3-3-1-11-00 · Riigikohus

3-3-1-11-00 OTSUS Eesti Vabariigi nimel Tartus 18. mail 2000 Valentina Ušakova kassatsioonkaebuse läbivaatamine elamisloa taotlemisel sisserände piirarvu kohaldamise asjas Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Harri Salmann vaatas 20. aprillil 2000 avalikul kohtuistungil läbi Valentina Ušakova kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 3. veebruari 2000. a. otsuse peale haldusasjas nr. II-3/50/2000. Protsessiosalistena võtsid istungist osa Valentina Ušakova, tema esindaja Andrei Arjupin ning Kodakondsusja Migratsiooniameti esindaja vandeadvokaat Jüri Leppik. Juures olid halduskolleegiumi sekretär Tiiu Varend ja Riigikohtu vannutatud tõlk Lüüli Lomp. V. Ušakova taotles tähtajalist elamisluba abikaasa S. Pärsikivi juurde asumiseks. Ta taotles tähtajalist elamisluba ka oma alaealisele pojale K. Ušakovile. Kodakondsusja Migratsiooniameti 30. novembri 1998. a. otsusega nr. 200/80117-11 keelduti V. Ušakovale elamisluba andmast Välismaalaste seaduse § 12 lg. 6 alusel põhjendusega, et sisserände piirarv on täis. Samal päeval tehtud otsusega nr. 200/80117-15 keelduti samal alusel elamisluba andmast ka K. Ušakovile. Mõlemas otsuses märgiti, et 1998. aastaks oli Vabariigi Valitsus Välismaalaste seaduse § 6 lg. 1 alusel kehtestanud välismaalaste sisserände piirarvuks 506. 30. novembriks 1998 oli tähtajaline elamisluba Eestisse sisserändamiseks antud 363 välismaalasele. Samal päeval vaadati läbi 384 tähtajalise elamisloa taotlust. Sisserände piirarvu arvestades oli võimalik rahuldada 143 taotlust. V. Ušakova esitas nende otsuste peale Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada otsused täielikult seadusevastasteks ning teha Kodakondsusja Migratsiooniametile ettepanek V. Ušakova ja K. Ušakovi elamisloa taotlused uuesti läbi vaadata ja teha uus otsus. Samuti palus ta tunnistada Välismaalaste seaduse § 12 lg. 6 põhiseadusevastaseks ja jätta see säte kohaldamata. Kaebaja väitis, et: Talle ja tema pojale on elamisloa andmisest keeldutud kahel korral sisserände piirarvu täitumise tõttu Välismaalaste seaduse § 12 lg. 6 alusel. Selle sätte kohaldamine V. Ušakova kui Eesti kodaniku abikaasa suhtes on vastuolus Põhiseaduse §- ga 26 ja Euroopa inimõiguste konventsiooni artikliga 8, mis sätestavad õiguse perekonnaelu puutumatusele. Põhiseaduse § 11 lubab õigusi ja vabadusi piirata vaid kooskõlas Põhiseadusega. Pärsikivi-Ušakova perekonna elamine Eestis ei ohusta Eesti riigi julgeolekut, majanduslikku heaolu, turvalisust jne., mistõttu elamisloa mitteandmine pole kooskõlas §-s 26 ja artiklis 8 lubatud võimalustega perekonnaellu sekkuda. Sisserände piirarvu kohaldamine kaebaja suhtes ja elamisloa andmisest keeldumine selle piirarvu täitumise põhjusel on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Välismaalaste seaduse § 6 lg. 3 järgi ei kehti sisserände piirarv Euroopa Liidu, Norra, Islandi, Šveitsi ja Ameerika Ühendriikide kodanike suhtes. Seetõttu on Välismaalaste seaduse § 12 lg. 6 põhiseadusevastane.

