3-4-1-11-98 · Riigikohus

3-4-1-11-98

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 22. detsembril 1998

Tallinna vanalinna sissesõidu ja vanalinnas parkimise eeskirja p-d 2, 6, 7 ja 8, läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Uno Lõhmus, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kalm, Ants Kull ja Jüri Põld, vaatas 9. detsembri 1998. a avalikul kohtuistungil õiguskantsleri

Eerik-Juhan Truuvälja, Tallinna Linnavolikogu esindajate Kalle Liivi ja Andres Hallmäe ja

justiitsministri esindaja Oliver Kase osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Piret Lehemetsa juuresolekul

läbi õiguskantsleri 23. oktoobri 1998. a taotluse.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest

n ä h t u b:

Tallinna Linnavolikogu kehtestas 22. veebruari 1996. a määrusega nr 8 Tallinna vanalinna sissesõidu

ja vanalinnas parkimise eeskirja (edaspidi Eeskiri). Juhindudes Põhiseaduse §-st 142 lg 1 ja

Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seaduse §-st 15 lg 1, tegiõiguskantsler 8. septembril 1998. a

Tallinna Linnavolikogule ettepaneku Eeskirja p-de 2, 6, 7 ja 8 kooskõlla viimiseks Põhiseaduse ning

seadusega. Kuna Tallinna Linnavolikogu õiguskantsleri ettepanekut ei arutanud, pöördus

õiguskantsler 22. oktoobril 1998. a Riigikohtu poole taotlusega tunnistada Eeskirja p-d 2, 6, 7 ja 8

kehtetuks.

Riigikohtule esitatud taotluses leiab õiguskantsler, et Parkimisseaduse § 2 lg 2 ja 3 alusel saab

kohalik omavalitsus kehtestada tasulist parkimist, mitte aga mootorsõidukite tasulist sissesõitu.

Eeskirja p 2 sätestab, et mootorsõidukite sissesõit ja parkimine Tallinna vanalinnas on ööpäev läbi

tasuline, välja arvatud p-s 9 toodud juhtudel. Eeskirja punktidega 6, 7 ja 8 reguleeritakse Tallinna

vanalinna sissesõitu ja vanalinnas parkimist piletite ja lubade alusel. Tasu võtmist teatud alale

sissesõidu eest käsitab õiguskantsler vaba liikumise piiramisena. Põhiseaduse § 34 järgi saab sellist

piirangut ette näha vaid seadusega. Ka Põhiseaduse § 154 lg 1 kohaselt tegutsevad kohalikud

omavalitsused seaduste alusel iseseisvalt. Parkimisseadus ei sisalda norme, mis annaksid aluse

tasulise sissesõidu kui piirangu kehtestamiseks.

Eelmärgitud põhjustel taotleb õiguskantsler, et Riigikohus tunnistaks kehtetuks Eeskirja p-d 2, 6, 7

ja 8.

Kohtuistungil jäi õiguskantsler oma taotluse juurde. Õiguskantsler rõhutas, et kuna Tallinna

Linnavolikogu õiguskantsleri ettepanekut ei arutanud, on selline tegevusetus vastuolus Põhiseaduse

§-ga 142 lg 2, millest tuleneb vaidlustatud akti vastuvõtnud organi kohustus arutada õiguskantsleri

ettepanekut kahekümne päeva jooksul. Täiendavalt taotluses märgitule osutas õiguskantsler Eeskirja

p-de 2, 6, 7 ja 8 vastuolule Põhiseaduse §-ga 157 lg 2.

Tallinna Linnavolikogu esindajad selgitasid, et Eeskirja p-d 2, 6, 7 ja 8 ei piira isikute

liikumisvabadust Põhiseaduse § 34 mõttes, sest piirangud on kehtestatud mootorsõidukite

liiklemisele, mitte aga isikute liikumisele. Tallinna Linnavolikogu esindajate arvates ei ole tasuline

sissesõit vanalinna käsitatav maksustamisena. See on tasulise teenuse pakkumine. Eeskirja

õiguslikuks aluseks on lisaks Parkimisseadusele ka Tallinna vanalinna muinsuskaitseala põhimäärus.

