grupp esindaja vandeadvokaadi

vanemabi Toomas Vaher. Juures oli halduskolleegiumi sekretär Tiiu Varend.

Tööinspektsiooni Tallinna ja Harjumaa Tööinspektsiooni tööinspektor R. Henno tegi 8. oktoobril

1999 Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 26 lg. 4 p. 2 alusel AS-le Hansatee Grupp

ettekirjutuse nr. RH-10 ja 20. oktoobril 1999 ettekirjutuse nr. RH-12 seoses tööajarežiimi

ebaseadusliku muutmisega. Ettekirjutustes nõuti nende viivitamatuttäitmist. Inspektsiooni juhataja ei

rahuldanud 27. oktoobri 1999. a. otsusega nr. 1 ja 9. novembri 1999. a. otsusega nr. 2 AS Hansatee

Grupp kaebusi ning jättis ettekirjutused jõusse.

AS Hansatee Grupp esitas Tallinna Halduskohtule kaebused Tööinspektsiooni Tallinna ja Harjumaa

Tööinspektsiooni tööinspektori ülalnimetatud ettekirjutuste ja tööinspektsiooni juhataja otsuste

täielikult seadusevastaseks tunnistamiseks.

Tallinna Halduskohtu 8. veebruari 2000. a. otsusega haldusasjas nr. 3-2143/99 jäeti AS Hansatee

Grupp kaebused rahuldamata põhjendusel, et tööinspektori ettekirjutustega ei ole eiratud Töölepingu

seaduse §-des 64 ja 82 sätestatut ning alusetud on AS Hansatee Grupp väited, et muudetud

tööajareţiim on töötajatele soodsam kui varasem kollektiivlepinguga kokku lepitu.

AS Hansatee Grupp esitas Tallinna Halduskohtu selle otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus

tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada.

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 10. mai 2000. a. otsusega haldusasjas nr. II-3/159/00

tühistati Tallinna Halduskohtu otsus ja tehti uus otsus. Ringkonnakohus leidis:

1. Töötervishoiu ja tööohutuse seadusest ning selle alusel kehtestatud õigusaktidest tuleneb

tööinspektori õigus teha ettekirjutusi töötervishoidu, tööohutust ja töösuhteid reguleerivate

õigusaktide nõuete täitmiseks ning kohaldada tööandjale vastutust. Nimetatud seaduse ja selle alusel

kehtestatud õigusaktide reguleerimisalast väljapoole ei ole TTOS § 26 lg. 4 p. 2 alusel võimalik

riiklikku sundi kohaldada. Selle sätte alusel ei teosta tööinspektor riiklikku järelevalvet töösuhteid

reguleerivate õigusaktide, sh. Töö- ja puhkeja seaduse nõuete täitmise üle.

2. Vaidlustatud ettekirjutustest, mis on antud TTOS § 26 lg. 4 p. 2 alusel, ei nähtu, et tööandja pole

täitnud nimetatud seaduse ja selle seaduse alusel kehtestatud aktide nõudeid ning ettekirjutustest ei

selgu, kuidas tööandja poolt kehtestatud tööajarežiimi muutmine on vastuolus nimetatud aktides

sätestatud nõuetega.

3. Kui tööinspektor saaks TTOS § 26 lg. 4 p. 2 alusel teha ettekirjutusi töötervishoiu ja tööohutusega

puutumuses mitteolevate õigusaktide täitmise tagamiseks, oleks kõiki töövaidlusi võimalik lahendada

halduskorras.

4. Tööinspektori vaidlustatud ettekirjutuste tegemine oli seadusevastane ning seetõttu on

seadusevastased ka Tööinspektsiooni Tallinna ja Harjumaa Tööinspektsiooni juhataja otsused,

millega jäeti rahuldamata kaebused vaidlustatud ettekirjutuste tühistamiseks.

9. juunil 2000 esitas Tööinspektsiooni Tallinna ja Harjumaa Tööinspektsioon kassatsioonkaebuse,

milles palutakse tühistada Tallinna Ringkonnakohtu otsus ja jätta jõusse Tallinna Halduskohtu

8. veebruari 2000. a. otsus. Kassatsioonkaebuses väidetakse:

1. Ringkonnakohtu seisukoht ei tulene seadusest ja põhineb tööinspektori poolt teostatava riikliku

järelevalve mõiste alusetult kitsendaval tõlgendusel. TTOS § 26 lg. 1 kohaselt teostab tööinspektor

riiklikku järelevalvet töötervishoidu ja tööohutust ning töösuhteid reguleerivate õigusaktide nõuete

täitmise üle. Sama paragrahvi kolmandast lõikest tuleneb tema kohustus kontrollida ka töösuhteid

reguleerivate õigusaktide nõuete täitmist ettevõtetes.

2. Tööinspektoril on seadusest tulenev õigus kohaldada riiklikku sundi kõigi tööõigusaktide, mitte

ainult Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse ning selle seaduse alusel kehtestatud õigusaktide nõuete

täitmise tagamiseks .

