3-4-1-1-00 · Riigikohus

Eriarvamus

Ma hääletasin õiguskantsleri pädevuse - vaidlustada lisaeelarve seadus - tunnustamise poolt, kuid

arvan, et oleks võinud kasutada teistsugust põhjendust.

Küsimuse õiguskantsleri pädevusest vaidlustada 1999. aasta riigieelarve kirjeid tõstatas Riigikohtu

ees, nagu ka otsuses märgitud, justiitsminister. Ta on arvamusel, et õigustloova akti all tuleb mõista

akti, mis sisaldab õigusnorme, ehk siis normatiivakti ehk õiguse üldakti. Seadusandliku riigivõimu

õigustloovaks aktiks tuleb lugeda parlamendi seadust materiaalses mõttes. Seadus formaalses mõttes

on seadusandliku organi ettekirjutus, mis antakse seadusandliku menetluse korras ja millel on seaduse

vorm. Teatava aasta riigieelarve seadus, seega ka lisaeelarve seadus, ei sisalda üldiselt õigusnorme,

vaid individuaalseid ettekirjutusi. Õiguskantsleri poolt vaidlustatud lisaeelarve seaduse kirjed on

seadus formaalses mõttes. Justiitsminister leiab, et õiguskantsleril ei ole pädevust lisaeelarve seaduse

kui formaalse seaduse põhiseaduspärasuse kontrolliks.

Kuna õiguskantsler võib Põhiseaduse §-de 139 lg 1 ja 142 lg 1 kohaselt vaidlustada õigustloovaid

akte, siis küsimus õigustloova akti mõiste sisustamisest paratamatult tõusetub. Nendes Põhiseaduse

paragrahvides, milles määratakse riigiorganite pädevus, nimetatakse konkreetseid õigusakte, mida

riigiorgan võib vastu võtta või anda. Nii võtab Riigikogu vastu seadusi ja otsuseid (§ 65 p 1) ja

Valitsus annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi (§ 87 p 6). Põhiseadusest ei leia aga

vastust küsimusele, millised neist aktidest on õigustloovad, millised aga mitte.

Õigustloova akti mõiste sisustamisel ei ole ka õigusteadlaste hulgas üksmeelt (vt I. Rebane.

Õigustloovatest aktidest Eesti Vabariigi Põhiseaduse järgi, Juridica 1993, lk 12; H.Schneider.

Õiguskantsler: tema koht riigiorganite süsteemis, EAÕS aastaraamat 1991-1992, Tartu 1995, lk 19,

21; K. Merusk. Kehtiv õigus ja õigusakti teooria põhiküsimusi, 2. tr., Tartu 1995, lk 8).

Riigikohtunike enamuse põhjendus 1999. a lisaeelarve seaduse õigustloova iseloomu kohta on kokku

võetud otsuse punktides 11 ja 12. Kirjapandust võib teha järelduse, et õigustloova aktina on

vaadeldav seadus, mis sisaldab õigusnorme ja seadus, mis sisaldab nii õigusnorme kui ka

üksikregulatsioone. Kuna lisaeelarveseadust tuleb vaadata koos 1999. aasta eelarveseadusega, siis on

selles lisaks üksikregulatsioonidele ka õigusnorme. Taoline sõnastus viib järeldusele, et seadus, mis ei

sisalda õigusnorme, ei ole õigustloov akt ja seaduse formaalses ja materiaalses mõttes eristamisele on

õigustatud.

Kui Põhiseadus annab Riigikogule õiguse vastu võtta seadusi ja otsuseid ja Valitsusele õiguse anda

määrusi ja korraldusi, siis peab ta silmas üld- ja üksikaktide eristamise vajadust. Üks neist on üldakt

(seadus, määrus), mis sisaldab üldnorme, ja teine üksikakt (otsus, korraldus), mis sisaldab

üksiknorme. Vabariigi Valitsuse seaduses (RT I 1995, 94, 1628) nii ka otsesõnu öeldakse. Seaduse

kohaselt on Valitsuse määrus õigustloov akt (§ 27 lg 1) ja korraldus üksikakt (§ 30 lg 1). Paraku pole

riigiõiguslik praktika seda Põhiseaduse sisemist loogikat alati rangelt järginud.

Põhiseaduse Assambleel mõisteti terminit "õigustloov akt" sünonüümina terminile "seadusandlik

akt". (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, Tallinn 1997, lk. 765.) Redaktsioonitoimkonna nimel

esinenud L. Hänni märkis, et õiguskantsleri peatükis tehti põhimõtteline muudatus. "Nimelt

õiguskantsleri institutsiooni, õiguskantsleri pädevust on täpsemini sätestatud, kusjuures endises,

eelmises eelnõus väljendatud mõte, et õiguskantsler peaks kontrollima seadusandliku ja täidesaatva

ning omavalitsuste tegevust, on asendatud mõttega, et ta peaks jälgima nende organite õigustloovate

aktide vastavust põhiseadusele ja seadustele. Seega on temalt ära võetud järelevalve, tegevuse

järelevalve roll ja asendatud see pigem seadusandluse ja õigussüsteemi kujunemise järelevalvega".

Termin "seadusandlik akt" lubab seadusandluse all mõista kõigi seadusandliku võimu funktsioonide,

sealhulgas ka eelarvefunktsiooni teostamist.

Seega Põhiseaduse tekkelugu ja süsteemi arvestades puudub vajadus õigustloova akti mõiste

sisustamisel kasutada seadust erinevates tähendustes. Põhiseadust saab tõlgendada selliselt, et

õigustloova akti mõiste hõlmaks kõiki Riigikogu poolt vastuvõetud seadusi.

Lisada võib veel teisegi argumendi. Praeguses põhiseaduslikkuse järelevalve süsteemis oleks lünk,

kui õiguskantsler ei saaks vaidlustada kõiki seadusi. Seadus, mis sisaldab individuaalseid

õigusnorme, võib olla Põhiseadusega ilmselges vastuolus, ilma et seda oleks võimalik kohtulikult

tuvastada. Täidesaatva riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse üksikaktide vastu oleks samal ajal

võimalik pöörduda halduskohtusse.

Põhiseaduse §-de 139 lg 1 ja 142 lg 1 eesmärgiks on muu hulgas seaduste põhiseaduslikkuse

tagamine, võimaldades nende põhiseadusevastasuse korral pöörduda Riigikohtusse. Seaduste

põhiseaduspärasust on võimalik tagada ainult siis, kui kõiki akte, mis sisaldavad pealkirjas terminit

"seadus" on võimalik vaidlustada. Seda seisukohta jagab ka Riigikogu, kes arutas õiguskantsleri

ettepanekut viia seaduse "Riigi 1999. aasta lisaeelarve" kooskõlla põhiseaduse § 3 lg 1 ja § 116 lg 2

sätestatuga 29. septembril 1999. Riigikogu ei võtnud küll õiguskantsleri ettepanekut vastu, kuid ei

vaidlustanud tema õigust teostada järelevalvet aastaeelarve seaduse üle. Ka Riigikohtu istungil esitas

Riigikogu esindaja õiguskantsleri taotluse kohta üksnes sisulisi vastuväiteid.

Uno Lõhmus