3-4-1-7-00 · Riigikohus

3-4-1-7-2000

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 22. juunil 2000

Tallinna Halduskohtu taotluse kontrollida Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkirja

nr 45 vastavust Põhiseadusele läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kivi, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 13. juunil 2000. a avalikul kohtuistungil justiitsministri

esindaja Enno Loonurme, majandusministri esindajate Eldur-Georg Ratniku ja Diana Reimani

osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Tallinna Halduskohtu 11. mai

2000. a taotluse.

I. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Elamuameti peadirektor andis 20. juunil 1995. a käskkirja nr 45 ""Hoonete registreerimise

juhendi" kinnitamise kohta". Sellega kehtestati 1. juulist 1995. a "Hoonete registreerimise juhend"

(edaspidi: Juhend). Juhendit muudeti Elamuameti peadirektori 24. jaanuari 1996. a käskkirjaga nr 4.

2. Juta Nõulik taotles korduvalt Tallinna Hooneregistrilt õiendit Tallinnas Vilde tee 58-31 asuva

korteri kuuluvuse ja õigusliku seisundi kohta, mida ta vajas korteriga tehingu tegemiseks.

Hooneregister keeldus õiendi väljastamisest, põhjendades seda korterile pandud võõrandamiskeelu ja

kompromissi kehtivusega pankrotimenetluses.

3. J. Nõulik esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Hooneregistri tegevusetuse peale ja

taotles Tallinna Hooneregistrile ettekirjutuse tegemist talle Tallinnas Vilde tee 58-31 asuva korteri

kohta omandiõiguse õiendi väljastamiseks. Kaebuse põhjendustes tugines J. Nõulik ka Juhendi p-

dele 26 ja 30, väites, et nendest tulenevalt on hooneregister kohustatud huvitatud isikule väljastama

õiendi ka siis, kui hoonel lasuvad kitsendused.

4. Tallinna Halduskohtu 5. mai 2000. a otsuses leiti, et Juhend on põhiseadusevastane ega kuulu

seetõttu asjas kohaldamisele. Hooneregistri suhtes tuleb kohaldada Andmekogude seadust.

Kohtuotsusega tunnistati Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 ""Hoonete

registreerimise juhendi" kinnitamise kohta" põhiseadusevastaseks.

5. Tallinna Halduskohus esitas 11. mail 2000. a Riigikohtule taotluse kontrollida nimetatud käskkirja

vastavust Põhiseadusele.

II. ÕIGUSLIK PÕHJENDUS

Asjaosaliste põhjendused

6. Tallinna Halduskohtu taotluse kohaselt on Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45

vastuolus Vabariigi Valitsuse seadusega ning seetõttu ka Põhiseaduse § 3 lg-ga 1.

Tulenevalt Põhiseaduse § 3 lg-st 1 ja § 87 p-st 7 ei tohi valitsusasutus kehtestada õigusakte, mis on

vastuolus seadusega ja milleks puudub seaduslik volitus. Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a

käskkiri nr 45 on vastuolus 13. detsembril 1995. a vastu võetud ja 1. jaanuaril 1996.a jõustunud

Vabariigi Valitsuse seadusega. Selle seaduse § 70 lg 1 järgi on amet seaduses sätestatud ning

ministeeriumi valitsemisalas tegutsev valitsusasutus, millel on juhtimisfunktsioon ja mis teostab

riiklikku järelevalvet ning kohaldab riiklikku sundi seaduses ettenähtud alustel ja ulatuses.

Vabariigi Valitsuse seaduse § 74 lg 1 kohaselt on ameti peadirektoril õigus anda seaduse, Vabariigi

Valitsuse määruse või korralduse või ministri määruse või käskkirja alusel teenistusalastes küsimustes

käskkirju. Käskkiri on halduse üksikakt. Vaatamata sellele, et Juhend on kehtestatud käskkirja kui

vormilt üksikaktiga, on see oma sisult õigustloov akt.

7. Õiguskantsler leiab, et Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 on õigustloov akt,

mille andmiseks Elamuameti peadirektoril puudus pädevus. Vastavalt Põhiseaduse § 87 p-le 6 ja § 94

lg-le 2 võivad õigustloovaid akte anda Vabariigi Valitsus ja minister, kui seadusandja on neid selleks

volitanud.

8. Justiitsminister peab Tallinna Halduskohtu taotlust põhjendatuks. Põhiseaduse § 86 kohaselt

kuulub täidesaatev võim Vabariigi Valitsusele, kes vastavalt Põhiseaduse § 87 p-le 6 annab seaduse

alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi. Põhiseaduse § 94 lg 2 kohaselt korraldab ministeeriumi

valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi minister, andes selleks seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja

käskkirju. Tulenevalt 20. oktoobril 1992. a vastu võetud Vabariigi Valitsuse seaduse (kehtetu

1. jaanuarist 1996) §-dest 36 ja 37 võis ameti peadirektor, analoogiliselt ministeeriumi kantsleriga,

anda käskkirju asutusesisese asjaajamise ja personali töö korraldamiseks. Vaidlustatud käskkiri ei

piirdu aga hooneregistri sisemise töö- ja asjaajamise korra reguleerimisega, vaid sisaldab hulgaliselt

väljapoole suunatud käitumisreegleid, mille kehtestamine pole ameti peadirektori pädevuses.

9. Majandusminister on arvamusel, et Tallinna Halduskohtu taotlus on formaaljuriidiliselt

põhjendatud. Kuna Juhendi nõuete kohaselt on korraldatud nii Tallinna kui ka kõigi maakondade

hooneregistrite sisemine asjaajamine, siis peatub selle põhiseadusevastaseks tunnistamisel uue

vastava õigusakti kehtestamiseni kõigi hooneregistrite tegevus. See võib kaasa tuua tsiviilkäibe

ajutise peatumise vallasvaraks olevate hoonete ja ruumide ning nende kinnistute osas, mille oluliseks

osaks on ehitis.

Kohtukolleegiumi seisukoht

10. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium nõustub õiguskantsleri ja justiitsministri arvamusega, et

Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 sisaldab üldkohustuslikke käitumisreegleid,

mida kohaldatakse määramata arvu isikute suhtes abstraktsel hulgal juhtudel.

11. Vastavalt Põhiseaduse §-le 86 kuulub täidesaatev riigivõim Vabariigi Valitsusele, kes Põhiseaduse

§ 87 p 6 kohaselt annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi. Põhiseaduse § 94 lg 2

sätestab, et ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi korraldab minister, andes selleks

seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja käskkirju.

Vaidlustatud käskkirja andmise ajal kehtinud Vabariigi Valitsuse seaduse § 35 järgi võidi ministri

valitsemisalas moodustada ameteid, mida vastavalt sama seaduse §-le 36 juhtis minister direktorite

kaudu. Ametite direktoritele seadus üldaktide andmise õigust ette ei näinud.

Juhendit muudeti Elamuameti peadirektori 24. jaanuari 1996. a käskkirjaga nr 4, kui kehtis

1. jaanuaril 1996. a jõustunud Vabariigi Valitsuse seadus. Selle seaduse § 74 lg 1 kohaselt on ameti

peadirektoril õigus anda seaduse, Vabariigi Valitsuse määruse või korralduse või ministri määruse või

käskkirja alusel teenistusalastes küsimustes käskkirju.

Seega puudus Elamuameti peadirektoril üldaktide andmise õigus Vabariigi Valitsuse nii varasema kui

ka uue seaduse järgi.

12. Eeltoodud põhjustel on Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 vastuolus

Põhiseaduse § 3 lg-ga 1, mille kohaselt tuleb riigivõimu teostada üksnes Põhiseaduse ja sellega

kooskõlas olevate seaduste alusel.

13. 19. aprillil 1997. a jõustunud Andmekogude seaduse § 52 lg 1 nõudis, et riikliku registri või

andmebaasi põhimäärus, mis on vastu võetud enne Andmekogude seaduse jõustumist, tuleb kahe

aasta jooksul selle seadusega vastavusse viia.

Eesti riikliku hooneregistri põhimäärus on kinnitatud Vabariigi Valitsuse 20. detsembri 1990. a

korraldusega nr 378-k. Seda on muudetud Vabariigi Valitsuse 21. juuli 1998. a ja 14. märtsi 2000. a

korraldustega.

Hooneregistri põhimäärus on senini Andmekogude seadusega kooskõlla viimata. Järelikult on

Vabariigi Valitsus jätnud temale seadusandja antud ülesande täitmata.

Andmekogude seaduse § 35 näeb ette, mida tuleb riikliku registri pidamise põhimääruses sätestada.

Osa selle paragrahvi kohaselt riikliku registri põhimääruses reguleerimisele kuuluvatest küsimustest

on praegu reguleeritud Eesti riikliku hooneregistri põhimääruse ning osa Juhendiga.

Kolleegium on seisukohal, et Juhendi kehtetuks tunnistamine, andmata valitsusele veel aega riikliku

hooneregistri põhimääruse Andmekogude seadusega vastavusse viimiseks, ei ole mõistlik.

Vaidlustatud käskkirjaga antud regulatsiooni lakkamine võib halvata ehitiste ja nende osade

tsiviilkäivet ning rikkuda põhiseaduslikku õigust omandit vabalt käsutada.

Neil kaalutlustel kolleegium leiab, et Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 tuleb

kehtetuks tunnistada 1. septembrist 2000. a, kui selleks ajaks ei ole Andmekogude seaduse alusel

antud hooneregistri põhimäärus jõustunud.

Juhindudes Põhiseaduse § 152 lg-st 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 19

lg 1 p-st 2, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b:

Tunnistada Elamuameti peadirektori 20. juuni 1995. a käskkiri nr 45 ""Hoonete

registreerimise juhendi" kinnitamise kohta" kehtetuks hooneregistri uue põhimääruse

jõustumisest, kuid hiljemalt 1. septembrist 2000. a.

Otsus jõustub väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees

U. Lõhmus