Tallinna Halduskohtu 23. novembri 1999. a. otsusega haldusasjas nr. 3-468/99 tunnistati Kodakondsusja Migratsiooniameti vaidlustatud otsused täielikult seadusevastasteks ning tehti samale ametile ettepanek asi uuesti läbi vaadata ja teha uued otsused elamisloa väljaandmiseks. Kohus leidis, et: Kodakondsusja Migratsiooniamet on korduvalt keeldunud andmast elamisluba V. Ušakovale ja tema alaealisele pojale sisserände piirarvu täitumise tõttu. Ameti esindaja väitis kohtuistungil, et V. Ušakova võib elamisluba taotleda aastaid, saades eitava vastuse; ka järgmise aasta sisserände piirarv võib juba täis olla. Vabariigi Valitsus kehtestab Välismaalaste seaduse § 6 lg. 1 alusel välismaalastele aastase sisserände piirarvu, mis ei tohi ületada 0,05 % Eesti alalisest elanikkonnast. Valitsus võib üksikjuhtudel mõne konkreetse isiku puhul ületada sisserände piirarvu järgmise aasta piirarvu arvel. Sisserände piirarvu täitumise arvutamisel ei arvestata isikuid, kellel on õigus asuda Eestisse väljaspool sisserände piirarvu, ja isikuid, kelle suhtes see piirarv ei kehti. Välismaalaste seaduse § 12 lg. 6 pole olemuselt põhiseadusevastane. Küsitav on sisserände piirarvu kehtestamine Eesti kodanike abikaasade suhtes. Vastavalt Põhiseaduse §-le 26 on igaühel õigus perekonnaja eraelu puutumatusele; riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud ei tohi kellegi perekonnaja eraellu sekkuda muidu, kui seaduses sätestatud juhtudel ja korras tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks ja kurjategija tabamiseks. Põhiseaduse § 27 sätestab, et perekond on rahva püsimise ja kasvamise ning ühiskonnakorra alusena riigi kaitse all. V. Ušakova abikaasal S. Pärsikivil on Eestis alaline eluja töökoht. Tallinnas sündinud V. Ušakova soovib oma perekonnaga elada Eestis. Venemaal pole tal alalist elukohta ega sugulasi. Venemaaga seob teda üksnes kodakondsus. Ta soovib koos oma pojaga esimesest abielust legaliseerida Eestis viibimise, mistõttu ta taotlebki elamisluba. Sisserände piirarvu kohaldamine Eesti kodaniku abikaasa suhtes teeb võimalikuks olukorra, kus osa perekonnaliikmetest ei oma seaduslikku alust Eestis koos perekonnaga elada ja nende suhtes võib kohaldada väljasaatmist. See oleks aga otsene sekkumine perekonnaellu. Kodakondsusja Migratsiooniameti esindaja kinnitas kohtule, et V. Ušakovale elamisloa andmisest keeldumise ainsaks aluseks oli sisserände piirarvu täitumine, et teisi aluseid pole. Eeltoodu põhjal on sisserände piirarvu kohaldamine V. Ušakova kui Eesti kodaniku abikaasa suhtes vastuolus Põhiseaduse §-ga 26 ja Euroopa inimõiguste konventsiooni artikliga 8. Kodakondsusja Migratsiooniamet esitas halduskohtu selle otsuse peale apellatsioonkaebuse, milles palus otsus tühistada ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Apellant väitis, et: Halduskohus rikkus kaebuse läbivaatamise ajal kehtinud HKS § 20, ületades selle sättega kohtule antud pädevust. Pädevuse ületamine seisnes ettepanekus Kodakondsusja Migratsiooniametile "teha uued otsused elamislubade väljaandmiseks" ja ettepanekus "Kodakondsusja migratsiooniametil mitte kohaldada V. Ušakova ja tema alaealise poja suhtes sisserände piirarvu". Kohus leidis, et Välismaalaste seaduse § 12 lg. 6 kohaldamine on vastuolus Põhiseaduse §-ga 26 ja

