3-3-1-32-00 · Riigikohus

3-3-1-32-00

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 17. oktoobril 2000

Usaldusühingu Vergin Danuques kassatsioonkaebuse läbivaatamine Maa enampakkumisega

erastamise korra p. 17 lg. 2 alapunkti 2 ja p. 49 esimese lause põhiseadusevastaseks

tunnistamise asjas

Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Hele-Kai Remmel ja Harri Salmann

vaatas 14. septembril 2000 avalikul kohtuistungil läbi usaldusühingu Vergin Danuques

kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 9. märtsi 2000. a. otsuse peale

haldusasjas nr. II-3-80/2000.

Protsessiosalisena võttis istungist osa usaldusühingu Vergin Danuques esindaja Eero Johannes.

Juures oli halduskolleegiumi sekretär Tiiu Varend.

Usaldusühing Vergin Danuques (edaspidi usaldusühing) osales 15. septembril 1999 Lääne

Maavalitsuse poolt korraldatud avalikul suulisel enampakkumisel Vormsi vallas asuva maatüki

erastamiseks, olles eelnevalt tasunud tagatisraha 155 krooni ja osavõtutasu 1000 krooni. Kuna

usaldusühing ei osutunud enampakkumise võitjaks, esitas ta Lääne Maavalitsusele taotluse

tagatisraha ja osavõtutasu tagastamiseks. Lääne Maavalitsus tagastas enampakkumise tagatisraha,

kuid jättis tagastamata osavõtutasu. Usaldusühingu järelepärimise peale vastas Lääne Maavalitsus, et

vastavalt Maa enampakkumisega erastamise korra punktile 49 osavõtutasu ei tagastata.

1. novembril 1999 esitas usaldusühing Lääne Maakohtu halduskohtunikule kaebuse, milles ta palus

Maa enampakkumisega erastamise korra p. 17 lg. 2 põhiseadusevastaseks tunnistamist ja selle sätte

kohaldamata jätmist. Põhiseaduse § 87 p. 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja

täitmiseks määrusi ja korraldusi. Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a. määrusega nr. 268

kinnitatud Maa enampakkumisega erastamise korra aluseks on Maareformi seaduse § 20 lg. 1 ja § 23

lg. 6. Kumbki nimetatud säte ei anna Vabariigi Valitsusele õigust kehtestada enampakkumisel

osalemiseks osavõtutasu. Seega on määrus antud ilma PS § 87 lg. 6 sätestatud aluseta. Usaldusühing

leidis, et maa erastamine avalikul suulisel enampakkumisel on avalik-õiguslik toiming ja

enampakkumise osavõtutasu on sisuliselt lõiv enampakkumisel osalemise eest. PS § 113 kohaselt

sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed seadus. Seega peaks

ka enampakkumise osavõtutasu ning selle suurus olema sätestatud seadusega. Kuna Maareformi

seadus, mille alusel määrus on antud, ei sätesta enampakkumise osavõtutasu ega selle suurust, on

määruse p. 17 lg. 2, mis sätestab osavõtutasu suuruse, vastuolus PS §-ga 113. Samuti paluti kaebuses

tunnistada Lääne Maavalitsuse keeldumine enampakkumise osavõtutasu tagastamisest täielikult

seadusevastaseks põhjusel, et Lääne Maavalitsuse tegevus on vastuolus PS §-ga 3, kuna ta on

osavõtutasu nõudmisel ja selle tagastamisest keeldumisel tuginenud õigusaktile, mis on vastuolus

Põhiseadusega.

Lääne Maakohtu halduskohtuniku 13. detsembri 1999. a. otsusega jäeti usaldusühingu kaebus

rahuldamata. Halduskohtunik leidis, et kaebuse esitaja väide maa osavõtutasu ja riigilõivu samasusest

on meelevaldne. Riigilõiv on tasu, mida võetakse mitmesuguste juriidiliste toimingute, avalduse

läbivaatamise või dokumendi väljastamise eest. Maa enampakkumisega erastamise korra p. 49

kohaselt kasutatakse osavõtutasu maa erastamise ettevalmistamiseks ja maa enampakkumise

kuludeks. Osavõtutasu maksmine isiku poolt ei kohusta erastamise korraldajat sooritama tehinguid

(toiminguid) konkreetse maksja huvides ja kinnitama teda enampakkumise võitjaks. Seega ei ole

riigilõiv kui tasu selle maksjale teostatud toimingu eest ja maa enampakkumisega erastamise

osavõtutasu kattuvad mõisted. Maareformi seaduse § 23 lg. 6 sisaldab volituse Vabariigi Valitsusele

kehtestada maa erastamise kord. Erastamise kord intra legem määrusena kui maa enampakkumise ja

müügi reeglistik aga võib oma olemuselt sisaldada ka osavõtutasu nõude, et tagada katastriüksuste

erastamiseks ettevalmistamine ja enampakkumise kulude katmine.

Usaldusühing esitas 24. detsembril 1999 Lääne Maakohtu halduskohtuniku otsuse peale

apellatsioonkaebuse. Apellant leidis, et kohus on analüüsinud ainult osavõtutasu ja riigilõivu erisusi.

PS § 113 ei sätesta, et riiklikud lõivud peaksid olema kindlaks määratud nimelt Riigilõivuseadusega.

Seega on seadusandjal õigus kehtestada ka teiste seadustega lõive, mis ei ole riigilõivud

Riigilõivuseaduse mõttes. Usaldusühingu arvates on osavõtutasu lõiv ? s.t. tasu avalik-õigusliku

toimingu eest PS § 113 tähenduses, mis tuleb sätestada seadusega. Nimetatud Põhiseaduse säte

võimaldab lõivu kehtestada ainult seadusega, mistõttu määruse p. 17 lg. 2 on vastuolus PS §-ga 113.

PS § 87 p. 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. Määrus ei tohi

olla seadusega vastuolus ega tohi seaduses toodud õigusi ja kohustusi laiendada ega kitsendada.

Maareformi seadus ei sätesta võimalust kehtestada maa erastamise osavõtutasu. Seega on Vabariigi

Valitsus kehtestanud Maa enampakkumisega erastamise korra p. 17 lg. 2 sätestatud osavõtutasu

nõude ilma seaduses ette nähtud aluseta, laiendades Maareformi seaduses toodud erastamise

õigustatud subjekti kohustusi. Apellandi arvates on seisukoht, et Vabariigi Valitsusel on õigus

kehtestada osavõtutasu enampakkumise kulude katmiseks, vastuolus Maareformi seaduse § 23

lõikega 5 ning Maa enampakkumisega erastamise korra p. 49 kolmanda lausega. Maareformi seaduse

§ 23 lg. 5 sätestab, et maa erastamine toimub ostja kulul. Ostjaks on aga isik, kes on sõlminud

lepingu maatüki omandamiseks. Maa enampakkumisega erastamise korra p. 49 sätestab, et kohaliku

omavalitsuse kulud maa erastamise ettevalmistamisel katab erastamise korraldaja kokkuleppel

kohaliku omavalitsusega. Nimetatud sätetest tulenevalt on isikuteks, kellele maavalitsus saab

lepinguga panna kohustuse kanda maa erastamisega seotud kulud, maa ostja ja kohalik omavalitsus.

Maa enampakkumisega erastamise korra p. 17 lg. 2 sätestab aga üldise kohustuse tasuda osavõtutasu.

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium jättis 9. märtsi 2000. a. otsusega apellatsioonkaebuse

rahuldamata ja halduskohtuniku otsuse muutmata. Kohtuotsuse kohaselt on halduskohtunik õigesti

leidnud, et MRS § 23 lg. 6 sisaldab volituse Vabariigi Valitsusele kehtestada maa erastamise kord ja

maa erastamise kord võib oma olemuselt sisaldada ka osavõtutasu nõude. Ebaõige on apellandi väide,

et tulenevalt MRS § 23 lg. 5 ja Maa enampakkumisega erastamise korra punktist 49 saab maavalitsus

lepinguga panna kohustuse kanda maa erastamisega seotud kulud vaid maa ostjale ja kohalikule

omavalitsusele. Maareformi seaduse § 23 lg. 5 sätestab, et maa erastamine toimub ostja kulul. Maa

enampakkumisega erastamise korra p. 49 sätestab, et osavõtutasu ei tagastata. Osavõtutasu võib

kasutada nii käesoleva kui ka teiste katastriüksuste erastamise ettevalmistamise ja enampakkumise

läbiviimise kulude katteks. Kohaliku omavalitsuse kulud maa erastamise ettevalmistamisel katab

erastamise korraldaja kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Punkti 4 kohaselt korraldavad maa

enampakkumisega erastamist maavanemad. Punkti 5 kohaselt teeb enampakkumisega erastatava maa

asukohajärgne kohalik omavalitsus maa enampakkumisega erastamisel Maareformi seaduses ja

käesolevas korras sätestatud erastamise eeltoiminguid. Järelikult kaetakse osavõtutasust need

kulutused, mida erastamise korraldaja kannab katastriüksuse erastamiseks ettevalmistamisel ja

enampakkumise läbiviimisel. Kui enampakkumise tulemused kinnitatakse, siis ülejäänud

erastamisega seotud kulutused kannavad ostja ja erastamise korraldaja kokkuleppel kohaliku

omavalitsusega.

Usaldusühing esitas 11. aprillil 2000 kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada Tallinna

Ringkonnakohtu halduskolleegiumi otsuse ja teha asjas uus otsus, millega tunnistada Maa

enampakkumisega erastamise korra p. 17 lg. 2 põhiseadusevastaseks, jätta see kohaldamata ja

tunnistada Lääne Maavalitsuse keeldumine osavõtutasu tagastamisest täielikult seadusevastaseks.

Kassatsioonkaebuses leitakse, et MRS § 23 lg. 6 ei anna Vabariigi Valitsusele õigust kehtestada maa

enampakkumisega erastamise osavõtutasu ega määrata selle suurust. Seega on Maa

enampakkumisega erastamise kord vastuolus PS §-ga 3 ja §-ga 87 p. 6. Osavõtutasu näol on tegemist

riikliku lõivuga ja lõivu kehtestamine määrusega on vastuolus PS §-dega 3 ja 113.

Vastuses kassatsioonkaebusele leiab Lääne Maavalitsus, et Tallinna Ringkonnakohtu

halduskolleegiumi otsus on seaduslik ja põhjendatud. Vastuses nõustutakse kohtuotsuse seisukohaga,

mille kohaselt võib MRS § 23 lg. 6 alusel antud Maa enampakkumisega erastamise kord endas

sisaldada ka osavõtutasude maksmise nõude. Riigimaa avalikul enampakkumisel osalemine on

kõigile osalejatele vabatahtlik, seal osalemiseks vajalike dokumentide esitamisega on kassaator

aktsepteerinud avaliku enampakkumise tingimusi, sealhulgas osavõtutasu maksmist.

Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud protsessiosalise, Riigikohtu halduskolleegium

leidis:

1. Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a. määrusega nr. 268 kinnitatud Maa enampakkumisega

erastamise korra (kuni 8. märtsini 2000 kehtinud redaktsioonis) p. 17 lg. 2 alapunkt 2 sätestas: ?Maa

enampakkumisega erastamisel on osavõtutasu suuruseks elamumaa erastamise korral 200 krooni ja

muu maa erastamise korral 1000 krooni, tagatisraha suuruseks on 10 protsenti enampakkumise

alghinnast. Osavõtutasu ja tagatisraha tasutakse rahas erastamise korraldaja poolt näidatud arvele.

Kui enampakkumises osalejal on õigus tasuda kogu ostuhind erastamisväärtpaberites, reserveerib ta

vastavalt Vabariigi Valitsuse 15. augusti 1995. a. määrusega nr. 296 kinnitatud

"Erastamisväärtpaberite väljaandmise ja kasutamise korra" punktidele 30 ja 31 tasumiseks

kasutataval erastamisväärtpaberiarvel tagatisraha suurusega võrdse summa.? Käesolevaks ajaks on

antud selle sätte uus sõnastus.

Seega oli enampakkumisel osalemise tingimuseks rahalise kohustuse eelnev täitmine.

2. Halduskolleegium on seisukohal, et isik saab vaidlustada nii osavõtutasu nõudmist kui ka

osavõtutasu mittetagastamist.

Usaldusühing on vaidlustanud osavõtutasu mittetagastamise motiivil, et Vabariigi Valitsus on Maa

enampakkumisega erastamise korra p. 17 lg. 2 alapunktiga 2 osavõtutasu kehtestanud

põhiseadusevastaselt.

Osavõtutasu tagastamata jätmist reguleerib Maa enampakkumisega erastamise korra p. 49, mis

sätestab: ?Osavõtutasu ei tagastata. Osavõtutasu võib kasutada nii käesoleva kui ka teiste

katastriüksuste erastamise ettevalmistamise ja enampakkumise läbiviimise kulude katteks. Kohaliku

omavalitsuse kulud maa erastamise ettevalmistamisel katab erastamise korraldaja kokkuleppel

kohaliku omavalitsusega.?

Selle sätte põhiseadusevastaseks tunnistamist pole usaldusühing taotlenud. Halduskolleegium ei näe

takistust käsitleda kassatsioonkaebuse läbivaatamisel ka selle sätte kooskõla Põhiseadusega põhjusel,

et vaidluse lahendamine seda sätet puudutamata pole võimalik.

3. Põhiseaduse § 87 p. 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja

korraldusi. Nimetatud sättest tuleneb, et määrusi võib Vabariigi Valitsus anda ainult seaduses

sätestatud spetsiaaldelegatsiooni alusel. Määruse andmisel ei tohi Vabariigi Valitsus ületada

delegatsiooninormis sätestatud volitusi ega kehtestada määrusega seda, milleks tal

delegatsiooninormiga volitust antud ei ole. Väga oluline on delegatsiooninormist kinnipidamine siis,

kui õiguste teostama asumise tingimuseks on rahalise kohustise eelnev täitmine.

Maa enampakkumisega erastamise korra (kuni 8. märtsini 2000 kehtinud redaktsioonis) p. 1 sätestas,

et see kord on kehtestatud Maareformi seaduse § 20 lõike 1 ja § 23 lõike 6 alusel. Maareformi

seaduse § 20 lg. 1 sätestab: ?Erastamisele kuulub maa, mida käesoleva seaduse alusel ei tagastata

ning mida ei jäeta riigi omandisse vastavalt Maareformi seaduse §-le 31 ega anta

munitsipaalomandisse vastavalt Maareformi seaduse §-le 25.? Sama seaduse § 23 lg. 6 sätestab: ?

Maa erastatakse Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras.? Nimetatud sätetest on delegatsiooninormina

vaadeldav § 23 lg. 6, mis annab Vabariigi Valitsusele volituse kehtestada maa erastamise kord.

4. Maareformi seaduse § 23 lõikest 6 ilmneb, et seadusandja on andnud Vabariigi Valitsusele volituse

kehtestada oma määrusega maa erastamise kord. Nimetatud sättest ei tulene, et Vabariigi Valitsusel

oleks õigus kehtestada maa enampakkumisega erastamisel osalejale osavõtutasu. Maa erastamise

kord ei saa oma olemuselt sisaldada osavõtutasu maksmise nõuet. Kui täitevvõimu poolt antud

määrusega pannakse isikule kohustus osavõtutasu maksmiseks, siis peab seaduses sisalduvas

delegatsiooninormis olema selgelt sõnastatud volitus, mis annab õiguse määrusega sellise osavõtutasu

kehtestamiseks. Antud juhul ei sisalda Maareformi seaduse § 23 lg. 6 selgesõnalist volitust Vabariigi

Valitsusele kehtestada osavõtutasu. Ka ühestki teisest Maareformi seaduse sättest ei tulene maa

enampakkumisega erastamisel osaleja jaoks kohustust maksta osavõtutasu.

Sellest tulenevalt on Maa enampakkumise korra p. 17 lg. 2 alapunktis 2 sätestatud 1000-kroonine

osavõtutasu kehtestatud Vabariigi Valitsuse poolt ilma seadusliku aluseta ja on seega vastuolus

Põhiseaduse § 87 punktiga 6.

5. Põhiseaduse § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate

seaduste alusel. Määrusandluse puhul tähendab nimetatud säte täitevvõimu jaoks kohustust järgida

talle delegatsiooninormiga antud volitusi ja neid mitte ületada. Antud juhul on Vabariigi Valitsus maa

enampakkumisel osalejale osavõtutasu maksmise kohustuse kehtestamisega väljunud talle

seadusandja poolt antud volituse piiridest, rikkudes sellega Põhiseaduse § 3. Seega on Maa

enampakkumisega erastamise korra p. 17 lg. 2 alapunkt 2 osas, millega on kehtestatud maa

enampakkumisega erastamisel 1000-kroonise osavõtutasu maksmise kohustus, vastuolus ka

Põhiseaduse §-ga 3.

6. Lääne Maavalitsus keeldus osaühingule Vergin Danuques osavõtutasu tagastamisest, tuginedes

Maa enampakkumisega erastamise korra punktile 49, mis sätestab, et osavõtutasu ei tagastata. Kuna

1000-kroonise osavõtutasu maksmise kohustuse kehtestamine Maa enampakkumisega erastamise

korra p. 17 lg. 2 alapunktis 2 on vastuolus Põhiseadusega, siis tuleb seadusevastaseks tunnistada ka

Lääne Maavalitsuse keeldumine osavõtutasu tagastamisest.

7. Ülaltoodust tulenevalt on Maa enampakkumisega erastamise korra p. 17 lg. 2 alapunkt 2 osas,

millega on kehtestatud maa enampakkumisega erastamisel 1000-kroonise osavõtutasu maksmise

kohustus, vastuolus Põhiseaduse §-ga 87 p. 6 ja §-ga 3. Kuna osavõtutasu maksmise kohustus on

kehtestatud Vabariigi Valitsuse poolt ilma sellekohase delegatsioonita ja on seega vastuolus

Põhiseadusega, siis ei pea Riigikohtu halduskolleegium enam vajalikuks hakata käsitlema

kassatsioonkaebuse neid väiteid, mille kohaselt on osavõtutasu lõiv.

8. Vastavalt Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-le 5 jätab Riigikohtu

halduskolleegium Maa enampakkumisega erastamise korra p. 17 lg. 2 alapunkti 2 selle osa, mis

sätestab 1000-kroonise osavõtutasu maksmise kohustuse, põhiseadusevastasuse tõttu kohaldamata.

Käesolevas asjas on asjassepuutuv ka Maa enampakkumisega erastamise korra p. 49 esimene lause,

mille kohaselt osavõtutasu ei tagastata. Kuna antud haldusasjas on Maa enampakkumisega erastamise

korra p. 17 lg. 2 alapunkt 2 ja p. 49 esimene lause olemuslikult seotud ning ülaltoodust tuleneb, et

Maa enampakkumisega erastamise korra p. 17 lg. 2 alapunkt 2 on Põhiseadusega vastuolus, siis jätab

Riigikohtu halduskolleegium ka Maa enampakkumisega erastamise korra punkti 49 esimese lause

vastuolu tõttu Põhiseaduse §-ga 87 p. 6 ja §-ga 3 kohaldamata.

Juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 5, HKMS §-dest 72 lg. 1 p. 4,

90 lg. 2 ja 101 lg. 2 ning kuni 31. detsembrini 2000 kehtinud Halduskohtumenetluse seaduse §-st 20

lg. 1 p. 1, Riigikohtu halduskolleegium

otsustab:

Rahuldada usaldusühingu Vergin Danuques kassatsioonkaebus.

Vastuolu tõttu Põhiseaduse §-ga 87 p. 6 ja §-ga 3 jätta kohaldamata Vabariigi Valitsuse

6. novembri 1996. a. määrusega nr. 268 kinnitatud ?Maa enampakkumisega erastamise korra?

p. 17 lg. 2 alapunkti 2 see osa, mis sätestab maa enampakkumisel osalejale 1000-kroonise

osavõtutasu maksmise kohustuse (kuni 8. märtsini 2000 kehtinud redaktsioonis), ja punkti 49

esimene lause ning tunnistada need sätted põhiseadusevastaseks.

Tühistada Lääne Maakohtu halduskohtuniku 13. detsembri 1999. a. otsus haldusasjas nr. 3-

16/99 ja Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 9. märtsi 2000. a. otsus haldusasjas nr. II-

3-80/2000.

Tunnistada Lääne Maavalitsuse poolt maa enampakkumisega erastamise osavõtutasu

tagastamisest keeldumine usaldusühingule Vergin Danuques seadusevastaseks.

Tagastada usaldusühingule Vergin Danuques kautsjon 700 (seitsesada) krooni.

Otsus jõustub 17. oktoobril 2000 teatavaks tegemisest.

Tõnu Anton, Hele-Kai Remmel, Harri Salmann