3-4-1-1-98 · Riigikohus

3-4-1-1-98

O T S U S Eesti Vabariigi nimel

Tartus 5. veebruaril 1998. a.

Vabariigi Presidendi 30. detsembri 1997. a taotluse, tunnistada Keeleseaduse ja

riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seadus Põhiseadusega vastuolus olevaks,

läbivaatamine.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas 22. jaanuari 1998. a istungil Vabariigi Presidendi esindaja

Mall Grambergi ja Riigikogu esindaja Lauri Vahtre osavõtul ning kolleegiumi sekretär Piret

Lehemetsa juuresolekul läbi Vabariigi Presidendi taotluse 30. detsembrist 1997. a.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest

n ä h t u b:

Riigikogu võttis 19. novembril 1997. a vastu Keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja

täiendamise seaduse, mille Vabariigi President jättis 4. detsembri 1997. a otsusega nr 238 välja

kuulutamata ja saatis selle Riigikogule uueks arutamiseks ning otsustamiseks. President leidis, et

nimetatud seadus on vastuolus Põhiseaduse §-dega 4, 10, 11.

18. detsembril 1997. a võttis Riigikogu Keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise

seaduse muutmata kujul uuesti vastu ning Vabariigi President pöördus 30. detsembril 1997. a

Põhiseaduse § 107 lg 2 alusel Riigikohtu poole ettepanekuga tunnistada Keelseaduse ja

riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seadus Põhiseadusega vastuolus olevaks. Riigikohtule

esitatud taotluses leiab Vabariigi President, et Keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja

täiendamise seaduse § 1 p 1, millega muudeti Keeleseaduse paragrahvi 5, on vastuolus

Põhiseadusega.

Keeleseaduse § 5 lg 1 uus sõnastus, millega delegeeritakse Riigikogu ja kohaliku omavalitsuse

volikogu liikme eesti keele oskuse taseme kirjelduse kehtestamine Vabariigi Valitsusele, annab

Vabariigi Presidendi arvates täitevvõimule ebaproportsionaalselt laiad volitused ning võimaldab

koostoimes Keeleseaduse §-ga 5 lg 3 täitevvõimul kontrollida juba valitud Riigikogu ja kohaliku

omavalitsuse volikogu liikmete keeleoskuse taset. Riigikogu liikme suhtes ei ole see kooskõlas

Põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega.

Vabariigi President leidis, et Keeleseaduse § 5 lg 2 uus redaktsioon, mis kehtestab eesti keele oskuse

nõuded eraisikutega tööalaselt suhtlevatele äriühingu, mittetulundusühingu või sihtasutuse töötajatele

ning füüsilisest isikust ettevõtjale, samuti välisekspertidele ja -spetsialistidele, on liiga üldine ja

võimaldab Vabariigi Valitsusel suvaliselt kehtestada nimetatud isikutele piiranguid ja panna

kohustusi. Piiranguid võib vastavalt Põhiseaduse §-le 11 kehtestada ainult kooskõlas Põhiseadusega

ja need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Põhiseaduse § 10 kohaselt

peavad Põhiseaduses loetlemata kohustused tulenema Põhiseaduse mõttest või olema sellega

kooskõlas ning vastama õigusriigi põhimõtetele.

Keeleseaduse §-ga 5 Vabariigi Valitsusele antud ulatuslikud volitused ei vasta õigusriigi põhimõttele

ega taga õiguskindlust, kuna nad ei ole arusaadavad ega võimalda ette näha ning arvestada normi

alusel antavat regulatsiooni.

Eelnimetatud põhjustel ning juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st

19 lg 1 p 4 taotleb Vabariigi President tunnistada Riigikogus 18. detsembril 1997. a vastu võetud

Keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seadus Põhiseadusega vastuolus olevaks.

Riigikogu esindaja leidis kohtuistungil, et Keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise

seadus ei ole vastuolus Põhiseadusega.

Õiguskantsler esitas kirjaliku seisukoha, mille kohaselt Vabariigi Presidendi taotlus kuulub

rahuldamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud Vabariigi

Presidendi ja Riigikogu esindaja selgitused,

l e i d i s:

I Vabariigi Presidendi taotluses vaidlustatu puudutab järgmisi isikuid:

A. Esinduskogude liikmeid:

1. Riigikogu liikmeid,

2. kohaliku omavalitsuse volikogu liikmeid.

B. Eraisikutega tööalaselt suhtlevate asutuste, äriühingute, mittetulundusühingute või

sihtasutusetöötajaid ning füüsilisest isikust ettevõtjaid.