Euroopa inimõiguste konventsiooni artikliga 8. Samas leidis kohus, et olemuselt pole Välismaalaste seaduse § 12 lg. 6 põhiseadusevastane. Kohtu selline seisukoht on vastuoluline. Ebaõige on kohtu järeldus, et sisserände piirarvu kohaldamist võib vaadelda sellise sekkumisena perekonnaellu, mis on vastuolus Põhiseaduse §-ga 26 ja Euroopa inimõiguste konventsiooni artikliga 8. Põhiseadus ega konventsioon ei käsita õigust perekonnaelule absoluutse õigusena. Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi otsusega tühistati halduskohtu apelleeritud otsus ja tehti uus otsus, millega jäeti V. Ušakova kaebus rahuldamata. Ringkonnakohus leidis, et: Halduskohtus kaebuse läbivaatamise ajal kehtinud Halduskohtumenetluse seadustik ei andnud kohtule võimalust kohustada Kodakondsusja Migratsiooniametit andma elamisluba konkreetsele isikule. Apelleeritud kohtuotsusega on aga halduskohus kohustanud Kodakondsusja Migratsiooniametit andma elamisloa V. Ušakovale ja tema pojale. Ebaõige on halduskohtu seisukoht, et Kodakondsusja Migratsiooniamet pidanuks kohaldamata jätma Põhiseadusega iseenesest kooskõlas oleva Välismaalaste seaduse § 12 lg. 6. Selle sätte kohaldamata jätmine olnuks haldusorgani omavoli. Välismaalaste seaduse järgi pole elamisloa saamine isiku absoluutne õigus. Riigil on teatud tingimuste ja piirangute kehtestamise õigus. Aastane sisserände piirarv on üheks piiravaks tingimuseks. Kui Kodakondsusja Migratsiooniamet jätaks seaduse Eesti kodanike abikaasade suhtes meelevaldselt kohaldamata, siis peaks ta võrdse kohtlemise põhimõttest lähtuvalt seda piirarvu mitte kohaldama ka Eestis alaliselt elava välismaalase abikaasa suhtes. Seaduse sellisel kohaldamisel kaotaks sisserände piirarv mõtte, milleks on piirata välismaalaste elama asumist riiki. Välismaalaste riiki sisenemise ja riigis viibimise piiramine on seaduslik. Põhiseaduse §-ga 26 ja Euroopa inimõiguste konventsiooni artikliga 8 tagatud õigust perekonnaelu austamisele ei riku Eestisse sisserändavate välismaalaste piirarvu kehtestamine ja selle piirarvu kohaldamine ka Eestisse abikaasa juurde elama asuda soovijate suhtes. V. Ušakovale ja tema pojale eelmisest abielust elamisloa andmisest keeldumine sisserände piirarvu täitumise motiivil ei riku neid sätteid. Abiellumisel oleks V. Ušakova pidanud tundma Eestisse elama asumist reguleerivaid õigusakte. Õigusest perekonnaelule ei tulene riigi kohustus anda elamisluba igal juhul. Vaidlustatud otsus ei võta kaebajalt õigust esitada uut elamisloa taotlust. Õige võib olla kohtu väide, et järgmise aasta sisserände piirarv võib olla juba täitunud ja kaebajal pole lootust elamisluba niipea kvoodi alusel saada. See ei saa aga olla Kodakondsusja Migratsiooniameti vaidlustatud otsuse tühistamise aluseks. Asjaolu, et V. Ušakova on Eestis sündinud ja aastakümneid Eestis elanud, ei muuda tema õiguslikku seisundit ega anna alust kohelda teda teistest välismaalastest erinevalt. V. Ušakova esitas ringkonnakohtu selle otsuse peale kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada kasseeritav otsus ja jätta jõusse halduskohtu otsus. Kassaator väidab, et: Ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et halduskohus ei saanud Kodakondsusja Migratsiooniametit kohustada andma elamisluba konkreetsele isikule. Ettekirjutus asi uuesti läbi vaadata ja teha uus otsus ei lahendaks asja sisuliselt.