Justiitsministri esindaja arvates on liikluse korraldamine omavalitsusüksuse territooriumil kohaliku

elu küsimus, mis on kohaliku omavalitsuse pädevuses. Liikluse korraldamine, s. h teatud alale

sissesõidu piiramine, ei ole käsitatav isikute liikumisvabaduse piiramisena. Põhiseadusega vastuolus

olevaks tuleks pidada Tallinna vanalinna sissesõidu piiramise viisi " sissesõidu maksustamist. Sellise

käsituse korral oleksid Eeskirja vaidlustatud punktid vastuolus Põhiseaduse §-ga 157 lg 2, sest pole

järgitud selles sättes väljenduvat nõuet, mille kohaselt võib kohalik omavalitsus kehtestada ja koguda

makse üksnes seaduse alusel.

Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud õiguskantsleri, justiitsministri esindaja ja Tallinna

Linnavolikogu esindajad, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

l e i d i s:

I

Tallinna vanalinna sissesõidu ja vanalinnas parkimise eeskiri on kehtestatud Tallinna Linnavolikogu

22. veebruari 1996. a määrusega nr 8. Määruse kohaselt on see antud vastavalt Parkimisseadusele ja

Tallinna Linnavolikogu 14. detsembri 1995. a määrusele nr 23 "Sõidukite parkimiskorra

kehtestamine".

Parkimisseadus reguleerib teedel sõidukite parkimise korraldamist ning parkimiskorra rikkumiste eest

tõkestusvahendite ja karistuste kohaldamist. Selle seaduse § 2 lg 2 ja 3 sätestavad, et parkimiskorra

kehtestab kohalik omavalitsus, kusjuures parkimiskord hõlmab liikluseeskirja nõudeid peatumise ja

parkimise kohta ning parkimiskorraga võidakse kehtestada sõidukite tasuline parkimine. Sissesõidu

piirangute kehtestamist Parkimisseadus ei reguleeri.

Eeskirja punktid 2, 6, 7 ja 8, mille kehtetuks tunnistamist taotleb õiguskantsler, reguleerivad lisaks

parkimiskorrale ka mootorsõidukite tasuta ja tasulist sissesõitu Tallinna vanalinna. Eeskirja punkt 2

sätestab, et mootorsõidukite sissesõit ja parkimine vanalinnas on ööpäev läbi tasuline, välja arvatud

Eeskirja punktis 9 toodud juhtudel. Punkti 9 kohaselt on tasuta sissesõit vanalinna lubatud

alarmsõidukil, liikumispuudega juhil ja liikumispuudega või pimedat inimest teenindaval sõidukil,

samuti parkimise korraldaja poolt väljaantud loa alusel. Eeskirja punktidega 6, 7 ja 8 reguleeritakse

Tallinna vanalinna sissesõitu ja vanalinnas parkimist ühekordsete tasuliste sissesõidupiletite,

sissesõidu ja parkimise tasuta ühekordsete lubade ja tasuliste sissesõidulubade alusel.

Kuna Parkimisseaduse alusel kehtestab kohalik omavalitsus üksnes parkimiskorra, siis ei tulene

sissesõidu piirangute kehtestamine Parkimisseadusest.

Vabariigi Valitsuse 27. veebruari 1995. a määrusega nr 81 kinnitatud Tallinna vanalinna

muinsuskaitseala põhimääruse punktide 4 ja 13 alusel tuleb autoliiklust vanalinna muinsuskaitsealal,

eriti aga muinsuskaitseala tuumikus küll piirata, kuid põhimäärusest ei tulene tasulise sissesõidu

kehtestamine.

Seega ei tulene Tallinna vanalinna tasulise sissesõidu kehtestamine Parkimisseadusest ega Tallinna

vanalinna muinsuskaitseala põhimäärusest.

II

Põhiseaduse § 154 lg 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seadustealusel iseseisvalt. Selle sätte tekstiosast "kõiki kohaliku elu

küsimusi" tuleneb kohaliku omavalitsuse õigus otsustada ja korraldada Põhiseaduse alusel ja

tingimustel kohaliku elu küsimusi ilma volitusnormita seaduses. Põhiseaduse tingimustena tuleb

seejuures mõista küsimuse olemuslikku kuulumist kohaliku elu, mitte aga riigielu küsimuste hulka, ja

seaduslikkuse nõuet.

Seega võib kohalik omavalitsus sellekohase volitusnormita otsustada iga küsimust, mis ei ole riigielu

küsimus. Kui kohalik omavalitsus ei võiks volitusnormita otsustada kohaliku elu küsimusi, siis ei

saaks ta otsustada ja korraldada kõiki selliseid küsimusi. See tuleneb ka asjaolust, et kõiki kohaliku

elu küsimusi on võimatu ette näha.

Põhiseadusest ja seadustest ei tulene, et mootorsõidukite Tallinna vanalinna sissesõidu piiramine on

riigielu küsimus. Tallinna vanalinna muinsuskaitseala põhimääruse punktist 13 järeldub, et ka

Vabariigi Valitsus pidas Tallinna vanalinnas mootorsõidukite liiklemise piiramist kohaliku elu

küsimuseks, sest nimetatud sätte kohaselt kehtestab Tallinna Linnavalitsus kooskõlastatult

Muinsuskaitseametiga autoliikluse piirangud Tallinna vanalinna muinsuskaitseala tuumikus.

Seega on Tallinna vanalinna sissesõidu piiramine kohaliku elu küsimus, mida võib Tallinna

Linnavolikogu otsustada vastava volitusnormita seaduses.

Põhiseaduse § 154 lg 1 tekstiosa "tegutsevad seaduste alusel" tuleb mõista kui seaduslikkuse nõuet.

Selline järeldus tuleneb ka Põhiseaduse § 154 lg 1 ja § 3 lg 1 võrdlevast analüüsist. Põhiseaduse § 3

lg 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel.

Mõlemal juhul on mõiste "seaduste alusel" sisuks seaduslikkuse nõue. Seega peab kohalik

omavalitsus küsimused lahendama vastavuses seadustega. Kui kohaliku omavalitsuse üldakt, millega

otsustatakse omavalitsuse pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis

on selline üldakt seadusevastane sellele vaatamata, et lahendatakse kohaliku elu, mitte aga riigielu

küsimusi.

III

Õiguskantsler tegi Riigikohtule ettepaneku tunnistada kehtetuks Eeskirja punktid 2, 6, 7 ja 8

tervikuna. Nimetatud punktidega reguleeritakse nii parkimist kui ka Tallinna vanalinna sissesõitu.

Sissesõidu piiramiseks on kasutatud loasüsteemi ja tasulist sissesõitu. Õiguskantsleri taotluse

motiivid seonduvad üksnes tasulise sissesõiduga, mitte aga parkimise ja sissesõidu loasüsteemiga.

Seega on õiguskantsleri ettepanek taotluses esitatud motiividest laiem. Kuna Põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse § 11 lg 1 p 5 kohaselt peab taotluses olema näidatud ka selle

põhistus, siis jääb käesolevas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas läbi vaatamata Eeskirja punktide 2,

6, 7 ja 8 vastavus Põhiseadusele Tallinna vanalinnas parkimise ja vanalinna sissesõidu loasüsteemi

osas.

IV

Käesolevas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas on õiguskantsleri taotluse põhistuseks osutus Eeskirja

punktide 2, 6, 7 ja 8 vastuolule Põhiseaduse §-ga 34 Tallinna vanalinna tasulise sissesõidu osas.

Nimetatud vastuolu raames on õiguskantsler rõhutanud asjaolu, et Põhiseaduse § 34 alusel võib

piirata õigust vabalt liikuda vaid seaduses sätestatud juhtudel ja korras Põhiseaduse samas

paragrahvis märgitud eesmärkidel.

Õiguskantsleri taotluses osutatud vastuolu Tallinna vanalinna tasulise sissesõidu ja Põhiseaduse §-ga

34 sätestatud õiguse vabalt liikuda vahel on näilik. Õigus vabalt liikuda on igaühel, vaatamata

mootorsõidukite Tallinna vanalinna sissesõidu piiramisele. Mootorsõidukite liiklemise maksustamine

ei riku õigust vabalt liikuda. Liikumisvabadus on individuaalse enesemääramisõiguse ja isiku

füüsilise vabaduse sisuliseks väljenduseks. Õigus vabalt liikuda kaitseb eelkõige võimalust jõuda

sihtkohta. Seepärast on oluline, et Eeskirja p 9 lubab Tallinna vanalinna tasuta sisse sõita

liikumispuudega juhil ja liikumispuudega või pimedat inimest teenindaval sõidukil.

Seega puudub vastuolu Eeskirja punktide 2, 6, 7 ja 8 ning Põhiseaduse § 34 vahel Tallinna vanalinna

tasulise sissesõidu kehtestamise osas.

