3-4-1-3-97 · Riigikohus

3-4-1-3-97

OTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Tartus, 6. oktoobril 1997. a.

Valga Maakohtu 9. juuni 1997. a. taotluse, tunnistada osaliselt kehtetuks Valga Linnavolikogu

10. jaanuari 1996. a. määrusega nr 1 kinnitatud Valga linna korra eeskirja I osa p 3.19,

läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas 24. septembril 1997. a. kolleegiumi sekretär Piret

Lehemetsa juuresolekul istungil läbi Valga Maakohtu 9. juuni 1997. a. taotluse.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest

n ä h t u b:

Valga halduskohtuniku 2. juuni 1997. a. otsusega haldusõiguserikkumise nr. 2/19 asjas jäeti

kohaldamata Valga Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a. määrusega nr 1 vastuvõetud Valga linna korra

eeskirja I osa punkt 3.19 osas, milles sätestatakse piirang alla 16-aastaste alaealiste

liikumisvabadusele, ja otsustati algatada selle sätte kehtetuks tunnistamiseks põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetlus. Ühtlasi lõpetati HÕS § 218 p 1 alusel menetlus Aleksander Zahhart"enko

haldusõiguserikkumise asjas HÕS §-de 142 ja 143 järgi haldusõiguserikkumise koosseisu puudumise

tõttu.

Juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 5, esitas Valga Maakohtu

esimees Riigikohtule taotluse tunnistada vastuolu tõttu Põhiseaduse §-ga 34 kehtetuks Valga

Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a. määrusega nr 1 kinnitatud Valga linna korra eeskirja I osa punkt

3.19 osas, milles sätestatakse piirangud alla 16-aastaste alaealiste liikumisvabadusele. Kohtuotsuse

kohaselt oli A. Zahhart"enko võetud vastutusele HÕS § 142 järgi selle eest, et ta alla 16-aastase

isikuna viibis kell 23.54 Valgas avalikus kohas ilma täiskasvanud saatjata, ning HÕS § 143 järgi selle

eest, et ta ei allunud politseiametniku korraldusele tulla politseinikuga kaasa haldusõiguserikkumise

materjalide vormistamiseks. Haldusõiguserikkumise protokolli kohaselt rikkus A. Zahhart"enko

Valga Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a. määrusega nr 1 kinnitatud Valga linna korra eeskirja punkti

3.19. Haldusõiguserikkumise asja lahendamisel leidis kohtunik, et haldusõiguserikkumise protokolli

järgi kohaldamisele kuuluv eeskirja punkt 3.19 on vastuolus Põhiseaduse §-ga 34 osas, millega

kehtestatakse piirang alla 16-aastaste isikute liikumisevabadusele. Kohtuotsuse kohaselt on

A. Zahhart"enko käitumises küll eeskirja punktis 3.19 sätestatud tegevuse ja HÕS §-s 142 sätestatud

haldusõiguserikkumise tunnused, kuid avalikus kohas täiskasvanud saatjata viibimine polnud

õigusevastane, sest vastutuse aluseks olev eeskirja punkt 3.19 on vastuolus Põhiseadusega ja tuleb

jätta kohaldamata. Põhiseaduse § 34 kohaselt on igaühel, kes viibib seaduslikult Eestis, õigus vabalt

liikuda. Seda õigust võib seaduses sätestatud juhtudel ja korral piirata teiste inimeste õiguste ja

vabaduste kaitseks, riigikaitse huvides, loodusõnnetuse ja katastroofi korral, nakkushaiguse leviku

tõkestamiseks, looduskeskkonna kaitseks, alaealise või vaimuhaige järelevalvetuse ärahoidmiseks ja

kriminaalasja menetluse tagamiseks. Eestis pole seadusega sätestatud juhtusid ja korda, millal ja

kuidas võiks piirata liikumisvabadust alaealise järelevalvetuse ärahoidmiseks. Seega on Põhiseaduse

§-ga 34 vastuolus Valga Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a. määrusega nr 1 kinnitatud eeskirja

punkti 3.19 see osa, milles piiratakse alaealise liikumisvabadust.

Kohtule esitatud õiguskantsleri kirjalikus arvamuses leitakse, et Valga Maakohtu taotlus on

põhjendatud ja Valga linna korra eeskirja I osa punkt 3.19 on osas, milles sätestatakse piirang alla 16-

aastaste alaealiste liikumisvabadusele, antud pädevust ületades ning seetõttu vastuolus Põhiseaduse §-

ga 34. Põhiseaduse § 34 kohaselt saab liikumisvabadust piirata seaduses sätestatud juhtudel ja korras.