Ringkonnakohus on ebaõigesti leidnud, et Eesti kodaniku abikaasa suhtes on Välismaalaste seaduse § 12 lg. 6 võimatu kohaldamata jätta ja et sisserände piirarvu kehtestamine ja kohaldamine Eestisse abikaasa juurde elama asuda soovijate suhtes ei riku õigust perekonnaelule. Käesolevas asjas olid esitatud kõik tõendid, et elamisloa mitteandmine Eesti kodaniku abikaasale V. Ušakovale sisserände piirarvu täitumise tõttu ei vasta Põhiseaduse §-s 26 ja konventsiooni artiklis 8 loetletud eesmärkidele. Elamisloata V. Ušakova on illegaal, kes peab Eestist lahkuma. Ta saaks abikaasat külastada viisa alusel piiratud aja kestel. See seab ohtu perekonna püsimise. Kuna sisserände piirarv ei kehti Välismaalaste seaduse §-s 6 lg. 3 nimetatud riikide kodanike suhtes, siis ei vasta tegelikkusele ringkonnakohtu seisukoht, et sisserände piirarvu kehtestamise eesmärgiks on soov piirata välismaalaste elama asumist riiki. Sisserände piirarvu kehtestamine on Põhiseaduse §- ga 12 keelatud diskrimineerimine. Kodakondsusja Migratsiooniameti kirjalikus vastuses palutakse jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata. Tutvunud esitatud materjaliga ja kuulanud ära protsessiosalised, Riigikohtu halduskolleegium leidis: 1. Välismaalaste seaduse § 12 lg. 6 (24. septembri 1997. a. redaktsioonis, mis kehtis 30. septembrini 1999) sätestas: "Elamisloa andmisest keeldutakse sisserände piirarvu täitumise tõttu." Samasisuline on Välismaalaste seaduse § 12 lg. 8 (jõustunud 1. oktoobril 1999), mis sätestab: ? Elamisloa andmisest keeldutakse, kui taotluse esitamise kalendriaastal samaks aastaks kehtestatud sisserände piirarv on täitunud.? 2. Riigikohtu halduskolleegiumi 6. juuni 1997. a. määruses haldusasjas nr. 3-3-1-16-97 asuti seisukohale, et välismaalase õigus elada Eestis ei tulene üksnes Välismaalaste seadusest, vaid ka Põhiseadusest ja Euroopa inimõiguste konventsioonist. Kui välismaalane elab perekonnaelu Põhiseaduse § 27 ja konventsiooni tähenduses, siis võib tema õigus elada seaduslikult Eestis tuleneda Põhiseadusest ja konventsioonist, mitte aga üksnes Välismaalaste seadusest. Euroopa inimõiguste konventsiooni artikkel 8 lg. 1 sätestab igaühe õiguse sellele, et austataks tema perekonnaelu. Selle artikli 2. lõike järgi tohivad võimud selle õiguse kasutamisse sekkuda ainult kooskõlas seadusega ja kui see on vajalik demokraatlikus ühiskonnas riigi julgeoleku, ühiskondliku turvalisuse või riigi majandusliku heaolu huvides, korratuse või kuriteo ärahoidmiseks, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks. Konventsiooni artikli 8 kaitsealas on ka õigus elada koos perekonnaga. Konventsiooni rakendamise praktikas on seda sätet kohaldatud deporteerimise juhtudel. Ka Põhiseaduse § 26 tagab igaühe õiguse perekonnaelu puutumatusele ning sätestab, et riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud ei tohi kellegi perekonnaellu sekkuda muidu, kui seaduses sätestatud juhtudel ja korras tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks. Need võimalikud piirangud on märgatavalt kitsamad kui konventsioonis. Konventsiooni artikli 8 ja Põhiseaduse § 26 sarnasus ei võimalda aga teha järeldust, et nende sätete

