3-4-1-8-00 · Riigikohus

3-4-1-8-2000

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 5. oktoobril 2000

Tallinna Ringkonnakohtu taotluse kontrollida Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 3 vastavust

Põhiseadusele läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kivi, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 6. septembril 2000. a avalikul kohtuistungil justiitsministri

Märt Raski, õiguskantsleri kohusetäitja Aare Reenumägi ja Riigikogu esindaja Liina Tõnissoni

osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Tallinna Ringkonnakohtu

30. mai 2000. a taotluse.

I. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Konkurentsiameti 24. mai 1999. a käskkirjaga nr 33-k otsustati koostada haldusõiguserikkumise

protokoll AS Eesti Telefon poolt Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p-st 3 tuleneva kohustuse täitmata

jätmise kohta ja teha samale aktsiaseltsile Konkurentsiseaduse § 40 lg 6 p 3 alusel ettekirjutus järgida

alustamata sideehitustööde osas sama seaduse § 18 lg 1 p-st 3 tulenevat kohustust. Konkurentsiamet

leidis, et AS Eesti Telefon omab fikseeritud telefonivõrgu teenuste kaubaturul nii loomulikku

monopoli kui ainuõigust. Vastavalt Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p-le 3 peab selline ettevõtja

ainuõiguse või loomuliku monopoli teostamiseks vajalikke asju ostma ja ehitustöid ning teenuseid

tellima Riigihangete seaduses sätestatud korras. Loomulikuks monopoliks olev või eri- või ainuõigust

omav ettevõtja peab nimetatud tegevuses järgima Riigihangete seaduses ettenähtud korda ka siis, kui

ta ei ole avalik-õiguslik juriidiline isik.

2. AS Eesti Telefon esitas 25. juunil 1999. a Tallinna Halduskohtule kaebuse Konkurentsiameti

24. mai 1999. a käskkirja peale. Kaebuse esitaja väitis, et käskkiri on täielikult seadusevastane ja

Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 3 on vastuolus Põhiseaduse §-dega 10, 3 ja 13, samuti 31, 32 ja 11.

Kaebuse esitaja palus jätta Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 3 kohaldamata ja tunnistada see

põhiseadusevastaseks.

3. Tallinna Halduskohtu 8. veebruari 2000. a otsusega tühistati Konkurentsiameti 24. mai 1999. a

käskkiri. Kohus leidis, et "Põhiseaduslikku kontrolli saab algatada juhul, kui kohus saab asja

kontrollida sisuliselt, kui asja edasist menetlust takistab puudulik haldusakt, siis on põhiseaduslikkuse

järelevalve mehhanismi algatamine välistatud". Selle otsuse vaatas apellatsiooni korras läbi Tallinna

Ringkonnakohtu halduskolleegium. Ringkonnakohtu 17. mai 2000. a otsusega muudeti Tallinna

Halduskohtu otsust, täiendades seda halduskolleegiumi otsuse põhjendustega Konkurentsiseaduse

§ 18 lg 1 p 3 vastuolu kohta Põhiseadusega ja resolutsioonis järgmise tekstiga: "Jätta

Konkurentsiseaduse (RT I 1998, 30, 410; 1999, 89, 813) § 18 lg 1 p 3 vastuolu tõttu Põhiseaduse §-ga

10 käesolevas haldusasjas kohaldamata ja algatada selle sätte kehtetuks tunnistamiseks

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus."

II. ÕIGUSLIK PÕHJENDUS

4. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi poolt kohaldamata jäetud Konkurentsiseaduse säte on

järgmine:

"§ 18. Eri- või ainuõigust või loomulikku monopoli omava ettevõtja kohustused

(1) Eri- või ainuõigust või loomulikku monopoli omav ettevõtja peab:

........................................................................................

3) eri- või ainuõiguse või loomuliku monopoli teostamiseks vajalikke asju ostma ja ehitustöid ning

teenuseid tellima riigihangete seaduses (RT I 1995, 54, 883; 1997, 9, 79) sätestatud korras."

