3-4-1-2-98 · Riigikohus

3-4-1-2-98

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus 23. märtsil 1998. a.

Õiguskantsleri 19. jaanuari 1998. a. taotluse, tunnistada Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 ja 5

kehtetuks, läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas 11. märtsi 1998. a. istungil Riigikogu esindaja Tiit Made,

õiguskantsler Eerik-Juhan Truuvälja, justiitsminister Paul Varuli ning kolleegiumi sekretär Piret

Lehemetsa juuresolekul läbi õiguskantsleri 19. jaanuari 1998. a. taotluse tunnistada Tollitariifiseaduse

§ 15 lg 3 ja 5 kehtetuks.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest

n ä h t u b:

Õiguskantsler tegi 12. detsembril 1997. a. Riigikogule ettepaneku Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 ja 5

kooskõlla viimiseks Põhiseaduse §-ga 113. Kuna õiguskantsleri ettepanek ei leidnud Riigikogu 17.

detsembri 1997. a. istungil toetust ja seadus jäi muutmata, siis juhindudes Põhiseaduse §-st 142 lg 2

ja Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seaduse §-st 17, tegi õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku

tunnistada Põhiseaduse § 152 lg 2 alusel kehtetuks Riigikogus 14. oktoobril 1997. a. vastu võetud

Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 ja 5.

Õiguskantsleri taotlus registreeriti Riigikohtus 21. jaanuaril 1998. a.

Õiguskantsler põhjendas oma ettepanekut järgmiselt:

1. Põhiseaduse § 113 kohaselt sätestab riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja

sundkindlustuse maksed seadus. Põhiseaduse § 113 laieneb kõikidele riiklikele maksudele, sealhulgas

ka tollimaksule. Põhiseaduse kohaselt on riiklike maksude kehtestamine ja tühistamine Riigikogu

suveräänne ning võõrandamatu õigus, mida tal ei ole õigust delegeerida täidesaatvale võimule.

Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 kohaselt rakendatavad tollitariifimäärad vahemikus nullist kuni

osundatud seaduse lisas esitatud maksimummääradeni kehtestab ja tühistab aga Vabariigi Valitsus.

Sama seaduse § 15 lg 5 alusel kehtestab ja tühistab Vabariigi Valitsus ka eritollitariifimäärad.

2. Maksukorralduse seaduse § 1 lg 2 kohaselt rakendatakse selles seaduses sätestatut kõikide

maksude suhtes, järelikult ka tollimaksu suhtes. Maksukorralduse seaduse §-de 3, 7 ja 8 koostoimest

tulenevalt on maksumaksjal kohustus maksta ainult seadustega sätestatud ja kehtestatud makse.

Maksukorralduse seaduse § 3 järgi koosneb maksusüsteem maksuseadustega sätestatud ja kehtestatud

riiklikest maksudest ning seaduse alusel valla- või linnavolikogu poolt oma haldusterritooriumil

kehtestatavatest kohalikest maksudest. Sama seaduse § 5 p 8 kohaselt on tollimaks riiklik maks.

Maksukorralduse seaduse §-s 7 sätestatakse maksuseadusele esitatavad nõuded, s.h

maksuõigussuhete elemendid, mis obligatoorselt peavad olema sätestatud seadusega. Sama seaduse §

8 kohaselt on maksumaksjal kohustus maksta ainult seadustega ettenähtud riiklikke ja kohalikke

makse maksuseadustes ning volikogu määrustes sätestatud määrades ja korras.

Seega ei ole Tollitariifiseaduse §-s 15 lg 3 ja 5 arvestatud Maksukorralduse seaduses sätestatud

üldnormidega. Antud juhul on Tollitariifiseaduse §-ga 15 lg 3 ja 5 delegeeritud Vabariigi Valitsusele

nii maksu konkreetse objekti, suuruse, ajalise kehtivuse kui ka selle kaudu tollimaksu kehtestamine

üldse. Kui ei ole määratud konkreetset maksuobjekti ning täpseid ja selgeid maksukohustuse aluseid,

siis ei saa pidada maksu kui rahalist kohustist sätestatuks.