V

Tallinna vanalinna sissesõidu tasu tuleb käsitada mitte teenustasuna, vaid erieesmärgiga kohaliku

maksuna. Põhiseaduse § 157 lg 2 kohaselt on kohalikul omavalitsusel õigus kehtestada ja koguda

makse üksnes seaduse alusel. Selles sättes tähendab tingimus "seaduse alusel" seaduse reservatsiooni,

mille järgi kohaliku maksu kehtestamise volitus peab tulenema vastavast seadusest.

Kohalikud maksud, kohalike maksude kehtestamise kord ja nendele esitatavad nõuded on sätestatud

Kohalike maksude seadusega. Selle seaduse §-s 5 loetletud kohalikud maksud ei hõlma sissesõidu

maksu. Kohalike maksude seaduse § 4 lg 2 kohaselt ei tohi kohalik maks takistada inimeste, kaupade

ja teenuste vaba liikumist.

Kuna Tallinna vanalinna sissesõidu maksustamine ei toimu seaduse alusel, siis on Eeskirja punktid 2,

6, 7 ja 8 sissesõidu maksustamise osas vastuolus Põhiseaduse §-ga 157 lg 2.

Kuigi õiguskantsler osutas sellele vastuolule alles kohtuistungil, peab kolleegium võimalikuks

lahendada küsimus Eeskirja p-de 2, 6, 7 ja 8 vastuolust Põhiseaduse §-ga 157 lg 2. Sellise järelduse

aluseks on asjaolu, et Tallinna Linnavolikogu ei arutanudki õiguskantsleri ettepanekut, mistõttu

Põhiseaduse §-s 142 sätestatud kohaliku omavalitsuse õigus otsustada õiguskantsleri ettepaneku üle

iseseisvalt kaotas linnavolikogu tegevusetuse tõttu oma tähtsuse.

VI

Eeskirja punkt 11 kohaselt on parkimist korraldaval ettevõttel kohustus Tallinna vanalinna tasulise

sissesõidu nõuet rikkuva sõiduki avastamisel rakendada Tallinna Linnavolikogu 14. detsembri

1995. a määrusega nr 23 kehtestatud sõidukite parkimiskorra punktis 4 sätestatud meetmeid, s.o

karistusi ja tõkestusvahendeid.

Kolleegium peab vajalikuks märkida, et kuna nende karistuste ja tõkestusvahendite rakendamine

Tallinna vanalinna tasulise sissesõidu kui piirangu eiramise eest ei tulene seadusest, siis on Eeskirja

punktide 2, 6, 7 ja 8 kohaldamine koostoimes punktiga 11 vastuolus Põhiseaduse §-ga 154 lg 1.

Selline järeldus tuleneb Haldusõiguserikkumiste seadustiku §-st 2 lg 2, mille alusel võib

haldusvastutuse kehtestada sama seadustiku §-des 81, 118, 133, 142 ja 167 nimetatud kohalike

eeskirjade rikkumise eest. Neis paragrahvides ei ole märgitud eeskirja, mis võiks hõlmata

haldusvastutuse mõnda linnaossa tasulise sissesõidu kui piirangu rikkumise eest.

Kuna Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 4 lg 3 alusel lahendab Riigikohus

õigusaktide ja välislepingute vastavust Põhiseadusele või seadusele üksnes taotluses soovitud

ulatuses, siis puudub Riigikohtul volitus lahendada Eeskirja punkti 11 vastavust Põhiseadusele ja

seadusele. Samal põhjusel puudub Riigikohtul volitus lahendada Eeskirja punktide 2, 6, 7 ja 8

vastavust Põhiseadusele ja seadusele koostoimes Eeskirja punktiga 11.

Juhindudes Põhiseaduse §-st 152 lg 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st

19 lg 1 p 2, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b:

Rahuldada õiguskantsleri 23. oktoobri 1998. a taotlus osaliselt ja tunnistada kehtetuks Tallinna

Linnavolikogu 22. veebruari 1996. a määrusega nr 8kinnitatud Tallinna vanalinna sissesõidu ja

vanalinnas parkimise eeskirja p-d 2, 6, 7 ja 8 osas, millega on kehtestatud tasuline sissesõit

Tallinna vanalinna.

Otsus jõustub selle väljakuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees

U. Lõhmus