Asjaosaliste põhjendused

5. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium on seisukohal, et Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p-s 3

viidatud Riigihangete seaduse pakkumismenetlust reguleerivate sätete alusel peab ostja mitmeteks

toiminguteks taotlema Riigihangete Ameti luba või kooskõlastama oma tegevuse Riigihangete

Ametiga. Riigihangete Ametil puudub pädevus ostja üle kontrolli teostamiseks, kui ostja ei ole

avalik-õiguslik juriidiline isik. Sellise ostja tegevus ei ole riigihange Riigihangete seaduse § 3 mõttes.

Kuna Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 3 ei sätesta, kuidas peab nimetatud ettevõtja käituma, siis on

see säte õiguslikult sisustamata. Õigusriigi põhimõttega ei ole vastavuses olukord, kus õiguse

järgimine ei ole võimalik või kus ettevõtjale on pandud kohustus otsustada, millistest Riigihangete

seaduse sätetest tuleb juhinduda.

6. Õiguskantsler on seisukohal, et Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 3 on vastuolus Põhiseaduse §-s 10

sätestatud õigusriigi põhimõttega ringkonnakohtu otsuses märgitud põhjustel.

7. Justiitsminister leiab samuti, et Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 3 on vastuolus Põhiseaduse §-ga

10. Konkurentsiseaduse selle sätte kohaldamine isiku suhtes, kes ei ole avalik-õiguslik juriidiline isik,

rikuks halduse seaduslikkuse põhimõtet, sest Riigihangete Ametil puudub pädevus järelevalveks

sellise isiku üle. Halduse seaduslikkuse põhimõtte järgimine on üks demokraatliku õigusriigi

olulistest tunnustest. Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 3 viitab Riigihangete seadusele, mis ei reguleeri

nende isikute tegevust, kes ei ole avalik-õiguslikud juriidilised isikud. Seega ei ole nimetatud isikul

võimalik täita talle Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p-s 3 pandud kohustust, sest Riigihangete seadus

vastavat korda ei sätesta.

8. Riigikogu esindaja väidab, et vaidlustatud sätte eesmärk on kaitsta tarbijate huve hindade

allasurumise teel, ja leiab, et Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p-s 3 nimetatud ostja, samuti pakkuja,

Riigihangete Amet ja Konkurentsiamet ei saa seadusest üheselt mõistetavat käitumisjuhist. Seepärast

tuleb seadust muuta.

Kohtukolleegiumi seisukoht

9. Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 3 paneb eri- või ainuõigust või loomulikku monopoli omavale

ettevõtjale kohustuse osta eri- või ainuõiguse või loomuliku monopoli teostamiseks vajalikke asju ja

tellida ehitustöid ning teenuseid Riigihangete seaduses sätestatud korras. Sellise korrana tuleb

vastavalt Riigihangete seaduse § 1 lg-le 2 mõista riigihangete teostamise korda, mis sama seaduse § 8

järgi tähendab, et hange teostatakse avatud pakkumiste alusel või samas seaduses nimetatud juhtudel

kaheetapilise pakkumisena, läbirääkimistega piiratud pakkumisena või hankena ühelt pakkujalt.

10. Riigihangete teostamise korra alusel võib ostja üksnes Riigihangete Ameti loal lükata tagasi kõik

pakkumised (Riigihangete seaduse § 30 lg 1). Sama korra järgi peab ostja esitama Riigihangete

Ametile 10 tööpäeva jooksul pärast riigihanke pakkumismenetluse lõppemist riigihanke

deklaratsiooni (Riigihangete seaduse § 34 lg 2). Hankeks ühelt pakkujalt on aga teatud juhtudel

vajalik Riigihangete Ameti nõusolek (Riigihangete seaduse § 53 lg 2). Nimetatud kohustused

laienevad ka Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p-s 3 nimetatud ettevõtjale.

Riigihangete seaduse järgi on Riigihangete Ameti pädevuses küsimused seoses riigihangetega (vt

näiteks § 10), mitte aga konkurentsivabaduse kaitsmine. Konkurentsiseaduses puudub säte, mis

laiendaks Riigihangete Ameti pädevust.

Seega puuduvad Riigihangete Ametil volitused Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p-s 3 nimetatud

subjektilt vastu võtta riigihanke deklaratsiooni ja anda talle nõusolekut hankeks ühelt pakkujalt või

luba lükata tagasi kõik pakkumised.

11. Riigihangete seaduse § 30 lg 6 paneb Riigihangete Ametile kohustuse tühistada

pakkumismenetlus, kui ostja on rikkunud riigihangete teostamise korda. Samas puudub aga

Riigihangete Ametil pädevus selle kohustuse täitmiseks juhtumil, kui ostjaks on Konkurentsiseaduse

§ 18 lg 1 p-s 3 nimetatud subjekt.

12. Konkurentsiseaduse § 34 lg 1 alusel teostab nimetatud seaduse täitmise üle järelevalvet

Konkurentsiamet, kes sama seaduse § 35 lg 1 kohaselt on pädev tegema kõiki selle seaduse alusel

temale pandud toiminguid ja võtma tarvitusele meetmeid konkurentsivabaduse kaitsmiseks. Seega

hõlmab Konkurentsiameti järelevalve ka selle, kas Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p-s 3 nimetatud

subjektid järgivad riigihangete teostamise korda. Kuid deklaratiivsest õigusest teostada järelevalvet ei

tulene iseenesest volitusi anda ostjale luba lükata tagasi kõik pakkumised, vastu võtta riigihanke

deklaratsiooni, anda nõusolekut hankeks ühelt pakkujalt ja tühistada pakkumismenetlus, kui ostja on

rikkunud riigihangete teostamise korda. Nendeks toiminguteks vajalikkevolitusi ei saa tuletada

Konkurentsiseaduse § 35 lg 1 sellest osast, mille järgi on Konkurentsiamet pädev tegema kõiki

Konkurentsiseaduse alusel temale pandud toiminguid ja võtma tarvitusele meetmeid

konkurentsivabaduse kaitsmiseks. Nimelt ei pane Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 3

Konkurentsiametile kohustust teha Riigihangete seadusest tulenevaid toiminguid. Vastupidine

järeldus oleks vastuolus avaliku halduse seaduslikkuse nõudega, sest Konkurentsiameti pädevus ja

volitused tuleb määrata seadusega piisavalt selgelt.

13. Seega puuduvad nii Riigihangete Ametil kui ka Konkurentsiametil volitused teha Riigihangete

seaduses nimetatud toiminguid eri- või ainuõigusi või loomulikku monopoli omava ettevõtja suhtes.

Selline olukord tekitab ettevõtjas kindlusetuse oma käitumisviisi määramisel, sest riigihangete

teostamise korda ei ole võimalik täies mahus järgida ja on ebaselge, milline käitumisviis on

õiguspärane. Järelikult on Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 3 umbmäärane ega ole kooskõlas

Põhiseaduse § 13 lg-st 2 tuleneva õigusselguse põhimõttega. Põhiseaduse viidatud sätte alusel peab

seadus kaitsma igaühte riigivõimu omavoli eest.

14. Konkurentsiseaduse § 3 lg 1 järgi rakendatakse seda seadust kaubaturul osalevate või osaleda

soovivate isikute vahelise konkurentsivabaduse kaitseks. Seega tuleb ka Konkurentsiseaduse § 18

lg 1 p 3 mõista sellest eesmärgist lähtuvalt. Järelikult on Konkurentsiseaduse nimetatud sätte mõte

reguleerida kaubaturgu konkurentsivabaduse kaitseks juhtumil, kui eri- või ainuõigust või loomulikku

monopoli omav ettevõtja ostab eri- või ainuõiguse või loomuliku monopoli teostamiseks vajalikke

kaupu ja teenuseid. Tallinna Ringkonnakohus ei ole kontrollinud, kas riigihangete kord on sobiv ja

vajalik abinõu konkurentsivabaduse kaitseks ja kas see on Põhiseaduse §-s 31 sätestatud

ettevõtlusvabaduse piiranguna õigustatud. Seepärast ei võta kohtukolleegium selles küsimuses

seisukohta.

15. Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 3 on käesoleva otsuse punktides 11 ja 12 märgitud põhjustel

vastuolus õigusselguse põhimõttega. Kuna õigusselguse põhimõte tuleneb Põhiseaduse § 13 lg-st 2,

siis on Konkurentsiseaduse nimetatud säte vastuolus ka Põhiseaduse § 13 lg-ga 2.

Juhindudes Põhiseaduse § 152 lg-st 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19

lg 1 p-st 2, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b:

Tunnistada Konkurentsiseaduse § 18 lg 1 p 3 kehtetuks.

Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees

U. Lõhmus