3. Tollitariifiseadusega on loodud olukord, kus Vabariigi Valitsus hakkab sisuliselt täitma

legislatiivfunktsiooni valdkonnas, mis Põhiseaduse § 113 alusel on antud Riigikogu ainupädevusse,

rikkudes sel viisil Põhiseaduse §-des 3, 4 ja 10 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse,

demokraatliku õigusriigi ning seaduslikkuse printsiipe.

Seejuures tuleb rõhutada Põhiseaduse §-st 10 tulenevat õiguskindluse põhimõtet. Seadus annab

Vabariigi Valitsusele ulatusliku ja laia otsustamisõiguse, sealhulgas õiguse maksumäärasid korduvalt

ning ilma pikema etteteatamiseta muuta. Maksumaksjad pannakse olukorda, kus nende seisund on

ebakindel, kuna üksnes seaduse alusel ei peagi nad maksu maksma. Maksukohustuse tekkimist,

muutumist ja lõppemist ei ole maksumaksjal võimalik seaduse alusel ette näha.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi istungil jäi õiguskantsler oma taotluse juurde. Riigikogu

esindaja ja justiitsminister leidsid, et õiguskantsleri taotlus tuleb jätta rahuldamata.

Spetsialist Lasse Lehis andis arvamuse, et Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 ja 5 on vastuolus

Põhiseadusega.

Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud õiguskantsleri, Riigikogu esindaja ja justiitsministri

sõnavõtud ning spetsialisti arvamuse, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

l e i d i s:

I Riiklik maks täidab kahte peamist ülesannet - tagab riigitulu laekumise ja mõjutab maksumaksja

tegevust. Tollimaksu vabakaubandusele või protektsionismile suunatud majanduspoliitilise

funktsiooni tõttu on tollimaksul olulisi erisusi võrreldes teiste riiklike maksudega. Tollimaksu

funktsionaalsed erisused väljenduvad ka Tollitariifiseaduse §-des 11-14, 15 lg 1 ja 2, 16 ning 17 lg 1.

Mitmetes riikides (näiteks Rootsi ja Kreeka) on seepärast erandjuhtudel volitatud valitsust sätestama

tollimaksu määrasid. Saksamaal eristatakse maksuõiguses aga tollimaksu riiklikest maksudest, kuigi

tollide suhtes kohaldatakse maksude kohta käivaid seadusi.

Maksukorralduse seaduse §-s 2 selgitatakse mõistet "maks" järgmiselt: see on "maksuseadusega (või

seaduse alusel antud kohaliku omavalitsuse volikogu määrusega) riigi ja omavalitsuste avalik-

õiguslike ülesannete täitmiseks vajaliku tulu saamiseks maksumaksjale pandud, ettenähtud korras,

suuruses ja tähtaegadel ilma otsese vastutasuta vaieldamatult täitmisele kuuluv rahaline kohustis.

Rahaline kohustis, millel pole kõiki eelmainitud tunnuseid, ei ole käesoleva seaduse tähenduses

maks". Vaatamata tollimaksu erisusele on Maksukorralduse seaduse §-s 5 loetletud riiklike maksude

hulgas nimetatud ka tollimaksu. Tolliseaduse § 1 p 4 kohaselt on impordi- ja ekspordimaksud

tollimaks ja muud maksud, mida võetakse seoses kauba sisse- ja väljaveoga, kuid mis ei sisalda

tolliteenuste eest võetavat tasu. Tollitariifiseaduse § 1 määratleb selle seaduse eesmärgina õiguslike

aluste loomise tollimaksuga maksustamisel ja defineerib tollimaksu kui tollitariifi alusel määratud

maksu. Sama seaduse §-ga 5 sätestatakse, et tollimaks kuulub tasumisele Tolliseadusega ettenähtud

korras; §-ga 4, et tollimaksu on kohustatud tasuma maksumaksjana kauba importija ja eksportija ning

§-ga 6 lg 1, et tollimaks laekub riigieelarvesse.

Järelikult on Eesti õiguses selgelt väljendunud seisukoht, et tollimaks on üks riiklikest maksudest.

Ka ajalooliselt on Eesti finantsõigusteaduses kujunenud seisukoht, et tollimaks on riiklik maks. 1934.

aastal avaldatud uurimuses "Eesti riigi-maksundusõiguse põhiprobleeme" ja samasisulises

doktoritöös osundas rahvusvaheliselt tunnustatud teadlane, professor Juhan Vaabel, et olemuslikult

kuulub tollimaks riigimaksude hulka.

II Maksukorralduse seaduse §-s 3 kasutatakse eristavalt mõisteid "maksu sätestamine" ja "maksu

kehtestamine". Maksu sätestamine tähendab Maksukorralduse seaduse §-s 7 loetletud küsimuste

lahendamist, s. o maksu nimetuse, maksuobjekti, maksumäära, maksumaksja, maksu laekumise koha,

maksu tasumise tähtpäeva või tähtaja, maksu tasumise korra, võimalike maksusoodustuste ja

maksuseaduse rakendamise korra sätestamist. Maksukorralduse seaduse §-dest 3 ja 6 lg 1 tuleneb, et

maksu kehtestamine tähendab riigi või kohaliku omavalitsuse ja maksumaksja vahelise

maksuõigussuhte tekkimist.

Põhiseaduse § 113 terminit "maksu sätestamine" tuleb mõista nii maksu sätestamise kui ka maksu

kehtestamisena. Põhiseaduse selle sätte niisuguse tõlgendamisega on kooskõlas ka Maksukorralduse

seaduse § 3 - maksusüsteem koosneb maksuseadustega sätestatud ja kehtestatud riiklikest maksudest

ning seaduse alusel valla- või linnavolikogu poolt oma haldusterritooriumil kehtestatavatest

kohalikest maksudest.

Seega saab maksuõigussuhe reaalselt tekkida üksnes siis, kui on määratud maksuobjekt, maksumäär,

maksumaksja, maksu laekumise koht, maksu tasumise tähtpäev või tähtaeg ja maksu tasumise kord.

III Tollitariifiseaduse §-st 1 lg 2 ja §-st 3, samuti selle seaduse teistest sätetest tuleneb, et tollitariifi

alusel toimub tollimaksuga maksustamine ja tollimaks on tollitariifi alusel määratud maks. Sama

seaduse § 2 kohaselt on tollitariif kaupade loend, mis sisaldab kaupade nomeklatuuri ja vastavaid

maksumäärasid. Järelikult on tollitariif selles põhiseaduslikkuse järelevalve asjas käsitatav kui

riikliku maksu määr.

Tollitariifi mõistest ja Tollitariifiseaduse sisust tuleneb, et selle seaduse pealkiri on eksitav ja tegemist

on sisuliselt tollimaksuseadusega. Tollitariif on selle seaduse mõttes seaduse lisana esitatud

maksuobjektide ja maksu maksimummäärade nimistu.

Tollitariifiseaduse § 15 on pealkirjastatud "Tollitariifi määrade rakendamine". Selle paragrahvi

lõigetes 3 ja 5 sätestatakse aga tollitariifi kehtestamine ja tühistamine Vabariigi Valitsuse poolt. Seega

on Tollitariifiseaduse § 15 pealkiri eksitav, kuna see ei vasta paragrahvi sisule.

IV Põhiseaduse § 113 kohaselt sätestab seadus riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja

sundkindlustuse maksed. See säte asub Põhiseaduse VIII peatükis "Rahandus ja riigieelarve" ja

moodustab nimetatud peatüki tähenduses ühe osa abinõude süsteemist riigi kõigi tulude ja kulude

eelarve koostamise, selle vastuvõtmise ja täitmise tagamisel. Eelnevast lähtuvalt tuleb riikliku maksu

seadusega sätestamise nõuet mõista nii, et see hõlmaks ka maksumäära. Teisiti pole Riigikogul

võimalik otsustada riigi tulude üle. Seda järeldust kinnitab Riigieelarve seaduse § 3 lg 1 p 1, mille

kohaselt riigieelarve tulud on laekumised riiklikest maksudest vastavalt maksuseadustele.