3. Ringkonnakohus on rikkunud kohtumenetluse norme, kuna kaevatavas kohtuotsuses pole

käsitletud poolte esitatud seisukohti. Ringkonnakohtul on õigus kasutada täiendavaid õiguslikke

argumente, kuid seadus ei näe ette ringkonnakohtu õigust jätta täielikult tähelepanuta

apellatsioonkaebuse ja sellele esitatud vastuse väiteid. Ringkonnakohtu otsus väljendab seisukohta,

mida kumbki pool pole kohtuvaidluse jooksul esile tõstnud.

4. Tööinspektori poolt ettekirjutuste tegemine tööõiguse aktide nõuete täitmiseks ei too kaasa

töövaidluste lahendamist halduskohtus. Tööinspektorid teevad ettekirjutusi tööõiguse aktide nõuete

otsese rikkumise korral, sekkumine pooltevahelistesse vaidlustesse ei ole tööinspektorite pädevuses.

Kirjalikus vastuses kassatsioonkaebusele leiab AS Hansatee Grupp, et kui vaidlustatud haldusakt on

antud pädevust ületades, on ta seadusevastane iseenesest ja kohus ei pea kontrollima, kas akt on

seadusevastane kaebuses märgitud põhjustel. Täiendavate õiguslike argumentide kasutamine

kohtuotsuse põhjendavas osas pole apellatsioonkaebuse piiride ületamine. AS Hansatee Grupp on

seisukohal, et ta ei ole rikkunud töötervishoidu, tööohutust ega töösuhteid reguleerivate õigusaktide

sätteid ega jätnud täitmata neis sätestatud nõudeid. Tööinspektsiooni tööinspektor ja inspektsiooni

juhataja ei ole pädevad halduskorras lahendama kollektiivlepingu tõlgendamisest tekkinud vaidlust.

Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud protsessiosalised, Riigikohtu halduskolleegium

leidis:

1. Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse § 1 kohaselt sätestab nimetatud seadus töökeskkonna suhtes

esitatavad töötervishoiu ja tööohutuse nõuded, tööandja ja töötaja kohustused tervisele ohutu

töökeskkonna loomisel, töötervishoiu ja tööohutuse korralduse ettevõtte ja asutuse ning riigi tasandil,

asjaomaste vaidluste lahendamise korra ning vastutuse töötervishoiu ja tööohutuse nõuete täitmata

jätmise eest.

Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse teine peatükk käsiteleb töökeskkonda. TTOS § 3 lg. 1 kohaselt

on töökeskkond ümbrus, milles inimene töötab.

Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse § 2 annab töötervishoiu ja tööohutuse määratlused. Selle

paragrahvi esimese lõike kohaselt mõistetakse selles seaduses töötervishoiuna töötaja

tervisekahjustuse vältimiseks töökorraldus- ja meditsiiniabinõude rakendamist, töö kohandamist

töötaja võimetele ning töötaja füüsilise, vaimse ja sotsiaalse heaolu edendamist. Sama paragrahvi

teise lõike kohaselt mõistetakse tööohutusena töökorraldusabinõude ja tehnikavahendite süsteemi

sellise töökeskkonna seisundi saavutamiseks, mis võimaldab töötajal teha tööd oma tervist ohtu

seadmata.

2. Vabariigi Valitsuse seaduse § 72 lg. 1 kohaselt sätestatakse ametite ja inspektsioonide pädevus

riikliku järelevalve teostamisel ning riikliku sunni kohaldamisel seadusega.

TTOS § 25 kohaselt on Tööinspektsioon Sotsiaalministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus,

kelle põhiülesanne on korraldada riiklikku järelevalvet töökeskkonnas töötervishoidu ja tööohutust

ning töösuhteid reguleerivate õigusaktide nõuete täitmise üle ning kohaldada riiklikku sundi

seadusega ettenähtud alustel ja ulatuses. TTOS § 26 lg. 1 sätestab, et tööinspektor on

Tööinspektsiooni ametnik, kes teostab riiklikku järelevalvet töötervishoidu ja tööohutust ning

töösuhteid reguleerivate õigusaktide nõuete täitmise üle. TTOS § 26 lg. 4 p. 2 kohaselt on

tööinspektoril õigus teha ettekirjutusi töötervishoidu, tööohutust ja töösuhteid reguleerivate

õigusaktide nõuete täitmata jätmise korral ja kontrollida ettekirjutuste täitmist.

Nendes sätetes nimetatud nõuete all ei saa tingimusteta mõista kõikide töösuhteid reguleerivate

õigusaktide nõudeid. Tööohutuse ja töötervishoiu seaduses paiknevate tööinspektsiooni pädevust

reguleerivate sätete alusel saab tööinspektsioon riiklikku sundi kohaldada üksnes nimetatud seaduse

rakendusala ulatuses, milleks on töökeskkonna suhtes esitatavad töötervishoiu ja tööohutuse nõuded,

tööandja ja töötaja kohustused tervisele ohutu töökeskkonna loomisel, töötervishoiu ja tööohutuse

korraldus.

3. Tööõigus kuulub nii traditsiooniliselt kui ka olemuslikult valdavalt eraõigusesse, kus toimivad

eraõigusele omased õiguskaitsevahendid. Avalik-õiguslike vahendite kasutamist tööõiguses saab

lubada piiratud ulatuses sfääris, kus teatud töösuhted on seotud üldise ehk avaliku huviga. Kui

avalikust huvist lähtuvalt leitakse olevat vajalik kaitsta töösuhteid avalik-õiguslike vahenditega, siis

saab see toimuda üksnes seaduse alusel.

4. Sotsiaalministri 18. septembri 1997. a. määrusega nr. 34 kinnitatud Tööinspektsiooni põhimääruse

punkti 6 alapunkti 3 kohaselt on tööinspektsioonil oma ülesannete täitmiseks õigus teha tööandjale

ettekirjutisi üksikjuhtude kohta tööohutust, töötervishoidu ja töösuhteid reguleerivate õigusaktide

rikkumise korral ja kontrollida ettekirjutise nõuete täitmist. Õigus teha ettekirjutusi ei saa tuleneda

aga põhimääruse sellest sättest.

Avalik võim on õigustatud tegutsema üksnes siis, kui seadus annab selleks volituse. Avaliku võimu

sekkumine eraõiguslikku sfääri saab toimuda seadusega kindlaks määratud tingimustel ja ulatuses.

Seaduslikkuse põhimõtte kohaselt peavad kõik haldusorganite poolt antud õigusaktid olema

kooskõlas põhiseaduse ja seadustega. Ka tööinspektori pädevus, sealhulgas töösuhte poolte

eraõiguslikesse suhetesse sekkumisel, võib tuleneda üksnes seadusest. Tööinspektsiooni põhimäärus

ei saa anda tööinspektsioonile ulatuslikumaid volitusi kui seadus ette näeb.

5. Käesolevas haldusasjas on vaidluse objektiks tööinspektori poolt Töölepingu seaduse mittetäitmise

kohta tehtud ettekirjutused. Töölepingu seaduse erinevates sätetes on reguleeritud tööinspektori

pädevus ja ülesanded nimetatud seaduse rakendusalas, kuid ühestki sättest ei tulene tööinspektori

õigus teha ettekirjutusi selle seaduse nõuete täitmatajätmise korral.

Tööinspektor, tehes tööandjale ettekirjutused seoses tööajareţiimi muutmisega, märkis nõude alusena

Töölepingu seaduse paragrahvi 16 ja tugines TTOS §-le 26 lg. 4 p. 2, kuid pole täpsustanud

vaidlustatud ettekirjutustes, millist puutumust omab tööandja poolt tööajarežiimi muutmine

Töötervishoiu ja tööohutuse seadusega reguleeritava valdkonnaga ning milliseid nimetatud seadusest

tulenevaid nõudeid tööaja režiimi muutmisega on rikutud.

Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et tööinspektoril ei ole võimalik kohaldada riiklikku sundi

Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse ning selle alusel kehtestatud õigusaktide reguleerimisalast

väljapoole. Samas pole aga välistatud TTOS § 26 lg. 4 p. 2 alusel ettekirjutuste tegemine muudes

töösuhteid reguleerivates õigusaktides sisalduvate nõuete mittetäitmise korral, kui sellega rikutakse

töökeskkonna suhtes esitatavaid töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid või takistatakse nõuetekohast

tegevust tervisele ohutu töökeskkonna loomisel ja vastava tegevuse korraldamist.

Käesolevas haldusasjas on tuvastatud, et vaidlustatud ettekirjutustest ei nähtu, kuidas tööandja poolt

tööajarežiimi muutmine on vastuolus Tööohutuse ja töötervishoiu seaduse või selle seaduse alusel

antud õigusaktidega. Igal sunni rakendamise juhul peab tööinspektor kindlaks tegema, millistest

õigusaktidest tulenevate nõuete rikkumisega on tegemist ning millisest õigusaktist tuleneb

tööinspektsiooni pädevus järelevalve teostamiseks ja sunni kohaldamiseks.

6. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et ringkonnakohus pole asja läbivaatamisel rikkunud HKMS

§ 34 lg. 2. Kuna ringkonnakohus on asunud seisukohale, et tööinspektori vaidlustatud ettekirjutused

on antud pädevust ületades ja seega seadusevastased, ei pidanud kohus kontrollima, kas aktid on

seadusevastased kaebuses märgitud põhjustel.

Ülaltoodud põhjustel ei kuulu Tööinspektsiooni Tallinna ja Harjumaa Tööinspektsiooni

kassatsioonkaebus rahuldamisele.

Juhindudes HKMS § 72 lg. 1 p. 1 ja 90 lg. 2, Riigikohtu halduskolleegium

otsustab:

Jätta Tööinspektsiooni Tallinna ja Harjumaa Tööinspektsiooni kassatsioonkaebus rahuldamata

ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 10. mai 2000. a. otsus haldusasjas nr. II-

3/159/00 muutmata.

Arvata kautsjon riigituludesse.

Otsus jõustub 31. oktoobril 2000 teatavaks tegemisest.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Hele-Kai Remmel