C. Väliseksperte ja -spetsialiste.

Vaidlustatu seondub:

1. keeleoskuse nõuete püstitamise põhiseadusliku õigustatusega üldse,

2. keeleoskuse nõuete kehtestamise pädevusega.

II Põhiseaduse preambula kohaselt on riigi üheks eesmärgiks eesti rahvuse ja kultuuri säilimine läbi

aegade. Eesti keel on rahvuse ja kultuuri olemuslik komponent, ilma milleta pole eesti rahvuse ja

kultuuri säilimine võimalik.

Selle eesmärgi saavutamiseks kehtestab Põhiseaduse üldsäte, § 6, et Eesti riigikeel on eesti keel.

Eelnevale toetudes määratakse Põhiseaduse §-ga 52 lg 1 kindlaks, et riigiasutuste ja kohalike

omavalitsuste asjaajamiskeel on eesti keel. Põhiseaduse § 51 lg 1 alusel on igaühel õigus pöörduda

riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole eesti keeles ja saada eestikeelseid

vastuseid.

Osundatud normid on Eesti põhiseadusliku korra elemendiks ning Eesti kodanikud peavad neid

järgima (§ 54 lg 1). Ka Eestis viibivad teiste riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud on

kohustatud järgima Eesti põhiseaduslikku korda (§ 55).

Eeltoodust nähtub, et eesti keele kaitse ja kasutus on sätestatud põhiseadusliku eesmärgina ja

riigivõim peab kindlustama selle eesmärgi saavutamise. Seega on eesti keele kasutust tagavate

sammude astumine põhiseaduslikult õigustatud.

Põhiseaduse § 1 deklareerib, et Eesti on demokraatlik vabariik. Demokraatia täidab oma eesmärki

siis, kui ta toimib. Demokraatia toimimise üks tingimus on see, et võimu teostavad isikud mõistavad

igakülgselt Eestis toimuvat ja kasutavad asjaajamises ühte märgisüsteemi. Seega on

esindusdemokraatias ja riiklikus asjaajamises eesti keele kasutamise nõude esitamine Eestis

kooskõlas üldiste huvidega ja ajalooliselt kujunenud olustikus õigustatud.

III Vaidlustatud seaduse kohaselt nõutakse Riigikogu liikmeilt eesti keele oskust tasemel, mille

kirjelduse kehtestab Vabariigi Valitsus. Selle ettekirjutusega antakse Vabariigi Valitsuse otsustada

keeleoskuse nõutav tase. Lisaks on Keeleseaduse § 5 lg 3 alusel eesti keele oskuse kindlakstegemine

antud eksamikomisjonide pädevusse, mille koosseisud kinnitab haridusminister.

Vabariigi President vaidlustas Keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seaduse § 1

p 1 motiivil, et see delegeerib Riigikogu liikme keeleoskuse taseme kehtestamise Vabariigi

Valitsusele ja võimaldab täitevvõimul eksamikomisjonide kaudu hinnata ja kontrollida juba valitud

Riigikogu liikmete keeleoskuse taset. Niisugune delegatsioon pole kooskõlas Põhiseaduse §-s 4

sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega.

Esinduskogude puhul puudutab keeleoskuse nõue valimisõigust. Põhiseaduse §-d 6 ja 52 lg 1 on

vaadeldavas kontekstis käsitatavad valimistsensusena, mis mõjutab passiivset valimisõigust.

Riigikogu valimise seaduse § 26 lg 12 p 1 kohustab kandidaati kirjalikult kinnitama, et ta valdab

piisavalt eesti keelt osalemaks Riigikogu töös. Sama seaduse § 28 lg 5 p 4 kohaselt võidakse

registreeritud kandidaat kandidaatide nimekirjast välja arvata, kui tuvastatakse, et riigikeele oskus ei

vasta keeleseadusest tulenevatele nõuetele. Oluline on, et seadusandja nõuab Riigikogu liikmete eesti

keele oskuse nõuete sätestamist seadusega.

Valimisseadused kuuluvad Põhiseaduse § 104 lg 2 kohaselt nende seaduste hulka, mille

vastuvõtmiseks on vaja Riigikogu koosseisu häälteenamust. Valimisõigust puudutavate otsustuste

tegemine ja valimistingimuste kehtestamine on seadusandja pädevus, mida ta ei saa delegeerida

täitevvõimule. Vabariigi Valitsus annab määrusi seaduse alusel ja täitmiseks ning täitevvõimu

otsustused ei tohi sätestada valimisõiguse kasutamist. Vastupidine oleks võimude lahususe põhimõtte

eiramine.

Riigikogu liikmelt nõutava keeleoskuse taseme kirjelduse kehtestamine Vabariigi Valitsuse poolt

tähendab, et valitsus kehtestab, mil määral peab rahvaesindaja valdama eesti keelt. Selliseid nõudeid

saab aga kehtestada üksnes Riigikogu valimise seadusega. Riigikogu valimise seadus on ainus

seadus, mis peab reguleerima Riigikogu valimistega seonduvat. On ebaloogiline ja ka vastuolus

Põhiseaduse mõttega, et Riigikogu valimise seadusega reguleeritakse küll valimiste

organisatsioonilisi ja tehnilisi küsimusi, kuid jäetakse käsitlemata valimistsensuse sisu. Seda järeldust

kinnitab Eesti kodakondsuse taotlejale esitatavate keeleoskuse konkreetsete nõuete kehtestamine

Kodakondsuse seadusega, mis samuti on Põhiseaduse §-s 104 lg 2 nimetatud seadus. Seega saab

ainult Riigikogu valimise seadus kehtestada, millisel tasemel peab Riigikogu liige valdama eesti

keelt.

Eeltoodud alustel on Keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seaduse § 1 p 1,

millega muudeti Keeleseaduse § 5 esimest lõiget Riigikogu liikmete suhtes, vastuolus Põhiseaduse §-

dega 4, 87 p 6 ja 104 lg 2 p 2.

IV Vabariigi Presidendi taotlusest ei nähtu otseselt, millise sättega Põhiseadusest on presidendi

arvates vastuolus kohaliku omavalitsuse volikogu liikmete keeleoskuse taseme kirjelduse

kindlaksmääramine Vabariigi Valitsuse poolt. President on osundanud vaid sellele, et taoline

ettekirjutus annab Vabariigi Valitsusele ebaproportsionaalselt laia volituse otsustada kohaliku

omavalitsuse volikogu liikmete keeleoskuse üle.

Kolleegium peab vajalikuks märkida, et Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklis 8 sätestatakse,

et administratiivkontrolli kohalike võimuorganite tegevuse üle võib teostada vaid põhiseaduses või

seadusandluses ettenähtud juhtudel ja korras. Üldjuhul on mistahes kohalike võimuorganite suhtes

teostatava administratiivkontrolli eesmärk tagada vaid nende tegevuse vastavus seadustele ja

konstitutsioonilistele põhimõtetele. Kontrolli teostatakse viisil, mis tagab, et kontrollorgani

sekkumise ulatus oleks tasakaalus kaitstavate huvide tähtsusega.

Põhiseaduse § 156 kehtestab küll tsensusi aktiivsele valimisõigusele, aga jätab reguleerimata

kohaliku omavalitsuse volikogu liikme passiivse valimisõiguse.

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 3 lg 3 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse

volikogu liikmeks kandideerida isik, kes valdab eesti keelt vastavalt Keeleseaduses sätestatud

tasemele. Sama seaduse §-s 26 lg 7 p 1 sisaldub nõue, et kandidaat peab kirjalikult kinnitama, et ta

valdab eesti keelt vähemalt Keeleseaduse § 5 lõikes 1 sätestatud tasemel.

Seega ka kohaliku omavalitsuse volikogu liikme eesti keele oskuse taseme nõuded peavad olema

sätestatud seaduse tasemel õigusaktiga. Eeltoodust nähtub seaduseandja selgeltväljendatud tahe, et

keeleoskuse nõuded ehk taseme peab kehtestama seadus ning seda ei saa delegeerida täitevvõimule

ehk Vabariigi Valitsusele.

Põhiseaduse § 104 lg 2 p 4 kohaselt on ka Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus

konstitutsiooniline seadus. Konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisvaldkonda kuuluvate suhete

reguleerimine lihtseadustega on põhiseadusevastane. Konstitutsioonilistes seadustes pole lubatud

viitenormid lihtseadustele ega delegatsiooninormid täitevvõimu üldakti andmiseks küsimustes, mis

oma olemuselt kuuluvad konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisesemesse. Järelikult on

keeleoskuse taseme nõude kehtestamine võimalik ainult kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seadusega.

Seega on Keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seaduse § 1 p 1, millega

muudeti Keeleseaduse § 5 esimest lõiget kohaliku omavalitsuse volikogu liikmete suhtes, vastuolus

Põhiseaduse §-dega 87 p 6 ja 104 lg 2 p 4.

V Vaidlustatud seaduse §-ga 1 p 1 muudeti ka Keeleseaduse viienda paragrahvi teist lõiget.

Nimetatud sättes on määratletud, et avalike teenistujate, eraisikutega tööalaselt suhtlevate asutuste,

äriühingu, mittetulundusühingu või sihtasutuste töötajate, füüsilisest isikust ettevõtjate;

välisekspertide ja -spetsialistide eesti keele oskuse nõuded kehtestab Vabariigi Valitsus.

Vabariigi Presidendi taotluses ei ole vaidlustatud Vabariigi Valitsuse määrusega keeleoskuse nõuete

kehtestamist avalikele teenistujatele.

Eraisikutega tööalaselt suhtlevate asutuste, äriühingute, mittetulundusühingute või sihtasutuste

töötajatele ning füüsilisest isikust ettevõtjate eesti keele oskuse nõuete osas leidis Vabariigi President,

et need on liiga üldised ning võimaldavad Vabariigi Valitsusel suvaliselt kehtestada isikutele

piiranguid ja panna kohustusi. Vabariigi Presidendi arvates on vaidlustatud seadus siin vastuolus

Põhiseaduse §-dega 11 ja 10. Samas puudub taotluses üksikasjalik motivatsioon, milles see vastuolu

seisneb. Presidendi taotluses väidetakse, et keeleoskuse nõude kehtestamine nimetatud kategooria

töötajate suhtes pole demokraatlikus ühiskonnas vajalik, kuid samas on jäetud see väide

põhjendamata.

Vabariigi President väidab sisuliselt, et ebamäärane delegatsioon - delegatsiooni sisu, eesmärgi ja

ulatuse seaduses täpsustamata jätmine, tingib iseenesest delegatsiooninormi põhiseadusevastasuse.

Kui seadusandja volitus on üldine, kuid pole otseselt vastuolus Põhiseadusega, siis oletus või

võimalus, et valitsuse tegevus võib seda volitust järgides olla põhiseadusevastane, ei tingi iseenesest

volituse põhiseadusevastasust. Vabariigi Valitsus peab delegeeritud normiloome käigus järgima

Põhiseadust ning tõlgendama nii seadust kui ka delegatsiooninormi kooskõlas Põhiseadusega.

Seetõttu ei muuda asjaolu, et umbmäärane delegatsioon võimaldaks valitsusel kehtestada näiteks

nõudeid, mis ei ole demokraatlikus ühiskonnas vajalikud, delegatsiooni ennast põhiseadusevastaseks.

Samas märgib kolleegium, et pädevuse umbmäärasus kahjustab üldist õiguskindlust ning loob ohu

Põhiseaduses sätestatud riigiehituslike põhimõtete ning igaühe õiguste ja vabaduste kahjustamiseks.

Delegatsiooninormis peab olema antud määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus, et

igaüks saaks aru, millist halduse üldakti tohib anda. Sellele põhimõttele juhtis Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tähelepanu juba 20. detsembri 1996. a otsuses.

Keeleseaduse § 5 lg 2 vaidlustatud redaktsioonis oleva delegatsiooninormi sõnastus "eraisikutega

tööalaselt suhtlev" on korrektne, sest selle formuleeringuga seotakse Vabariigi Valitsuse määrusega

kehtestatavad keeleoskuse nõuded tasemega, mis on eraisikutega tööalaseks suhtlemiseks vajalik.

Selle üle, kas Vabariigi Valitsus on keelenõuete kehtestamisel ületanud seaduse muudatusega talle

antud pädevust, saab otsustada pärast seda, kui valitsus on määrusandlusega kehtestanud keeleoskuse

nõuded.

Kolleegium peab vajalikuks märkida, et Keeleseaduse § 5 lg 2 uus redaktsioon võib riivata

põhiseaduslike õiguste ja vabaduste kasutamist. Seepärast peavad Keeleseaduse alusel sätestatavad

piirangud olema proportsionaalsed ning vajalikud demokraatlikus ühiskonnas.

VI Formuleeringust "välisekspertidele ja -spetsialistidele keeleoskuse nõuete eritingimuste

kehtestamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus" tuleneb, et Vabariigi Valitsus peab volitama mõnda

ametiasutust kehtestama välisekspertidele ja -spetsialistidele eritingimusi (teistsuguseid

keelenõudeid) kui need, mis on kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusega. Selline delegatsioon pole

kooskõlas Põhiseaduse §-s 3 sätestatud riigivõimu legaalse teostamise põhimõttega, sest ta eeldab, et

Vabariigi Valitsuse määrusest madalamalseisva üldaktiga kehtestatakse eeskirju, mis pole kooskõlas

valitsuse määrusega.

Lähtudes eeltoodust ja juhindudes Põhiseaduse §-st 152 lg 2, Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg 1 p 4, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a s:

Tunnistada Keeleseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise ja täiendamise seadus Põhiseadusega

vastuolus olevaks.

Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees

Rait Maruste