3-4-1-8-00 · Riigikohus

Kohtunik Uno Lõhmuse eriarvamus

Kahjuks ei saa ma nõustuda oma õpetatud kolleegide arvamusega, et Konkurentsiseaduse § 18 lg 1

p 3 tuleb tunnistada kehtetuks.

Põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus sai algtõuke aktsiaselts Eesti Telefon kaebusest

halduskohtule. Eesti Telefon vaidlustas Konkurentsiameti haldusakti, milles märgiti, et Eesti Telefon

eiras Konkurentsiseaduse (KS) § 18 lg 1 p-s 3 sätestatud normi, sest loomulikku monopoli ja

ainuõigust omava ettevõtjana ei tellinud sideehituslikke töid Riigihangete seadusega (RHS) sätestatud

korras. Eesti Telefon väitis, et RHS ei laiene eraõiguslikule juriidilisele isikule, mistõttu aktsiaselts ei

saa olla ostjaks RHS mõttes. Pealegi on KS § 18 lg 1 p 3 vastuolus Põhiseaduse §-st 10 tuleneva

õigusriigi printsiibiga, §-dega 3 ja 13, sest KS mainitud säte pole täidetav ilma riigivõimu omavolita

ja §-dega 31 ja 32, sest piirab vaba ettevõtlust ja omandi puutumatust.

I. Taotluse lubatavus

Põhiseaduse järgi teostab Riigikohus nii abstraktset normikontrolli kui ka vahetut e konkreetset

normikontrolli. Presidendil ja Õiguskantsleril on õigus tõstatada Riigikohtu ees objektiivse õiguse

Põhiseadusele vastavuse küsimus. Seevastu vahetu e konkreetne normikontroll toimub nendel

juhtudel, kui üld- või halduskohus on sunnitud kohaldama õigusnormi, mida ta peab

põhiseadusvastaseks. See tähendab, et enne seaduse või muu õigusakti kohaldamata jätmist ja

taotluse esitamist Riigikohtule peab kohus olema kindel, et seda seadust või muud õigusakti tuleb

kohaldada vaidluse lahendamiseks või haldusakti seaduslikkuse kontrollimiseks ja et igasugune muu

lahendus on välistatud. Põhiseaduse § 15 lg 1 nimetab sellist õigusakti asjassepuutuvaks,

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus (PJKS) kohaldamisele kuuluvaks seaduseks

(§ 5). Järelikult ei anna ei Põhiseadus ega PJKS üld- ja halduskohtule õigust algatada abstraktset

normikontrolli.

Minu arusaamise järgi algatas Tallinna Ringkonnakohus abstraktse normikontrolli menetluse, sest

taotluses osutatav norm ei olnud haldusakti kontrollimiseks otsustava tähtsusega. Tallinna

Halduskohus tühistas konkurentsiameti käskkirja selle vorminõuete rikkumise tõttu. Kohus märkis, et

põhiseaduslikkuse järelevalve algatamine on välistatud, sest kohus ei saanud asja sisuliselt

kontrollida. Ringkonnakohus selle järeldusega ei soostunud ja kirjutas otsuses, et KS § 18 lg 1 p 3 on

asjassepuutuv säte ja kohus oleks pidanud hindama kaebuse esitaja väiteid selle mittevastavuse kohta

põhiseadusega. Seejärel analüüsis eht abstraktse normikontrolli vaimus KS § 18 lg 1 p 3 vastavust

õigusriigi põhimõttele ja jõudis järeldusele, et säte ei kuulu kohaldamisele vastuolu tõttu põhiseaduse

§-ga 10. Käesoleval juhul tunnistas Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium

lubatavaks, et üld- või halduskohus võib algatada abstraktse normikontrolli, ja ähmastas seetõttu piire

taotluse lubatavuse ja lubamatuse vahel. Tõsi, mõneti võib sellist lähenemist mõista. Kui

haldusasutus kõrvaldab haldusakti vormilised puudused, siis võib kaebuse sisu puudutavate

küsimuste käsitlemisel probleem KS § 18 lg 1 p 3 vastavusest Põhiseadusele uuesti tõusetuda. Ometi

ei saa ma nõustudaabstraktse normikontrolli laiendamisega üld- ja halduskohtutele.