Riigieelarve seadus on Põhiseaduse §-s 104 lg 2 p 11 nimetatud seadus, s. t konstitutsiooniline

seadus, millega Tollitariifiseadus peab olema kooskõlas.

Riiklike maksude seadusega sätestamise nõuet väljendavad ka Põhiseaduse §-d 106 ja 110. Need

paragrahvid asuvad Põhiseaduse VII peatükis "Seadusandlus" ja neis paragrahvides sisalduvad

täiendavad abinõud riiklike maksude seadusega sätestamise põhimõtte kaitseks. Põhiseaduse § 106 lg

1 kohaselt ei saa maksude küsimusi panna rahvahääletusele ja § 110 kohaselt ei saa Vabariigi

Presidendi seadlusega kehtestada, muuta ega tühistada riiklikke makse kehtestavaid seadusi.

Riikliku maksu, s. h maksumäära seadusega sätestamise nõuet väljendab ka Maksukorralduse seaduse

§ 7 "Maksuseadusele esitatavad nõuded", milles nähakse ette maksumäära sätestamine

maksuseadusega, ja § 8, mille kohaselt on maksumaksjal kohustus maksta ainult seadusega

ettenähtud riiklikke makse maksuseadustes sätestatud määrades ja korras.

Seega on Tollitariifiseadusega tollimaksu kehtestamise ja maksumäärade sätestamise delegeerimine

Vabariigi Valitsusele vastuolus Põhiseaduse §-ga 113. Selline vastuolu tähendab omakorda

Põhiseaduse § 102 rikkumist, kuna pole järgitud selles paragrahvis sätestatud nõuet - seadusi

võetakse vastu kooskõlas Põhiseadusega.

V Põhiseaduse § 113 ei välista teatud tingimuste täitmisel maksumäära sätestamist alam- ja

ülemmäärana. Näiteks on Maamaksuseaduse § 5 kohaselt maksumäär 0,5 - 2,0 protsenti maa

maksustamishinnast aastas ja selle kehtestab nimetatud vahemikus kohaliku omavalitsuse volikogu

reeglina ühtsena omavalitsusüksuse kogu maksustatava maa kohta, kusjuures maksumäära saab

muuta vaid eelarveaasta alguseks. Tulenevalt tollimaksu funktsionaalsetest erisustest oleks

põhjendatud ja Põhiseadusega kooskõlas ka tollimaksu sätestamine alam- ja ülemmäärana, kusjuures

konkreetse maksumäära sätestaks sellekohase delegatsiooninormi alusel ja seadusega antud

tingimustel Vabariigi Valitsus.

VI Maksukoormus on otseses sõltuvuses maksu kehtestamisest ja maksumäärast. Seepärast puudutab

nii maksu kehtestamine kui ka maksumäär põhiõigusi, vabadusi ja kohustusi. Põhiseaduse § 11 lubab

õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas Põhiseadusega. Järelikult on vajalik kooskõla ka

Põhiseaduse §-ga 113. Põhiseaduse § 19 kohaselt peab igaüks oma õiguste ja vabaduste kasutamisel

ning kohustuste täitmisel järgima seadust. Seepärast saab ka maksukohustuse aluseks olla üksnes

seadus.

VII Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 sätestab: "Rakendatavad tollitariifi määrad vahemikus nullist kuni

käesoleva seaduse lisas esitatud maksumääradeni kehtestab ja tühistab Vabariigi Valitsus" ja lõige 5

sätestab: "Eritollitariifi määrad kehtestab ja tühistab, sõltumata nende rakendamise ajast, Vabariigi

Valitsus". Seega on selle seadusega delegeeritud Vabariigi Valitsusele nii maksuobjekti ja

maksumäära sätestamine kui ka tollimaksu kehtestamine. Maksuobjekti ja maksumäära sätestamata

jätmine või üksnes 0-määraga maksustamine on sisuliselt loobumine maksu kehtestamisest, sest

maksuõigussuhet maksumaksjaga ei teki. Seega delegeerib Riigikogu Tollitariifiseaduse §-ga 15 lg 3

ja 5 Vabariigi Valitsusele tollimaksu kehtestamise ja tollitariifi, s. t maksuobjekti ja maksumäärade

sätestamise. Kuna selline delegatsioon on vastuolus Põhiseadusega, siis oleks põhiseadusevastane ka

selle delegatsiooni alusel antud määrus. Niisugune praeter legem määrus oleks vastuolus Põhiseaduse

§-s 3 lg 1 sätestatud põhimõttega, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes Põhiseaduse ja sellega

kooskõlas olevate seaduste alusel.

VIII Tollitariifiseadusega tollimaksu kehtestamise ja tollitariifi sätestamise delegeerimine Vabariigi

Valitsusele on vastuolus Eesti tähtsaimate riigiehituslike alustega - Põhiseaduse I peatükis

"Üldsätted" (§ 4) deklareeritud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega. Põhiseaduse § 59

kohaselt kuulub seadusandlik võim Riigikogule ja § 65 p 16 kohaselt lahendab Riigikogu ka samas

paragrahvis märkimata riigielu küsimusi, mis ei ole Põhiseadusega antud Vabariigi Presidendi,

Vabariigi Valitsuse, teiste organite või kohalike omavalitsuste otsustada. Põhiseaduse §-s 65 pole

Riigikogu pädevusse kuuluvate küsimuste hulgas nimetatud riiklike maksude sätestamist ja

kehtestamist, kuid selle paragrahvi punktis 16 nimetatud "muu riigielu küsimusena" tuleb mõista ka

Põhiseaduse §-s 113 märgitud küsimust. Põhiseaduse § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes

Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigikogu ei või delegeerida sellise

küsimuse lahendamist Vabariigi Valitsusele, mis Põhiseaduse kohaselt tuleb lahendada seadusega.

IX Riigikogu poolt võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte rikkumine riikliku maksu

sätestamise ja kehtestamise delegeerimisega Vabariigi Valitsusele on Põhiseaduse §-s 10 nimetatud

demokraatliku õigusriigi põhimõtte rikkumine, kuna see ohustab ka igaühe põhiõigusi, õiguskindlust

ja avaliku halduse seaduslikkust.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium märkis 30. septembri 1994. a. otsuses:

"Põhiseadus ja sellega kooskõlas vastu võetud seadused ja muud õigusaktid on määratud looma

korrapära ja stabiilsust ühiskonnas. Selle kaudu luuakse kindel ja püsiv alus põhiõiguste ja vabaduste

seaduspäraseks kasutamiseks ning kujuneb õiguskindlus kui sotsiaalne väärtus." 20. detsembri 1996.

a. otsuses leidis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et "Vabariigi Valitsusele antud

määrusandlusõiguse eesmärgiks on vähendada seadusandja koormust ja anda normide tehniline

detailiseerimine üle valitsusele, et tagada seeläbi paindlik haldustegevus ning vältida seaduste

ülekoormamist tarbetute üksikregulatsioonidega. Samas on seadusega täidesaatva võimu piiramine

tarvilik riigivõimu teostamise demokraatlikkuse kontrolliks, üldiseks õiguskindluseks ning

põhiseaduslike õiguste ja vabaduste kaitseks."

Riikliku maksu sätestamise ja kehtestamise delegeerimist Vabariigi Valitsusele ei saa pidada pelgaks

normide tehniliseks detailiseerimiseks. Samuti ei teeni maksude sätestamise ja kehtestamise

delegeerimine täitevvõimule ühiskonnas korrapära ja stabiilsuse loomise eesmärki. Niisugune

regulatsioon on vastuolus ka määrusandluse eesmärgiga ja kahjustab õiguskindlust kui sotsiaalset

väärtust.

Seega on Tollitariifiseaduse § 15 lg 3 ja 5 osundatud põhjustel vastuolus Põhiseaduse §-dega 113,

102, 4 ja 10. Õiguskantsleri taotlus kuulub rahuldamisele.

Juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg 1 p 2,

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b:

Rahuldada õiguskantsleri 19. jaanuari 1998. a. taotlus ja tunnistada Tollitariifiseaduse § 15 lg 3

ja 5 kehtetuks.

Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Riigikohtu esimees R. Maruste