Eestis pole seadusega sätestatud juhtusid ja korda, millal ja millises korras võiks piirata

liikumisvabadust alaealise järelevalvetuse ärahoidmiseks. Haldusõiguserikkumiste seadustik,

sätestades volitusnormi kohalikele omavalitsustele kehtestada avaliku korra eeskiri, ei sisalda volitust

kehtestada piiranguid alaealise järelevalvetuse ärahoidmiseks. Arvamuses märgitakse, et kuna enamik

kohalike omavalitsuste volikogusid on avaliku korra eeskirjades sätestanud analoogilisi piiranguid,

siis tegi õiguskantsler 5. septembril 1997. a. Riigikogule ettekande vajaduse kohta seadustada

alaealiste järelevalvetuse ärahoidmiseks tehtavad piirangud.

Kohtule esitatud Valga Linnavolikogu esimehe kirjalikus arvamuses leitakse, et Valga Maakohtu

taotlus on põhjendatud, kuna Põhiseaduse § 34 kohaselt saab liikumisvabadust piirata seaduses

sätestatud juhtudel ja korras. Eestis pole seadust, mis sätestaks juhudja korra, millal ja kuidas võiks

piirata liikumisvabadust alaealiste järelevalvetuse ärahoidmiseks. Seetõttu on Valga linna korra

eeskirja I osa punkti 3.19 see osa, millega piiratakse alaealiste liikumisvabadust, vastuolus

Põhiseaduse §-ga 34. Arvamuses märgitakse, et Valga Linnavalitsuses on väljatöötamisel Valga linna

korra eeskirja redaktsiooni projekt, milles kõnesolev säte puudub.

Tutvunud esitatud materjalidega, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

leidis:

I Valga linna korra eeskirja I osa punkt 3.19 sätestab, et keelatud on "alla 16-aastastel viibida ilma

täiskasvanud saatjata avalikes kohtades kella 23.00-6.00. Üldharidus- ja kutsekoolide direktorid ja

huvialaasutuste direktorid on kohustatud noorteüritused lõpetama sellise arvestusega, et alla 16-

aastased noored jõuaksid koju hiljemalt kell 23.00."

Liikumisvabadus on demokraatlikus ühiskonnas omaksvõetud ja seadusandlikult kaitstud väärtus,

mis on tihedas seoses teiste põhiseaduslike väärtustega, näiteks isikuvabaduse, ühiskondliku

turvalisuse ja avaliku korra, seaduslikkuse ning teiste inimeste õiguste ja vabadusega. Nendel

põhjustel sätestab nii Põhiseadus kui ka rahvusvaheline õigus võimaluse piirata liikumisvabadust.

Samuti kehtestab Põhiseaduse § 14, et õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja

kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Õiguste ja vabaduste tagamine on küll kohaliku

omavalitsuse organite kohustus, kuid nad peavad seda kohustust täitma seaduslikult. Põhiseaduse

§ 13 lg 1 sätestab, et seadus kaitseb igaüht riigivõimu omavoli eest. Ka kohaliku omavalitsuse

organid teostavad riigivõimu. Põhiseaduse § 3 lg 1 sätestab, et riigivõimu teostatakse üksnes

Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seega kehtib Eestis demokraatlikes

õigusriikides tunnustatud põhimõte, et avaliku võimu teostamisel tuleb järgida legaalsuse põhimõtet.

Võimu teostamine peab olema legaalne nii võimuakti sisu kui võimu teostamise viisi ja vormi

poolest.

Liikumisvabadust teostab isik nii ajas kui ka ruumis. Kui eeldada, et liikumisvabaduse piirangud ei

hõlma võimalust piirata isiku viibimist teatud kohtades teataval kellaajal, siis tähendaks see, et

politsei- või komandanditunni kehtestamist pole võimalik õiguslikult hinnata Põhiseaduse § 34

kaudu. Vaevalt oleks see kooskõlas Põhiseaduse § 34 eesmärgiga. Seega on nõue, et alla 16-aastane

isik võib kella 23.00 kuni 6.00 viibida avalikus kohas üksnes täisealise saatjaga, käsitatav alaealise

liikumisvabaduse piiramisena Põhiseaduse § 34 mõttes.

Tulenevalt alaealise psüühilisest ja sotsiaalsest ebaküpsusest võib ta teatud olukordades kahjustada

end ja teisi kergemini kui täisealine. Ebaküpsuse tõttu kannab alaealine, erinevalt enamusest

täisealistest, oma tegude eest ka piiratud õiguslikku vastutust. Sellega on põhjendatav ka vajadus

kehtestada alaealiste suhtes selliseid õiguslikke piiranguid, mida täisealiste suhtes enamasti ei

kohaldata. Põhiseaduse § 34 võimaldab piirata alaealiste liikumisvabadust nende järelevalvetuse

ärahoidmiseks. Kindlasti on alaealiste järelevalvetuse tõenäosus öisel ajal suurem kui päevasel.

Seetõttu ei ole välistatud, et alaealiste järelevalvetuse ärahoidmiseks on mõistlik piirata teatavatel

juhtudel nende liikumisvabadust.

Alaealiste liikumisvabaduse piiramine on iseenesest võimalik, kui on põhjendatud, et see piirang on

vajalik alaealiste järelevalvetuse ärahoidmiseks, proportsionaalne soovitava eesmärgiga ja soovitud

eesmärki pole muul viisil võimalik saavutada. Piirang peab olema ka täidetav ja mõistlik ning

demokraatlikus ühiskonnas vajalik.

Põhiseaduse § 34 annab võimaluse piirata liikumisvabadust seaduses sätestatud juhtudel ja korras.

Seaduse all mõistetakse Põhiseaduse selles sättes seadust formaalses mõttes, mitte aga igasugust

õigusloovat akti. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. jaanuari 1994. a. otsuses

käsitatakse Põhiseaduse §-des 11, 26, 33 ja 43 sätestatud õigusi ja märgitakse, et õigusi ja vabadusi

võib piirata ainult kooskõlas Põhiseadusega ja seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Sama

kolleegiumi poolt samal päeval tehtud teises otsuses märgitakse, et põhiõiguste ja vabaduste

võimalikke piiranguid võib kehtestada ainult seadusjõuliste õigusaktidega. 2. novembri 1994. a.

otsustes leitakse, et parkimistõendita või selleks mitteettenähtud kohas pargitud auto ratta

lukustamine on üheaegselt nii kohaliku elu küsimus kui ka omandiõiguse piiramine ja kuna puudus

seadus, mis lubanuks kohalikul omavalitsusel omandi kasutamist sel kombel piirata, siis olid

vastavad kohaliku omavalitsuse aktid põhiseadusevastased. 21. detsembri 1994. a. otsuse kohaselt

tuleb põhiõiguste ja vabaduste piiramise kord kehtestada seadusega. Seejuures osundatakse

viimatinimetatud lahendis Põhiseaduse §-le 34, mis reguleerib liikumisvabadust. Seega on

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium järjekindlalt olnud seisukohal, et Põhiseaduse teises

peatükis sätestatud õigusi, mida on märgitud osundatud lahendites, saab piirata vaid kooskõlas

seadusega. Põhiseaduse § 34 formuleering ei anna alust järelduseks, et selles sättes kasutatud mõiste

"seadus" oleks teistsuguse tähendusega alaealiste jaoks. Seda enam, et 21. detsembri 1994. a. otsuses

on märgitud, et selliste ekstreemsete asjaolude nagu loodusõnnetuse või katastroofi korral ja

nakkushaiguse leviku tõkestamiseks tuleb liikumisvabaduse piiramise kord sätestada seadusega.

Isegi kui alaealiste järelevalvetuse ärahoidmine on kohaliku elu küsimus, ei saa kohaliku

omavalitsuse organ alaealiste liikumisvabaduse piiranguid kehtestada, sest Põhisaduse § 34 sätestab

ühemõtteliselt, et liikumisvabadust saab piirata vaid seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Seadusega

alaealiste liikumisvabaduse võimaliku piiramise juhtude ja korra sätestamisel võib aga kohaliku

omavalitsuse organil olla õigus otsustada liikumisvabaduse piirangute rakendamist kohaliku

omavalitsuse üksuse territooriumil.

Seega on Valga Maakohtu taotlus põhjendatud ja kuulub rahuldamisele. Valga linna korra eeskirja I

osa punkt 3.19 on alla 16-aastaste isikute liikumisvabaduse piiramise osas vastuolus Põhiseaduse §-

ga 34 ning kuulub seetõttu kehtetuks tunnistamisele.

II Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium peab vajalikuks märkida, et Valga halduskohtuniku

9. juuni 1997. a. otsuse resolutsioonis pole märgitud Põhiseaduse seda sätet, millega Valga linna korra

eeskirja I osa punkt 3.19 on vastuolus. Valga halduskohtuniku otsuse motivatsioonis ja Valga

Maakohtu taotluses on küll osundatud eeskirja selle sätte vastuolule Põhiseaduse §-ga 34, kuid sellest

ei piisa. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 5 mõtte kohaselt tuleb ka

kohtuotsuse resolutsioonis märkida Põhiseaduse konkreetne säte, millega kohaldamata jäetud

õigusakt on vastuolus.

Juhindudes Põhiseaduse §-st 152 lg 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st

19 lg 1 p 2, Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b:

Rahuldada Valga Maakohtu 9. juuni 1997. a. taotlus ja tunnistada kehtetuks Valga

Linnavolikogu 10. jaanuari 1996. a. määrusega nr 1 kinnitatud Valga linna korra eeskirja I osa

punkt 3.19 osas, millega piiratakse alla 16-aastaste isikute liikumisvabadust.

Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees

Rait Maruste

E r i a r v a m u s

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsuse nr. 3-4-1-3-97 juurde

Põhiseaduse § 14 kehtestab, et õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja

kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Põhiseaduse § 154 annab aga kohalikele

omavalitsustele õiguse korraldada iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi. Seega on Põhiseadus

pannud kohalikele omavalitsustele kohustuse tagada õigused ja vabadused (sh õiguse turvalisusele)

ning andnud õiguse otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi iseseisvalt. Õiguskord on üks

olulisemaid kohaliku elu küsimusi. Kuna seaduseandja - Riigikogu - ei ole alaealiste järelevalve

küsimust üheselt reguleerinud seaduse tasemel õigusaktiga (näit. Lastekaitseseadusega), tuleb sellest

järeldada, et see on ajutiselt, vastava regulatsiooni andmiseni, jäetud kohalike omavalitsuste otsustada

ja korraldada. Lähtudes Põhiseadusest kui seadusest ning tema ülimuslikust jõust, on kohalikud

omavalitsused täitnud oma põhiseaduslikku kohustatust sisuliselt õigesti ja kooskõlas Põhiseaduse

mõtte ja eesmärkidega.

Samas, alaealiste liikumisvabaduse piiramine Valga linnas Valga Linnavolikogu poolt ei ole

toimunud seaduse tasemel õigusakti ehk primaarse seadusandlusega, nii nagu seda nõuab

Põhiseaduse § 34. Selles osas on Valga Linnavolikogu toiminud Põhiseadusega formaalselt

mittekooskõlaliselt. Sellest lähtuvalt kuulub taotlus rahuldamisele. Tuleb möönda, et formaalselt

seaduse tunnustega õigusakt annab põhiõigustele ja vabadustele kõrgetasemelise kaitse ning on selles

mõttes rohkem kooskõlas Põhiseaduse legaalsuse põhimõttega.

Valga Maakohtu, Valga Linnavolikogu, õiguskantsleri ja Riigikohtu otsus, et Valga Linnavolikogu ei

ole toiminud seaduse alusel ja seega põhiseaduse vastaselt, on õige formaalses, kuid mitte sisulises

mõttes. Esiteks annab liikumisvabaduse piiramise õigusliku aluse ja pädevuse Põhiseadus ja Euroopa

inimõiguste konventsioon. Teiseks tuleb õiguste ja vabaduste sisustamisel lähtuda Euroopa

Inimõiguste Kohtu käsitlusest seaduse mõiste sisustamisel. Selle kohaselt õiguste ja vabaduste

piiramine võib toimuda ka formaalselt seaduse tunnuseid mitteomava õigusakti alusel juhul, kui see

akt kannab õigusaktile üldomaseid tunnuseid. Valga Linnavolikogu vaidlusalune akt omab neid

üldiseid tunnuseid.

Seaduslikkuse printsiip, eriti aga selle formaalne sisustamine, ei ole Põhiseaduse ainuke ning mitte ka

prioriteetne printsiip. Põhiseadust tuleb lugeda koherentselt, terviklikult. Õiguste ja vabaduste kaitse

on ka kohtu põhiseaduslik kohustus. Kohus peab vältima põhistatud ja vältimatu vajaduseta

olemasoleva õigusolustiku ning õiguste ja vabaduste kaitstuse kahjustamist. Tagamaks õiguskindlust

ning juhindudes tarvidusest mitte kahjustada olemasolevat õigusregulatsiooni, ei pea ma õigeks

tunnistada vaidlusalune õigusakt kehtetuks otsuse kuulutamisest. Pean õigeks juhinduda Riigikohtu

haldusnõukogude kaasuses rakendatud lähenemisviisist ning anda seaduseandjale ajaline võimalus

vajalike seadusandlike muudatuste ettevalmistamiseks ja vastuvõtmiseks. Seepärast pean õigeks

ajatada otsuse jõustumine 1. jaanuarini 1998. Taoline lähenemisviis oleks kooskõlas ka Euroopa

Kohtu (Court of Justice) konstitutsioonilistele vaidlustele lähenemise meetodiga, mida Kohus kasutas

näiteks 07. 07. 1992. a. kaasuses C - 295/90, kusEuroopa Lepingu artiklile 174 lg 2 toetudes

annulleeriti direktiiv 90/366 EEC 28. juulist 1990. Annulleeritud direktiivi õigusjõud aga säilitati

kuni korrektse õigusliku aluse kehtestamiseni.

Rait Maruste