II Õigusselgusest üldiselt

Ringkonnakohus nägi KS § 18 lg 1 p 3 vastuolu Põhiseaduse §-ga 10, sest "õigusriigi põhimõttega ei

ole vastavuses olukord, kus kehtestatud õiguse järgimine ei ole võimalik või kus isikule on pandud

kohustus ise otsustada, millistest riigihangete seaduse sätetest ta antud olukorras juhindub".

Kohtukolleegiumi enamuse arvates pole KS § 18 lg 1 p 3 kooskõlas Põhiseaduse §-st 13 lg 2 tuleneva

õigusselguse põhimõttega. Tervitatav on see, et Riigikohus tõlgendab PSJK § 4 lg-t 3, mis käsitleb

taotluse läbivaatamise ulatust, avaramalt, sest vaid nii saab Riigikohus tõhusalt täita Põhiseaduse

valvuri rolli.

Kohtukolleegium nimetab selles otsuses esmakordselt õigusselguse põhimõtet, millele ta näib

omistavat iseseisva tähenduse. Riigikohus on varemgi tunnistanud mitmeid olulisi põhimõtteid,

näiteks proportsionaalsuse, õiguskindluse, õiguspärase ootuse põhimõte, kuid oht on selles, et need

põhimõtted hakkavad elama iseseisvat elu ja kohtud ei püüagi tuvastada, millist põhiõigust või

vabadust õigusnorm või toiming riivab. Üsna sageli ei seosta kohtud õigusnormi või toimingu

Põhiseadusele vastavuse kontrollimisel seda konkreetse põhiõiguse või vabadusega, vaid otsivad abi

Põhiseaduse §-dest 10 ja 11. Paragrahv 10 tähendus on eelkõige selles, et põhiõiguste ja vabaduste

loetelu Põhiseaduses ei ole lõplik, seda võib täiendada õigustega, mis tulenevad Põhiseaduse vaimust

või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi

põhimõtetele. Paragrahv 11 kohustab kaaluma, kas piirang oli vajalik demokraatlikus ühiskonnas ega

moonutanud piiratavate õiguste ja vabaduste olemust (proportsionaalsuse põhimõte). Paragrahvid 10,

11 ja 13 lg 2 on kohaldatavad siis, kui on riivatud mõnda põhiõigust või vabadust.

Konkurentsiameti käskkiri riivab Põhiseaduse §-s 31 märgitud õigust tegelda ettevõtlusega.

"Ettevõtlusvabadust riivab avaliku võimu iga abinõu, mis takistab, kahjustab või kõrvaldab mõne

ettevõtlusega seotud tegevuse," kirjutab Riigikohus 17.märtsi 1999 a. otsuses. Konkurentsiseaduse

§ 18 lg 1 p 3 takistab tööde ja teenuste tellimiseks lepingute vaba sõlmimist. Seetõttu olnuks

ootuspärane, et ringkonnakohus kontrollib KS osundatud sätte vastavust Põhiseaduse §-le 31.

Eelöeldut ei tule mõista, et õigusselguse põhimõttel puuduks normi Põhiseadusele vastavuse kontrolli

protsessis tähendus. Selle käigus tuleb esitada ka küsimus, kas piirang vastab õigusselguse

põhimõttele. Saksa õigusdoktriinis on definiitsus e õigusselgus formaalse põhiseaduspärasuse

komponent. Euroopa Inimõiguste Kohtus omaksvõetud kontrolliskeem näeb ette riive õiguspärasuse

otsustamisel vastuse otsimist kolmele küsimusele: 1) kas õigustesse sekkumine oli kooskõlas

seadusega 2) kas sekkumine järgis õigustatud eesmärki ja 3) kas sekkumine oli demokraatlikus

ühiskonnas vajalik. Esimene küsimus eeldab ka analüüsi, kas õigusnorm oli selge ja arusaadav.

Eesti õigussüsteemis tuleneb õigusselguse põhimõte tõepoolest Põhiseaduse §-st 13 lg 2. Kõnesolev

otsus jätab lahtiseks, kuidas sisustada õigusselguse põhimõtet. Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtukolleegium piirdub märkusega, et KS § 18 lg 1 p 3 on umbmäärane.

Üks on kindel: õigusselguse nõue seab omad nõuded õigusakti kvaliteedile. Euroopa Liidu Ministrite

Nõukogu 1993.a resolutsioonis "Ühenduse õigusaktide ettevalmistamise kvaliteedist" esitatud

juhtnööride kohaselt peab õigusaktide sõnastus olema selge ja lihtne ning vältima ebatäpseid viiteid

teistele tekstidele. Selgelt tuleb defineerida nende isikute õigused ja kohustused, kellele õigusakt on

suunatud. Seega need nõuded on suunatud eelkõige seadusandjale, mille järgimist kohus põhiõiguste

ja kohustuste riive korral kontrollib.

Õigusselguse põhimõte on määratlemata õigusmõiste ja eeldab kohaldaja väärtushinnangut. Oma

tähelepanuväärses otsuses Sunday Times v Ühendkuningriik 27.oktoobrist 1978 on Euroopa

Inimõiguste Kohus sõnastanud järgmise juhtnööri:

" Kohtu arvates tulenevad väljendist "seadusega ette nähtud" kaks järgmist nõuet. Esiteks, seadus

peab olema piisavalt kättesaadav: kodanikul peab olema võimalus saada küllaldasi viiteid antud asja

suhtes kohaldatavate õigusnormide kohta. Teiseks, normi saab lugeda "seaduseks" üksnes siis, kui see

on formuleeritud piisava täpsusega, võimaldamaks kodanikul oma käitumist reguleerida: ta peab

saama - kui tarvis, siis asjakohase nõustamise abiga - antud asjaolusid arvestades mõistlikul määral

ette näha tagajärgi, mille teatud tegevus võib kaasa tuua. Need tagajärjed ei pea olema absoluutse

kindlusega ettenähtavad: kogemus näitab, et see on saavutamatu. Kuigi kindlus on väga soovitatav,

võib sellega kaasneda ülemäärane jäikus, ent õigus peab suutma muutuvate oludega kaasa minna.

Seetõttu on vältimatu, et paljud seadused on sõnastatud, kasutades termineid, mis on suuremal või

vähemal määral ähmased ning millede tõlgendamine ja kohaldamine on praktika küsimus."

Õigusselguse põhimõtte sisustamisel tuleb seega arvestada, et seadus peab olema piisavalt selge, mis

ei tähenda, et kõik isikud peaksid sellest aru saama ilma asjakohase nõustamiseta. Arvestada tuleb ka

seda, kes on seaduse adressaat, kas tavakodanik või siis võimas äriühing, kes võib endale lubada

kvalifitseeritud õigusabi.

III. KS § 18 lg 1 p 3 vastavusest õigusselguse põhimõttele

See norm sätestab, et eri- või ainuõigust või loomulikku monopoli omav ettevõtja peab vajalikke asju

ostma ja ehitustöid ning teenuseid tellima riigihangete seaduses sätestatud korras. Tegemist on otsese

aktiviitega, mille kohaselt kuuluvad RH seaduse sätted kohustusliku osana Konkurentsiseadusse.

Viitenorm peab võimaldama seaduse adressaadil piisava selgusega arusaamisele jõuda, millised

normid tema suhtes kehtivad. Kuigi RHS paragrahvid ei ole vaidlusaluses normis üles loetud, on

asjakohase nõustamisega võimalik selgusele jõuda, et turgu valitsev ettevõte peab töid ja teenuseid,

mis ületavad teatud rahalise piiri (RHS § 4 lg 1), ostes välja kuulutama pakkumise (§ 15), väljastama

pakkumise kutse (§ 16), avama pakkumised (§ 24), võrdlema ja hindama neid (§ 26), tunnistama ühe

või mitu vastavaks (§ 27) ja ühe edukaks (§ 28) või lükkama kõik tagasi (§ 30) jne. Kui mõnigi norm

jääb ebaselgeks, on võimalik küsida arvamust.

Eesti Telefon ei vaidlustanud Konkurentsiameti haldusakti sugugi mitte seepärast, et tal oli raskusi

ühe või teise RHS sätte kohaldamisega sideehitustööde konkursi läbiviimisel. Kaebuses väljendas

Eesti Telefon oma põhimõttelist mittenõustumist, et RHS laieneb loomulikule monopolile ja

ainuõigust omavale ettevõttele. Konkurentsiameti peadirektori käskkirjast nähtub, et aastatel 1998 ja

1999 on konkurentsiamet korduvalt püüdnud suunata Eesti Telefoni järgima KS § 18 lg 1 p 3 sätteid.

Seega olen arvamusel, et KS § 18 lg 1 p 3 viitava sättena ja RHS viidatava aktina loovad koos piisava

selgusega aluse vaidlusaluse küsimuse lahendamiseks ilma vajaduseta viitenormi kehtetuks

tunnistada.

Uno Lõhmus