3-4-1-1-00 · Riigikohus

Eriarvamus

Ma ei nõustu üldkogu otsuse nende motiividega, millest tuleneb, et õiguskantsler on pädev

vaidlustama aastaeelarve seaduses sisalduvaid üksikjuhtumite regulatsioone (punktid 8 kuni 12).

Üldkogu otsuse resolutsiooniga nõustun.

Arvan, et õiguskantsler polnud pädev vaidlustama seaduse "Riigi 1999. aasta lisaeelarve" kirjeid ja

§ 4. Põhjendan seda seisukohta järgmiselt:

1. Selleks, et määratleda õiguskantsleri pädevust põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

algatamisel, tuleb vastata kahele küsimusele. Esiteks, mis on õigustloov akt, ja teiseks, kas

õiguskantsler vaidlustab õigustloovat akti või aktis sisalduvat õigusnormi.

2. Põhiseadus, määratledes riigiorganite pädevust õigusaktide andmisel, kasutab termineid "seadus"

ja "otsus" (§ 65 p 1), "seadlus" (§ 78 p 7), "määrus" ja "korraldus" (§ 87 p 6) ning "määrus" ja

"käskkiri" (§ 94 lg 2). Õiguskantsleri pädevust määratlevad Põhiseaduse §-d 139 lg 1, 142 lg 1 ja 143

kasutavad aga mõistet "õigustloov akt".

3. Põhiseaduse süstemaatilisest tõlgendamisest tuleneb, et õigustloova aktina tuleb mõista üldakti ehk

normatiivakti, s.o sellist õigusakti, mis sisaldab õigusnorme - üldkohustuslikke käitumisreegleid,

mille täitmine on tagatud riikliku sunni kasutamise võimalusega. Eesti õigusteoorias ongi valitsevaks

saanud seisukoht, et õigustloova akti all tuleb mõista üldakti (normatiivakti).

4. Kindlasti lähtub Põhiseadus sellest, et õigusaktid koostatakse normitehniliselt korrektselt. See

tähendab, et üldaktis (seaduses, seadluses, määruses) sisalduvad vaid õigusnormid ja üksikaktis

(otsuses, korralduses, käskkirjas) vaid üksikjuhtumite regulatsioonid. Erandiks on juhtumid, kus

Põhiseadus ise nõuab, et üksikjuhtumite regulatsioonid kehtestatakse seaduse vormis. Selliseks

erandiks on aastaeelarve, mille seadusena vastu võtmist nõuab Põhiseaduse § 115 lg 1.

Tegelikkuses pole aga nendest põhimõtetest alati kinni peetud. Nii mõnigi kord on seaduses või

määruses mitte ainult õigusnorme, vaid ka üksikjuhtumite regulatsioone. On ka otsuseid, käskkirju ja

korraldusi, mis sisaldavad mitte ainult üksikjuhtumite regulatsioone, vaid ka õigusnorme. Vahel

sisaldab üldakti vormis antud õigusakt ainult üksikjuhtumite regulatsioone. Mõnikord on üksikakti

vormis antud õigusaktis ainult õigusnormid. Selline normitehniline kirevus on eriti omane ministrite

ning linnade ja valdade organite õigusaktidele.

5. Õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalve alast pädevust ei määra see, missuguse nimetuse on

õigusaktile omistanud akti vastu võtnud organ. Samuti pole õiguskantsleri pädevuse määratlemisel

otsustavat tähtsust sellel, et akt sisaldab kõrvuti üksikregulatsioonidega ka õigusnorme.

Nende asjaolude ületähtsustamine tooks kaasa selle, et õigusakti vastu võtnud organi normitehniline

vääratus mõjutab õiguskantsleri pädevust põhiseaduslikkuse järelevalve alal.

6. Nüüd küsimus, kas õiguskantsler vaidlustab tegelikult seadust, selle sätet või õigusnormi?

Põhiseaduse teksti ainult grammatiliselt tõlgendades võib tõepoolest jääda mulje, et õiguskantsler

vaidlustab õigusakti või selle sätet. On ju Põhiseaduse järgi õiguskantsleri pädevuses järelevalve

"õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadusele vastavuse üle" (§ 139 lg 1). Põhiseaduse § 142 lg 1

annab õiguskantslerile pädevuse teha akti vastuvõtnud organile ettepanek viia akt kooskõlla

põhiseaduse ja seadusega, kui ta leiab, et "õigustloov akt on põhiseaduse või seadusega vastuolus".

Põhiseaduse § 143 kohaselt esitab õiguskantsler kord aastas Riigikogule ülevaate "õigustloovate

aktide kooskõlast põhiseaduse ja seadusega".

Väljend "vaidlustab õigusakti" on aga samatasandiline nii seadustes kui ka tavakeeles kasutatavate

formuleeringutega "täidab mingit seadust" või "rikub mingit seadust", selle mingit sätet. Kui vaadata

sügavamale, siis inimene täidab või rikub mitte seadust või selle sätet, vaid seaduses fikseeritud

õigusnormi. Kõneldes seaduse või selle sätte täitmisest või rikkumisest, peetakse tegelikult silmas

õigusnormi, mida inimene täidab või rikub. Seaduse või selle sätte rikkumisest kõneldakse

puhtpraktilistel kaalutlustel - ebapraktiline on kirjeldada õigusnormi iga kord, kui peetakse silmas

täidetavat või rikutavat normi. Palju ökonoomsem on viidata seadusele või sättele, milles sisalduvat

normi silmas peetakse.

Ka õiguskantsler vaidlustab tegelikult mitte õigustloovat akti, vaid sellises dokumendis sisalduvat

õigusnormi. Ta väidab, et Põhiseadusest madalamalseisvas õigustloovas aktis sisalduv õigusnorm

pole kooskõlas Põhiseaduses sisalduva õigusnormiga. Põhiseaduses peetaksegi silmas mitte

õigusakti, vaid õigusnormi vaidlustamist.

Järeldus, et õiguskantsler vaidlustab õigusnormi, on kooskõlas õiguse teooria käsitlusega

normikontrollist. Ka vastab selline järeldus arusaamale õigusliku reguleerimise mehhanismist.

Inimkäitumist reguleerivad õigusnormid, mitte aga dokumendid, milles on normid fikseeritud.

7. Õiguse teoorias valitseva seisukoha järgi on riigieelarve kulude kirjed üksikjuhtumite

regulatsioonid. Kulude kirjed ei sisalda õigusnorme. Seda mööndakse ka üldkogu otsuse punktis 11,

milles märgitakse, et seadus "1999. aasta riigieelarve" sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikjuhtumite

regulatsioone.

8. Seadus "1999. aasta riigieelarve" on mahukas dokument, koosnedes Riigi Teatajas avaldatuna 95-st

leheküljest. Veidi üle kahe lehekülje seaduse mahust moodustavad kirjed riigi prognoositavate tulude

kohta. 91 lehekülge moodustavad kirjed riigieelarve kulude kohta, s.o üksikjuhtumite regulatsioonid.

Õigusnorme leiab ülejäänud napilt poolteistkümnelt leheküljelt, kus on §-d 2-12. Nendest sätetest

sisaldavad õigusnorme §-d 2, 3, 9, 10 ja 11. Paragrahv 2 kehtestas 1999. aastaks valemi, mille järgi

tuli arvutada toetusfondist kohaliku omavalitsuse eelarvesse eraldatavat toetust. Paragrahv 3 kehtestas

1999. aastaks rahvapensioni määra, lastetoetuse määra ja riigiteenistujate palgaastmestiku kõrgeima

astme palgamäära, millest arvutati vastava eriseaduse järgi mitme kategooria riigiametnike palku.

Paragrahvidega 9 ja 10 moodustati rahandusministri hallatavad riikliku pensionikindlustuse reserv ja

riikliku ravikindlustuse reserv. Paragrahv 11 lubas ministeeriumidel ja teistel riiklikel institutsioonidel

1999. aastal vastavalt Avaliku teenistuse seaduse §-le 53 katta õppelaenude kustutamisega seotud

kulud töötasuks ja sotsiaalmaksuks eraldatud vahenditest.

Seega oli õigusnormide osakaal seaduses "1999. aasta riigieelarve" tühine. Nendel normidel oli

valdavalt vaid rakenduslik iseloom ja nad ei pidanud ilmtingimata olema sätestatud riigi aastaeelarve

seaduses. Neid norme saanuks kehtestada ka mõnes teises seaduses. Põhiseaduse § 115 lg 1 märgibki

aastaeelarve seaduse sisuna vaid riigi tulude ja kulude eelarvet.

9. Aastaeelarve seaduses sisalduvad mõned õigusnormid ei saa anda õiguskantslerile õigust

vaidlustada riigieelarve kirjeid, mis reguleerivad üksikjuhtumeid ja moodustavad seaduse

"1999. aasta riigieelarve" mahust enam kui üheksa kümnendikku.

Üldkogu on aga seisukohal, et kuna aastaeelarve seaduses on õigusnorme, siis saab õiguskantsler

vaidlustada mitte ainult neid norme, vaid ka aastaeelarve seaduses sisalduvaid üksikjuhtumite

regulatsioone. Sellest tuleneb, et kui Riigikogu tulevikus loobub lülitamast aastaeelarve seadusse

õigusnorme, siis kaotab õiguskantsler pädevuse vaidlustada selles seaduses sisalduvaid

üksikjuhtumite regulatsioone. Selline seisukoht on ebajärjekindel ja seda on raske teoreetiliselt

põhistada.

Õiguskantsleri pädevus ei saa sõltuda õigusakti vastu võtnud organi suvast.

10. Käesoleval juhul on õiguskantsler vaidlustanud 1999. aasta lisaeelarve seaduse kirjeid ja § 4, s.o

üksikjuhtumite regulatsioone. Kuna õiguskantsler pole pädev vaidlustama aastaeelarve seaduses

sisalduvaid üksikjuhtumite regulatsioone, siis ei saa ta olla ka pädev vaidlustama lisaeelarve seadust

osas, millega muudetakse aastaeelarve seaduse üksikregulatsioone.

Jüri Põld

Ühinen Jüri Põllu eriarvamusega:

Tõnu Anton

Henn Jõks

Ott Järvesaar

Ants Kull

Jaano Odar

Harri Salmann