kaitseala on identne. Nendes sätetes loetletud võimalikest subjektiivse õiguse piirangutest ja Põhiseaduse § 27 olemasolust tuleneb, et konventsiooni artikli 8 ja Põhiseaduse § 26 kaitsealad on erinevad. Kui lugeda need kaitsealad identseteks ja käesoleva haldusasja lahendamisel asjakohaseks Põhiseaduse § 26, siis tuleks järeldada, et välismaalasele, kes elab Eesti kodanikuga perekonnaelu, tuleb elamisluba anda ka näiteks juhul, kui välismaalase Eestisse lubamine oleks vastuolus riigi julgeoleku kaalutlustega. Põhiseaduses on § 27 lg. 1, mis sätestab: "Perekond on rahva püsimise ja kasvamise ning ühiskonna alusena riigi kaitse all." Riigikohtu halduskolleegium on 6. juuni 1997. a. määruses haldusasjas nr. 3- 3-1-16-97 kohaldanud seda sätet, kaitsmaks perekonnaelu seda aspekti, mis puudutab välismaalase õigust elada Eestis koos oma perekonnaga. Paragrahvi 27 lg. 1 sõnastusest ei saa järeldada, et perekond on kaitstud vaid niivõrd, kui see tagab rahva püsimise ja kasvamise. See säte tõstab esile perekonna kui erilist kaitset vajava ühiskonna aluse, tagades perekonnale põhiseadusliku kaitse. Kui perekond oleks vaid rahva püsimise ja kasvamise tagatis, siis poleks seda Põhiseaduses vaja eraldi mainida. Paragrahv 27 lg. 1 tõendab, et perekonnal on Põhiseaduse seisukohalt iseseisev väärtus. Eespool nimetatud lahendis on Riigikohtu halduskolleegium leidnud, et Põhiseaduse §-st 27 lg. 1 tuleneb subjektiivne õigus. Selle sätte kaitseala hõlmab kogu perekonnaga seonduvat alates selle loomisest kuni perekondliku kooselu kõige erinevamate valdkondadeni. Kui perekonnas on lapsi, siis pole selle sätte kohaldamisel oluline, kas lapsed on abikaasadel ühised või abikaasade eelmisest abielust. 3. Põhiseaduse § 27 lg. 1 on sõnastatud kui ilma seaduse reservatsioonita õigus, s.o. absoluutse õigusena. Siit ei saa aga järeldada, et tegemist on põhiõigusega, mida üldse ei saa piirata. Ühiskonnas ei saa olla põhiõigusi, mida ei saa üldse piirata. Vastupidine tähendaks, et sellise õiguse teostamine võib takistada mõne teise õiguse teostamist. Põhiõiguste konkurentsis tekib ilma seaduse reservatsioonita põhiõiguse piiramise vajadus. Jättes vastavas sättes mainimata ühe või teise põhiõiguse piiramise võimaluse, on Põhiseaduses mõned põhiõigused garanteeritud veelgi kõikehõlmavamalt kui seaduse kvalifitseeritud reservatsiooniga põhiõigused. Kuid isegi selline kõikehõlmav garantii ei saa tähendada piiramatut vabadust. Iga õigus on millegagi piiratud. Ilma seaduse reservatsioonita põhiõiguse piiramiseks peab olema mingi väga oluline põhjus, mis peab sisalduma Põhiseaduses eneses. Piirang peab olema õigustatud mõne teise põhiõiguse või Põhiseaduse printsiibiga, näiteks Põhiseaduse preambulas sätestatud eesmärgiga, et Eesti riik on kaitseks sisemisele ja välisele rahule. Seega on ka Põhiseaduse §-st 27 lg. 1 tulenevat õigust elada koos oma perekonnaga võimalik piirata. 4. Pelgalt sisserände piirarvu täitumisega ei saa aga põhjendada keeldumist elamisloa andmisest välismaalasele, kes elab Eestis perekonnaelu Põhiseaduse mõttes. See poleks kooskõlas ilma seaduse reservatsioonita põhiõiguse olemusega. Kodakondsusja Migratsiooniamet on aga väitnud, et V. Ušakovale ja tema alaealisele pojale elamisloa andmisest keeldumise ainsaks põhjuseks oli sisserände piiarvu täitumine 1998. a.

Halduskohus leidis, et iseenesest pole sisserände piirarvu seadusega kehtestamine vastuolus Põhiseadusega, kuid selle rakendamine konkreetsel juhul oli põhiseadusevastane. Halduskohtu see seisukoht on põhjendatud. Seadus võib olla kooskõlas Põhiseadusega, kuid selle rakendamine võib teatud konkreetsetel tingimustel osutuda põhiseadusevastaseks. Kui on alust eeldada, et valdaval enamikul juhtudest saab sisserände piirarvu kohaldada kooskõlas Põhiseadusega, siis pole alust algatada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust selleks, et tunnistada kehtetuks seaduse säte, mis kehtestab sisserände piirarvu. Sisserände piirarvu rakendamise põhiseadusevastasus üksikjuhtumil ei saa olla aluseks piirarvu kui sellise põhiseaduslikkuse kahtluse alla seadmisel. Seda enam, et sisserände piirarvu (immigratsioonikvooti) kasutatakse ka teistes demokraatlikes riikides. 5. V. Ušakova abikaasa S. Pärsikivi on Eesti kodanik. V. Ušakovale elamisloa andmisest keeldumine võib tema Eesti kodanikust abikaasa seada olukorda, kus ta on perekonnaelu jätkamiseks sunnitud Eestist lahkuma. Eesti kodanikul on subjektiivne õigus elada Eestis. Põhiseaduse § 36 lg. 1 isegi keelab teda Eestist välja saata ja takistada teda Eestisse asumast. Lõige 2 kehtestab erilise korra Eesti kodaniku välisriigile väljaandmiseks. Eesti kodaniku abikaasale elamisloa andmisest keeldumiseks peab seega olema väga kaalukas põhjus. 6. Ei saa nõustuda ringkonnakohtu ning Kodakondsusja Migratsiooniameti seisukohaga, et halduskohus ületas talle seadusega antud pädevust, kui tegi ametile ettekirjutuse anda elamisluba V. Ušakovale ja tema alaealisele pojale. Halduskohtu otsuse tegemise ajal kehtinud HKS § 20 lg. 2 andis halduskohtule võimaluse teha täitevvõimule kohtuotsusega ettepanek asi uuesti läbi vaadata ja teha uus otsus. Paragrahv 70 lg. 5 luges sellise ettepaneku ettekirjutuseks. Halduskohtu otsusest nähtub, et Kodakondsusja Migratsiooniamet väitis kohtuistungil, et ainus põhjus keelduda V. Ušakovale ja tema alaealisele pojale elamisluba andmast oli sisserände piirarvu täitumine, et muid keeldumist tingivaid asjaolusid polnud. Kodakondsusja Migratsiooniametil puudus V. Ušakova taotluse lahendamisel kaalutlusõigus (diskretsiooniõigus). Seega sai halduskohus teha ettekirjutuse anda V. Ušakovale ja tema pojale elamisluba. 7. Kassatsioonkaebus kuulub rahuldamisele. Ringkonnakohtu otsus tühistatakse ja jõusse jäetakse Tallinna Halduskohtu otsus. Halduskohus on kohaldanud asja lahendamisel Põhiseaduse § 26 kui asjassepuutuvat, leides, et elamisloa andmisest keeldumine on vastuolus selle sättega. Riigikohtu halduskolleegium on aga seisukohal, et asjassepuutuv on Põhiseaduse § 27 lg. 1. See ei saa käesolevas asjas olla halduskohtu otsuse muutmise aluseks. Juhindudes HKMS §-dest 72 lg. 1 p. 6 ja 90 lg. 2, Riigikohtu halduskolleegium otsustab: Rahuldada Valentina Ušakova kassatsioonkaebus. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 3. veebruari 2000. a. otsus haldusasjas nr. II-3/50/2000. Jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 23. novembri 1999. a. otsus haldusasjas nr. 3-468/99.

Tagastada Andrei Arjupinile kautsjon 725 (seitsesada kakskümmend viis) krooni. Otsus jõustub 18. mail 2000 teatavaks tegemisest.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann