3-3-1-30-97 · Riigikohus

3-1-30-97

MÄÄRUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus, 7. novembril 1997. a.

Tori Vallavolikogu kassatsioonkaebuse

läbivaatamine kohaliku omavalitsuse

volikogu pädevuse asjas

Riigikohtu halduskolleegium koosseisus Tõnu Anton (eesistuja), Jüri Põld ja Harri Salmann vaatas 6.

novembril 1997. a. avalikul kohtuistungil läbi Tori Vallavolikogu esindaja vandeadvokaat Väino

Linde kassatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 5. septembri 1997. a. otsusele

haldusasjas nr. II-3 /226/97.

Protsessiosalisena võttis istungist osa Tori Vallavolikogu esindaja vandeadvokaat Väino Linde.

Tori Vallavalitsus ja osaühing Selja sõlmisid Tori Vallavolikogu 26. veebruari 1996. a. otsuse nr. 4

alusel põllumajandusliku maakasutuse lepingu, millega Tori Vallavalitsus andis osaühingule Selja

tähtajaliseks kasutamiseks 1580,8 ha maad.

Tori Vallavolikogu võttis 12. aprillil 1997. a. vastu otsuse nr. 17 "Maaüksuste kruntimise kavade

kinnitamine". Selle otsuse punktiga 28 kinnitati Jüri Puusti maaüksuse kruntimise kava, mis vastavalt

otsuse sissejuhatavale osale tuli võtta aluseks õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamise ja

omandisse andmise ning ostueesõigusega erastamise materjalide vormistamisel.

14. aprillil 1997. a. esitas osaühing Selja Pärnumaa halduskohtunikule kaebuse, milles palus

tunnistada Tori Vallavolikogu 12. märtsi 1997. a. otsus seadusevastaseks Jüri maaüksust puudutavas

osas (otsuse punkt 28). Kaebuses leiti, et seadusandja mõtte kohaselt on isikul õigus maad

ostueesõigusega erastada vaid ühel alusel ja ühel korral. J. Puustil pole seaduslikku alust antud maa

ostueesõigusega erastamiseks, sest ta kasutab maad Taluseaduse alusel ja on Maareformi seaduse §-

de 22 ja 221 alusel juba erastanud umbes 56 ha maad. Kaebaja leidis, et kaevatav otsus rikub 26.

veebruari 1996. a. lepingust tulenevaid tema õigusi, vähendades osaühing Selja poolt lepingu alusel

kasutatavat maad 25 ha võrra, ja on vastuolus Maareformi seaduse §-dega 22 ja 221.

Pärnumaa halduskohtuniku 29. mai 1997. a. otsusega haldusasjas nr. 3-20/97 kaebus rahuldati ja

tunnistati Tori Vallavolikogu 12. märtsi 1997. a. otsuse nr. 17 punkt 28 seadusevastaseks. Kohus

leidis, et maa erastamist reguleeriv seadusandlus ei anna volikogule õigust kinnitada kruntimise

kavasid, kuna maa erastamisega tegelevad omavalitsuste täitevorganid. Ka ei anna Kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse § 22 õigust volikogule korraldada maade erastamist, sealhulgas

kruntimise kavade ja krundipiiride kinnitamist. Seega on volikogu kaevatav otsus vastuolus Vabariigi

Valitsuse 6. novembri 1996. a. määrusega nr. 267 kinnitatud "Maa ostueesõigusega erastamise

korraga" ja KOKS §-ga 22 ning antud volikogu pädevust ületades. Kui kaebuses vaidlustatud

haldusakt on antud pädevust ületades, ei pea kohus kontrollima, kas see on seadusevastane kaebuses

märgitud põhjustel. Kaevatavas otsuses ei ole näidatud selle vastuvõtmise juriidilist alust. Volikogu

otsus on haldusakt, mis peab olemakontrollitav. Et haldusakt oleks kontrollitav, peab ta olema

motiveeritud ja sisaldama viidet konkreetsele seadusesättele. Sellise õigusliku aluse puudumisel on

haldusakt, antud juhul Tori Vallavolikogu 12. märtsi 1997. a. otsus, seadusevastane.

Pärnumaa halduskohtuniku 29. mai 1997. a. otsusele esitas Tori Vallavolikogu apellatsioonkaebuse,

milles palus kohtuotsuse tühistada ja teha uus otsus ning jätta osaühing Selja kaebus rahuldamata.

Apellant leidis, et tulenevalt Maareformi seaduse §-st 222, Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a.

määrusega nr. 267 kinnitatud "Maa ostueesõigusega erastamise korra" punktist 4, KOKS §-st 4 ja

Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ratifitseerimise seaduse I osa artiklist 3 on volikogul õigus võtta

oma menetlusse seadusega kohalikule omavalitsusele otsustamiseks antud küsimusi ja mitte jätta neid

talle aruandva täitevorgani lahendada. KOKS § 22 ei piira volikogu üldist pädevust KOKS § 6

mõttes. Seega ei piirdu volikogu ülesanded ja üldine pädevus KOKS §-s 22 sätestatuga. Viite

puudumine seadusesättele Tori Vallavolikogu 12. märtsi 1997. a. otsuses on vormistuslik viga ega saa

automaatselt olla põhjuseks, et nimetatud haldusakt on iseenesest seadusevastane. Tori Vallavolikogu

kaevatav otsus käsitleb maaüksuste kruntimise kavade kinnitamist, mis on osa maakorralduse

läbiviimise toimingutest ja need ongi Maakorraldusseaduse §-dega 3 ja 10 antud kohaliku

omavalitsuse pädevusse.

Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 5. septembri 1997. a. otsusega jäeti Pärnumaa

halduskohtuniku 29. mai 1997. a. otsus muutmata ja apellatsioonkaebus rahuldamata. Kohtuotsuse

kohaselt pole õigusliku aluseta haldusakt motiveeritud ega seetõttu kontrollitav. Haldusakti

põhjendamisel peab tegema viite vastavale seadusesättele, samuti esitama argumendid, miks selline

otsus on vastu võetud. Kaevatavast otsusest ei nähtu, kas maaüksuste kruntimise kavad on kinnitatud

Maakorraldusseaduse § 26 alusel ja kas vallavolikogu on teostanud ostueesõigusega erastamise

eeltoiminguid Vabariigi Valitsuse 6. novembri 1996. a. määrusega nr. 267 kinnitatud "Maa

ostueesõigusega erastamise korra" punkt 13 mõttes. Maakorraldusseaduse § 26 sätestab nõuded, mida

tuleb järgida kruntimise kavade kooskõlastamisel ja kinnitamisel. Maa ostueesõigusega erastamise

korra punkt 13 kohaselt teostab maa ostueesõigusega erastamise eeltoiminguid ostueesõigusega

erastatava maa asukohajärgne vallavalitsus. Otsuses õigusliku aluse puudumine ei võimalda

kontrollida, kas kaevatava otsuse ettevalmistamisel ja vastuvõtmisel on järgitud osundatud õigusakte.

Apellatsioonkaebuses esitatakse seadusesätteid, mis olevat kaevatava vallavolikogu otsuse

vastuvõtmise õiguslikuks aluseks. Selline viide vallavolikogu otsuses puudub ning seetõttu ei saa

vallavolikogu otsuse seaduslikkuse hindamisel lähtuda apellatsioonkaebuse põhjendustest. Õige on

apellandi sedastus, et kohaliku omavalitsuse primaarseks tunnuseks on volikogu olemasolu. Samas on

sellest tehtud ebaõige järeldus, et vallavolikogu võib otsustada seaduse alusel vallavalitsuse

pädevusse antud küsimusi.

3. oktoobril 1997. a. esitas Tori Vallavolikogu Tallinna Ringkonnakohtu selle otsuse peale

kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada otsuse ja saata asi uueks läbivaatamiseks samale

ringkonnakohtule teises koosseisus. Kaebuse kohaselt on kohus vääralt kohaldanud seadust. Maa

ostueesõigusega erastamise eeltoimingute läbiviija on tegelikult sätestatud Vabariigi Valitsuse 6.

novembri 1996. a. määrusega nr. 267 kinnitatud "Maa ostueesõigusega erastamise korra" punktis 4.

Selleks on kohalik omavalitsus. Sama korra punkt 13 määrab ära maa ostueesõigusega erastamise

avaldaja poolt esitatud dokumentide ja andmete alusel maa asukohajärgse vallavalitsuse edasise

tööjärjekorra ja tegevuse. Kui aga seaduseandja nimetab ühe või teise toimingu teostajaks kohaliku

omavalitsuse, on väär pidada selle kandjaks üksnes ja esmalt vallavalitsust. Kohaliku omavalitsuse

primaarseks tunnuseks on Euroopa kohaliku omavalitsuse harta kohaselt volikogu olemasolu.

Seetõttu on volikogul seaduslik õigus võtta menetlusse seadusega kohaliku omavalitsusele

otsustamiseks antud küsimusi (sh. maareformi läbiviimisega seonduvaid) ja mitte jätta või anda neid

oma täitevorgani otsustada. Ka on ringkonnakohtu otsusega, milles leiti, et haldusakt peab olema

motiveeritud, esitatud vallavolikogu otsusele kui haldusaktile täiendavaid nõudeid võrreldes

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-s 23 ammendavalt kindlaksmääratud nõuetega.

Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud protsessiosalise, Riigikohtu halduskolleegium

l e i d i s:

1. Vastavalt Maareformi seaduse §-le 222 lg. 1 teeb maa erastamisel seaduses ja sellest tulenevates

õigusaktides sätestatud erastamise eeltoiminguid kohalik omavalitsus. Sama seaduse § 23 lg. 6

sätestab, et maa erastatakse Vabariigi Valitsuse poolt kehtestatud korras. Vabariigi Valitsuse 6.

novembri 1996. a. määrusega nr. 267 kinnitati Maareformi seaduse § 23 lg. 6 alusel "Maa

ostueesõigusega erastamise kord". Selle korra punkt 4 sätestab: "Kohalik omavalitsus teeb maa

ostueesõigusega erastamisel seaduses ja käesolevas korras sätestatud eeltoiminguid. Kohalikul

omavalitsusel ei ole lubatud seaduses või käesolevas korras nimetamata toiminguid teostada või

dokumente nõuda." Maa ostueesõigusega erastamise eeltoimingud on sätestatud sama korra

kolmandas peatükis. Selles peatükis on punkt 13, milles loetletud erastamise eeltoiminguid

tulebteostada ostueesõigusega erastatava maa asukohajärgsel linna- ja vallavalitsusel. Selle punkti

alapunkt 2 kohaselt on maa ostueesõigusega erastamise üheks eeltoiminguks erastatava maa piiride

kindlaksmääramine. Kohtutoimikule lisatud Jüri maaüksuse ostueesõigusega erastamise toimikus

olevast Jüri maaüksuse kruntimise kavast nähtub, et selle kavaga on kindlaks määratud nimetatud

maaüksuse piirid. Kuna Tori Vallavolikogu on Jüri maaüksuse kruntimise kava kinnitamisel

määranud selle maaüksuse piirid, siis on vallavolikogu otsustanud küsimuse, mis seaduse alusel on

Vabariigi Valitsuse poolt antud valla- või linnavalitsuse pädevusse.

Ringkonnakohus on õigesti märkinud, et kohaliku omavalitsuse tunnuseks on volikogu olemasolu.

Samuti on ringkonnakohus õigesti leidnud, et apellant on sellest ebaõigesti järeldanud, et

vallavolikogu võib otsustada seaduse alusel vallavalitsuse pädevusse antud küsimusi. Põhiseaduse §-

st 156 lg. 1, Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklist 3 ja Kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse §-st 4 tuleneb põhimõte, et volikogu kui kohaliku omavalitsuse esinduskogu võib võtta oma

pädevusse küsimusi, mis seadusega või selle rakendamiseks kehtestatud Vabariigi Valitsuse või

ministri määrusega normiadressaadiks olevat organit määratlemata on antud kohaliku omavalitsuse

pädevusse. Kui aga seadusega või seaduse rakendamiseks kehtestatud Vabariigi Valitsuse või ministri

määrusega on mingi ülesande teostamine antud valla- või linnavalitsuse pädevusse, siis ei ole valla-

või linnavolikogul õigust teostada seda ülesannet. Seega on ebaõige kassaatori väide, et volikogul oli

õigus võtta oma menetlusse maa ostuõigusega erastamise korra punktiga 4 kohalikule omavalitsusele

otsustamiseks antud küsimusi, sh. Jüri maaüksuse piiride kindlaksmääramist.

2. Ebaõige on kassaatori väide, et ringkonnakohtu otsusega on esitatud vallavolikogu otsusele kui

haldusaktile täiendavaid nõudeid võrreldes Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-s 23

ammendavalt kindlaksmääratud nõuetega. Ringkonnakohus on oma otsuses vaid konstateerinud, et

Maakorraldusseaduse § 26 sätestab rea nõudeid, mida tuleb järgida kruntimise kavade

kooskõlastamisel ja kinnitamisel. Ka ei määra Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 23

ammendavalt kindlaks kohaliku omavalitsuse õigusaktidele esitatavaid nõudeid. Nii ei sisalda

eelnimetatud säte näiteks haldusakti motiveerimise nõuet. Haldusakti motiveerimise nõue on üldine

nõue, mis peab tagama Põhiseaduse §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse.

Käesoleva kohtuasja materjalidest nähtub, et Tori Vallavalitsuse otsuse motiveerimata jätmine pole

takistanud selle sisulist vaidlustamist.

Samas on aga käesolevas haldusasjas vaidlustatud motiveerimata haldusakt antud pädevust ületades.

Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks märkida, et pädevust ületades antud haldusakt on

seadusevastane, sõltumata sellest, kas ta on või pole motiveeritud. Sellise haldusakti

motiveerimatusele osundamine kohtuotsuses, isegi kui protsessiosaline ei vaidlusta akti sel põhjusel,

on siiski vajalik, et vältida uue haldusakti andmisel samasuguse vea kordamist.

Kassatsioonkaebus ei kuulu rahuldamisele.

Juhindudes HKS §-dest 57 p. 1 ja 68 lg. 3, Riigikohtu halduskolleegium

o t s u s t a b:

1. Jätta Tori Vallavolikogu kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegiumi 5. septembri 1997. a. otsus haldusasjas nr.

II-3/226/97 muutmata.

3. Kanda kassatsioonikautsjon 422. 50 (nelisada kakskümmend kaks krooni ja 50 senti)

riigieelarve tuludesse.

Määrus jõustub 17. novembril 1997. a. teatavaks tegemisest.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann