3-4-1-3-96 · Riigikohus

3-4-1-3-96 O T S U S Eesti Vabariigi nimel Tartus, 20. detsembril 1996. a. Riigikohtu halduskolleegiumi 11. novembri 1996. a. taotluse, tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse detsembri 1994. a. määruse nr. 486 "Vabariigi Valitsuse 21. detsembri 1993. a. määruse nr. 408 täiendamine ja viina sisseveo ning hulgija jaemüügikorralduses tehtavad muudatused" punktid 2 ja 3 ning lisa, samuti Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1994. a. määrusega nr. 4 kinnitatud "Alkoholi, tubaka ja tubakatoodete sisseja väljaveo, tootmise ning müügi korraldamise juhendi" punkt 5 vastuolu tõttu Põhiseaduse §-ga 87 p 6, läbivaatamine Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton, Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas 6. detsembri 1996. a. istungil õiguskantsler Eerik-Juhan Truuvälja ja kolleegiumi sekretär Piret Lehemetsa juuresolekul läbi Riigikohtu halduskolleegiumi taotluse 11. novembrist 1996. a. Justiitsminister ja Vabariigi Valitsuse esindaja istungil ei osalenud. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest nähtub, et Riigikohtu halduskolleegiumi 11. oktoobri 1996. a. määrusega haldusõiguserikkumise asjas nr. 3-3-1-29-96 jäeti kohaldamata Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 "Vabariigi Valitsuse 21. detsembri 1993. a. määruse nr. 408 täiendamine ja viina sisseveo ning hulgija jaemüügi korralduses tehtavad muudatused" punktid 2 ja 3 ning lisa, samuti Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1994. a. määrusega nr. 4 kinnitatud "Alkoholi, tubaka ja tubakatoodete sisseja väljaveo, tootmise ning müügi korraldamise juhendi" punkt 5 vastuolu tõttu Põhiseaduse §-ga 87 p 6. Riigikohtu halduskolleegium esitas 13. novembril 1996. a. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 5 kohaselt taotluse, millega käivitus järelevalvemenetlus Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis. Taotlust, tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 "Vabariigi Valitsuse 21. detsembri 1993. a. määruse nr. 408 täiendamine ja viina sisseveo ning hulgija jaemüügi korralduses tehtavad muudatused" punktid 2 ja 3 ning lisa, samuti Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1994. a. määrusega nr. 4 kinnitatud "Alkoholi, tubaka ja tubakatoodete sisseja väljaveo, tootmise ning müügi korraldamise juhendi" punkti 5, põhistab Riigikohtu halduskolleegium järgmiselt: Põhiseaduse § 87 p 6 sätestab, et Vabariigi Valitsus annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. Samasisuline oli 10. oktoobril 1992. a. vastuvõetud Vabariigi Valitsuse seaduse § 5 esimene lause, mis kehtis Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 andmise ajal. Need sätted eeldasid, et Vabariigi Valitsus saab määruse anda vaid siis, kui seaduses on vastavasisuline delegatsiooninorm. Demokraatlikus õigusriigis ei saa delegatsiooninorm olla üldist laadi. Sellise delegatsiooni lubatavuse tunnustamine tähendaks möönmist, et Riigikogu võib üheainsa delegatsiooninormiga praktiliselt loobuda talle kohustusliku legislatiivfunktsiooni teostamisest

Vabariigi Valitsuse või ministrite kasuks. Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 preambulas märgitakse, et see määrus tugineb Tarbijakaitseseadusele, täpsustamata seaduse sätet, mis volitab valitsust määrust andma. 15. detsembril 1993. a. vastuvõetud Tarbijakaitseseaduses polnud 28. detsembril 1994. a. ühtegi sätet, mis volitanuks Vabariigi Valitsust andma sellesisulist määrust. Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 punktiga 2 peatati alates 15. jaanuarist 1995. a. ajutiselt, kuni vastavate andmete sama määruse punktis 1 nimetatud andmepanka kandmiseni, valge viina sissevedamiseks antud tegevuslitsentside kehtivus, välja arvatud sama määruse lisas loetletud viinad. Faktiliselt keelati sellega määruse lisas nimetamata viinade kaubanduslikes kogustes sissevedu Eestisse. Sama määruse punktiga 3 keelati alates 31. märtsist 1995. a. kõigi sama määruse lisas nimetamata viinade müük, lubades seda pärast vastava viina andmete kandmist alkohoolsete jookide andmepanka ja uue tegevuslitsentsi saamist selle viina sisseveoks. Järelikult kehtestati selle sättega alkohoolsete jookide müügipiirangud. Tarbijakaitseseaduse § 8 lg 2 sätestab: "Keelud ja piirangud tubakatoodete, alkohoolsete jookide, relvade, laskemoona, narkootiliste ja uimastavate ainete, ravimite ning muude tarbijat kahjustavate või kahjustada võivate kaupade ja teenuste reklaami, müügi või tootmise kohta sätestatakse eraldi seadusega." Osundatust nähtub, et seadusandja jättis alkohoolsete jookide müügi keelustamise oma ainupädevusse. Seega on Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 punktid 2 ja 3 ning lisa antud pädevust ületades ning seetõttu vastuolus nii Põhiseaduse §-ga 87 p 6 kui ka Tarbijakaitseseaduse §- ga 8 lg 2. Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1994. a. määrusega nr. 4 kinnitati "Alkoholi, tubaka ja tubakatoodete sisseja väljaveo, tootmise ning müügi korraldamise juhend." Juhendi punkt 5 sätestab: "Füüsilistel isikutel on keelatud alkoholi, tubaka ja tubakatoodete müük nii juriidilistele kui ka füüsilistele isikutele." Juhendi selles punktis ei käsitleta Eestisse sissevedamiseks mittelubatud alkoholi, vaid keelatakse füüsilistel isikutel üldse müüa alkoholi. Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1994. a. määrusega kinnitatud juhend, mille punktiga 5 keelati füüsilistel isikutel kaubelda alkoholiga, ei viita aga määruse andmist volitavale seadusele. Seega on säte vastuolus Põhiseaduse §-ga 87 p 6 ja Tarbijakaitseseaduse §-ga 8 lg 2 samadel põhjustel kui Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 punktid 2 ja 3 ning lisa. 26. juunil 1996. a. võeti vastu "Vabariigi Valitsuse seaduse ja selle rakendamisega seotud õigusaktide muutmise seadus." Selle seaduse §-ga 30 muudeti Tarbijakaitseseaduse paragrahvi 11. Tarbijakaitseseaduse § 11 lg 3 esimene lause sätestab: "Käesoleva seadusega sätestatud tarbija õiguste tagamiseks kehtestab Vabariigi Valitsus kaupluse töö üldeeskirjad, toitlustamise üldeeskirjad, toiduainete ja muude toodete märgistamise eeskirjad, alkoholi, tubaka ja tubakatoodete sisseja väljaveo, tootmise ja müügi eeskirjad, tervisekaitse eeskirjad toiduainete valmistamisel, säilitamisel, vedamisel ja müümisel, samuti seaduses sätestatud juhtudel muud eeskirjad tarbija õiguste tagamiseks."

Vabariigi Valitsuse seaduse ja selle rakendamisega seotud õigusaktide muutmise seadus jõustus 26. juulil 1996. a. ega omanud tagasiulatuvat jõudu. Selle seaduse §-ga 30 ei sätestatud, et Tarbijakaitseseaduse § 11 lg 3 tagasiulatuvalt sanktsioneerib varem antud Vabariigi Valitsuse määrusi. Demokraatlikus õigusriigis ei saa seadusandja tagasiulatuvalt sanktsioneerida halduse üldakte, mis piiravad isikute õigusi ja vabadusi ja mille täitmist tagatakse karistustega. Tarbijakaitseseaduse § 11 lg 3, 26. juuni 1996. a. redaktsioonis, annab Vabariigi Valitsusele õigusliku aluse anda alkoholi Eestisse sissevedamist reguleerivaid määrusi üksnes pärast seaduse selle redaktsiooni jõustumist. Seega ei legaliseeritud Vabariigi Valitsuse seaduse ja selle rakendamisega seotud õigusaktide muutmise seadusega Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 punkte 2 ja 3 ning lisa, samuti Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1994. a. määrusega nr. 4 kinnitatud juhendi punkti 5 Põhiseaduse § 87 p 6 mõttes. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium, ära kuulanud õiguskantsleri arvamuse, mille kohaselt Riigikohtu halduskolleegiumi taotlus kuulub rahuldamisele, ja tutvunud esitatud materjalidega, l e i d i s: I. Põhiseaduse kohaselt on avaliku võimu põhiseadusliku ja demokraatliku teostamise aluseks avaliku võimu rajanemine õigusele (preambula) ning võimude lahususe ja tasakaalustatuse (§ 4), demokraatliku õigusriigi (§ 10) ning seaduslikkuse (§ 3 lg 1) printsiibid. Nimetatud printsiipide järgimiseks ning igaühe põhiõiguste ja vabaduste kaitseks peavad legislatiivja haldusfunktsioonid olema eristatud ja täpselt määratletud ning nende funktsioonide täitmine peab toimuma kooskõlas Põhiseadusega ja õigusteoorias tunnustatud põhimõtetega. Pädevuse umbmäärasus, samuti pädevuse ületamine kahjustab üldist õiguskindlust ning loob ohu Põhiseaduses sätestatud riigiehituslike põhimõtete ning igaühe õiguste ja vabaduste kahjustamiseks. Tõlgendades seaduslikkuse mõistet, märkis Euroopa Inimõiguste Kohus kaasuses Malone Ühendatud Kuningriigi vastu (1984), et ,,seaduslikkuse printsiibiga oleks vastuolus see, kui täidesaatev võim teostaks talle antud seaduslikku voli piiramatu võimuna. Järelikult peab seadus määrama vajaliku selgusega kindlaks kompetentsetele organile delegeeritud otsustamisõiguse ulatuse ja teostamise viisi, pidades silmas käsitatava abinõu seaduslikku eesmärki anda üksikisikule vajalik kaitse meelevaldse sekkumise eest". II. Põhiseaduse § 87 p 6 sätestab, et Vabariigi Valitsus ,,annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi". Sama põhimõtet kordab ministrite määruste suhtes Põhiseaduse § 94 lg 2. Nimetatud normides kajastub täitevvõimu seotus seadusega, mis tähendab, et täidesaatev võim ei tohi Eesti Põhiseaduse järgi teha toiminguid, mis on vastuolus seadusega. Seaduse prioriteedi printsiip tuleneb Põhiseaduse eelpool osundatud §-st 3 lg 1, aga ka paragrahvist 139, mille kohaselt õiguskantsler teostab järelevalvet täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide Põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle. Täitevvõimu iseseisvate üldaktidena on Eesti õigusaktide süstemaatikas käsitatavad üksnes Vabariigi Presidendi poolt Põhiseaduse § 109 alusel antud seadlused. Vabariigi Valitsusele antud määrusandlusõiguse eesmärgiks on vähendada seadusandja koormust ja

anda normide tehnilise detailiseerimise üle valitsusele, et tagada seeläbi paindlik haldustegevus ning vältida seaduste ülekoormamist tarbetute üksikregulatsioonidega. Samas on seadusega täidesaatva võimu piiramine tarvilik riigivõimu teostamise demokraatlikkuse kontrolliks, üldiseks õiguskindluseks ning põhiseaduslike õiguste ja vabaduste kaitseks. Põhiseaduse eelosundatud paragrahvide ja põhimõtete kohaselt on täidesaatev võim üldjuhul volitatud andma üksnes intra legem määrusi ehk seadust täpsustavaid määrusi. Sellele põhimõttele on 12. jaanuari 1994. a. ning 7. detsembri 1994. a. otsustes osundanud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium. III. Õiguse teooria kohaselt peab täitevvõimu üldakti andmiseks olema seaduses vastavasisuline delegatsiooniehk volitusnorm. Selles normis täpsustatakse akti andmiseks pädev haldusorgan ning talle antava määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus. Peale selle võib seaduse delegatsioonisäte kehtestada ka muid norme täitevvõimu kohustamiseks või tema legislatiivfunktsiooni piiramiseks. Volituse eesmärgi, sisu ja ulatuse sätestamine seaduses on vajalik selleks, et igaüks saaks aru, missugust halduse üldakti tohib anda. Intra legem määruse puhul peab seaduses olema norm, mis sätestab selgelt, et haldusorgan võib selle alusel anda haldusakti. See põhimõte on väljendatud ka Vabariigi Valitsuse seaduse §-s 27 lg 2. Intra legem määruse korral võib volituse eesmärk, sisu ja ulatus olla ka seadusest tõlgendamise teel tuletatav. Kuid õiguse subjektil peab seadusega tutvumisel olema võimalik jõuda kindlale arusaamale, et selle seadusega reguleeritud küsimustes võib täitevvõim anda halduse üldakti. Samas ei tohi intra legem korras antud määrus väljuda volitusnormi sisaldava seaduse reguleerimiseseme raamidest. Tulenevalt võimude lahususe põhimõttest, mille kohaselt legislatiivfunktsiooni teostamine kuulub seadusandja pädevusse, on seaduse reguleerimiseseme raamest väljunud halduse üldakt praeter legem või contra legem määrus. Riigi põhiseadusest võib tuleneda seadusandja õigus seadusega volitada haldusorganit andma praeter legem määrust. Seadusega käsitlemata valdkonda reguleeriva määruse ehk praetar legem määruse volitusnorm peab sisaldama selget luba, et täitevvõim võib selle sätte alusel anda niisuguseid määrusi. Toimides praeter legem võtab valitsus üle osa seadusandja kompetentsist ning seda saab ta teha üksnes siis, kui seaduseandja on teda selleks expressis verbis volitanud. Praeter legem määruse volitusnorm peab sisaldama peale selge loa ka veel määruse andmiseks pädeva haldusorgani nimetuse ning vastava määruse eesmärgi, sisu ja ulatuse täpsustuse. Contra legem määrustega muudetakse ja tühistatakse seadusi. Eestis on võimude lahususe põhimõttest tulenevalt contra legem määrused Põhiseadusega välistatud. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leiab, et Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 punktid 2 ja 3 ning määruse lisa, samuti Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1994. a. määrusega nr. 4 kinnitatud juhendi punkt 5 ei vasta delegatsiooni nõuetele ja on sisuliselt contra legem määruse tunnustega. IV. Käsitletava õigusvaidluse lahendamiseks tuleb eristada kahte õiguslikku regulatsiooni ja neile vastavat õigusolustikku. Esiteks seadusandlik regulatsioon Vabariigi Valitsuse 1994. a. määruse nr. 486 ja 7. jaanuari 1994. a. määrusega nr. 4 kinnitatud juhendi kehtestamise ajal ning teiseks

seadusandlik regulatsioon Tarbijakaitseseaduse § 11 uue redaktsiooni kehtestamise järgselt, s.o alates 26. juulist 1996. a. Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 preambulas märgitakse, et see määrus tugineb Tarbijakaitseseadusele, täpsustamata seaduse sätet või sätteid, millele tuginetakse. Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1994. a. määruses nr. 4, millega kinnitati alkoholi, tubaka ja tubakatoodete sisseja väljaveo, tootmise ning müügi korraldamise juhend, puudub viide, millise seaduse alusel ja täitmiseks määrus välja antakse. Sel ajal jõus olnud Tarbijakaitseseaduse § 1 lg 2 sätestas, et ,,käesoleva seadusega reguleerimata küsimustes kohaldatakse muid õigusakte". Nimetatud säte on viitenorm, mida ei saa käsitada delegatsiooninormina. Tarbijakaitseseaduse § 8 lg 2 sätestas, et ,,keelud ja piirangud tubakatoodete, alkohoolsete jookide, relvade, laskemoona, narkootiliste ja uimastavate ainete, ravimite ning muude tarbijat kahjustavate või kahjustada võivate kaupade ja teenuste reklaami, müügi või tootmise kohta sätestatakse eraldi seadusega". Seega on seadusandja väljendanud selget tahet nimetatud valdkonda ise reguleerida ning järelikult seda Vabariigi Valitsusele mitte delegeerida. Esitatud põhjustel on Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 punktid 2 ja 3, samuti määruse lisa ning Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1994. a. määrusega nr. 4 kinnitatud juhendi punkt 5 antud pädevust ületades ja Põhiseadusega vastuolus. Tarbijakaitseseaduse § 11 uue, 26. juuni 1996. a. redaktsiooni lõige kolm sätestab: "Käesoleva seadusega sätestatud tarbija õiguste tagamiseks kehtestab Vabariigi Valitsus kaupluse töö üldeeskirjad, toitlustamise üldeeskirjad, toiduainete ja muude toodete märgistamise eeskirjad, alkoholi, tubaka ja tubakatoodete sisseja väljaveo, tootmise ja müügi eeskirjad, tervisekaitse eeskirjad toiduainete valmistamisel, säilitamisel, vedamisel ja müümisel, samuti seaduses sätestatud juhtudel muud eeskirjad tarbija õiguste tagamiseks." See norm võib olla käsitatav eridelegatsioonina Vabariigi Valitsuse 1994. a. määruse nr. 486 punktides 2, 3 ja lisas, samuti Vabariigi Valitsuse 1994. a. määrusega nr. 4 kinnitatud juhendis reguleeritud küsimuste suhtes. Seega volitas seaduseandja alates 26. juulist k.a Vabariigi Valitsust määrusandluseks. See delegatsioon ei laiene enne 26. juulit 1996. a. vastuvõetud Vabariigi Valitsuse määrustele tagantjärele. Järelikult, Tarbijakaitseseadus ei legaliseerinud ega saanudki tagantjärele legaliseerida ilma sellekohase delegatsioonita antud Vabariigi Valitsuse määruse nr. 486 punkte 2 ja 3 ning lisa, samuti määrusega nr. 4 kinnitatud juhendi punkti 5. Tagantjärele ei saa legaliseerida määrusi, mille täitmist tagatakse sunni või karistusega. Pealegi jäi jõusse Tarbijakaitseseaduse § 8 lg 2, mis nõuab endiselt vaadeldava ainevaldkonna seadusega reguleerimist. V. Käesolev põhiseaduslikkuse järelevalve asi tuleneb haldusõigusrikkumise asjast, kus kohaldati Haldusõiguserikkumiste seadustiku § 1374. Selles paragrahvis nähakse ette haldusvastutus kahel erineval alusel: esiteks, alkoholi, tubaka või tubakatoodete tootmise, müümise, hoidmise või edasitoimetamise eeskirjade rikkumise eest, teiseks samas paragrahvis kindlaksmääratud halduskorras karistatavate tegude eest. Nimetatud eeskirjade puudumine või mõnede nimetatud eeskirjade kehtetuks tunnistamine tähendab, et HÕS § 1374 ei toimi vaid osaliselt. Endiselt on

kohaldatavad HÕS § 1374 lg 1 p 3 ja lg 2 p 3, kus sätestatakse haldusvastutus alkoholi, tubaka ja tubakatoodete tootmisel, müümisel, hoidmisel või edasitoimetamisel nõuetekohaste kauba päritolu ja kvaliteeti tõendavate ning saateja müügidokumentide kontrollimomendil mitteesitamise eest. VI. Riigi alkoholipoliitika on seotud põhiõiguste ja vabaduste kasutamisega. Samuti on alkoholikaubandusel seos riigieelarve tuludega, maksupettuste, kuritegevuse, üldise õiguskorra ning elanikkonna tervisega. Neil põhjustel peaks alkoholipoliitika, sh alkoholi tootmine, müük, sissevedu jmt tegevus olema reguleeritud mitte haldusaktide, vaid seaduse tasemel õigusaktiga, s.o alkoholiseadusega, nii nagu seda nägi ette ka Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse p 6 ning Tarbijakaitseseaduse § 8 lg 2. Alkoholipoliitika sätestamine seadusega annab ka korrektse aluse haldusja kriminaalvastutuseks, sest Põhiseaduse § 11 kohaselt tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas Põhiseadusega. Eeltoodust tulenevalt on Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 punktid 2 ja 3 ning lisa, samuti Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1994. a. määrusega nr. 4 kinnitatud juhendi punkt 5 vastuolus Põhiseaduse §-dega 3 lg 1, 4 ja 87 p 6. Eeltoodu alusel ja juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg 1 p 2 kolleegium o t s u s t a s : Rahuldada Riigikohtu halduskolleegiumi 11. novembri 1996. a. taotlus haldusasjas nr. 3-3-1-29- 96 ning tunnistada Vabariigi Valitsuse 28. detsembri 1994. a. määruse nr. 486 punktid 2 ja 3 ning määruse lisa, samuti Vabariigi Valitsuse 7. jaanuari 1994. a. määrusega nr. 4 kinnitatud juhendi punkt 5 kehtetuks. Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees Rait Maruste