III-4/1-11/94 · Riigikohus

III-4/A-11/94

O T S U S

Eesti Vabariigi nimel

Tartus, 21. detsembril 1994.a.

Vabariigi Presidendi taotluse, tunnistada 8. novembril 1994.a. vastuvõetud Rahuaja riigikaitse

seadus Põhiseadusega vastuolus olevaks, läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas

7. detsembri 1994.a. kohtuistungil

Vabariigi Presidendi esindaja Ivar Ranne, Riigikogu esindaja Jaanus Betlemi ja õiguskantsleri

asetäitja-nõunik Aare Reenumäe osavõtul ning kolleegiumi sekretäri Kerdi Raua juuresolekul läbi

Vabariigi Presidendi 15. novembri 1994.a. taotluse tunnistada Rahuaja riigikaitse seadus

Põhiseadusega vastuolus olevaks.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest

n ä h t u b :

Riigikogu võttis 28. septembril 1994.a. vastu Rahuaja riigikaitse seaduse, mille Vabariigi President

jättis 14. oktoobri 1994.a. otsusega nr. 406 välja kuulutamata.

8. novembril 1994.a. võttis Riigikogu muutmata kujul uuesti vastu Rahuaja riigikaitse seaduse ja

Vabariigi President pöördus 22. novembril 1994.a. Põhiseaduse § 107 lg 2 alusel Riigikohtu poole

ettepanekuga tunnistada Rahuaja riigikaitse seadus Põhiseadusega vastuolus olevaks. Vabariigi

President leiab, et Rahuaja riigikaitse seaduse § 14 lg 2, mis sätestab Vabariigi Valitsuse õiguse anda

kaitseväe juhatajale korraldusi kaitsejõudude kasutamiseks loodusõnnetuse või katastroofi korral või

nakkushaiguse leviku tõkestamiseks, terroristliku relvastatud grupeeringu likvideerimiseks ning

siseriikliku julgeoleku tagamiseks on vastuolus Põhiseaduse §-dega 87, 78 ja 127. Põhiseaduse § 87

ei näe ette, et Vabariigi Valitsus annaks kaitseväe juhatajale korraldusi kaitsejõudude kasutamiseks.

Põhiseaduse sätte ja mõtte järgi on kaitseväe juhatajale kaitsejõudude kasutamiseks korralduste

andmise õigus üksnes Vabariigi Presidendil kui riigikaitse kõrgeimal juhil. Vabariigi Valitsuse poolt

kaitseväe juhatajale korralduse andmine terroristliku relvastatud grupeeringu likvideerimiseks või

kaitsejõudude kasutamiseks siseriikliku julgeoleku tagamiseks tähendab riigikaitse kõrgeima juhi

kompetentsi ülevõtmist ning eeldab, et Vabariigi Valitsusele on antud õigus rahuaegset olukorda omal

äranägemisel käsitada kui erakorralist seisukorda ning rakendada sellele vastavalt kaitsevägesid ja

anda kaitseväe juhatajale korraldusi, mis on Põhiseadusega vastuolus. Põhiseaduse § 104 p. 16 alusel

tuleb erakorralise seisukorra korraldus määratleda eraldi seadusega.

Kohtuistungil toetas õiguskantsleri esindaja Vabariigi Presidendi taotlust. Riigikogu esindaja leidis, et

Rahuaja riigikaitse seadus ei ole põhiseadusevastane.

Tutvunud esitatud materjalidega ning ära kuulanud Vabariigi Presidendi ja Riigikogu esindaja

selgitused, samuti õiguskantsleri esindaja arvamuse, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

l e i d i s :

I Põhiseaduse esimese paragrahvi kohaselt on Eesti demokraatlik vabariik. Demokraatia, vastandina

autokraatiale, tähendab võimu teostamist rahva osalusel ja oluliste juhtimisotsustuste tegemist

võimalikult ulatuslikul ja kooskõlastatud alusel. Demokraatlikule riigikorraldusele on tunnuslik

riigivõimu jaotumine selle erinevate harude vahel koos samaaegse võimude tasakaalustamisega. Nii

on ka Põhiseaduse §-s 4 sätestatud, et Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse tegevus peab olema

korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel.

Kaitsejõudude kasutamine rahuaja tingimustes on põhiseaduslikku korda, põhiõigusi ja -vabadusi ja

seeläbi kogu rahvast puudutav. Otsustuste tegemine selles küsimuses peab olema üheselt

mõistetavalt, täpselt reguleeritud ja kooskõlas Põhiseadusega. Põhiseaduse §-st 14 tuleneb, et õiguste

ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste

kohustus.

Rahuaja riigikaitse seaduse §-s 14 lg 2 sätestatakse, et: "Vabariigi Valitsus annab rahuajal kaitseväe

juhatajale korralduse kaitsejõudude kasutamiseks: 1) loodusõnnetuse või katastroofi korral või

nakkushaiguse leviku tõkestamiseks; 2) terroristliku relvastatud grupeeringu likvideerimiseks; 3)

siseriikliku julgeoleku tagamiseks." Sama seaduse paragrahvi kolm kohaselt on kaitsejõududeks

kaitsevägi ja Kaitseliit, kes kaitsevad riiki sõjalise tegevusega.

II Rahuaja riigikaitse seaduse § 14 lg 2 p. 1 alusel kasutatakse kaitsejõude loodusõnnetuse või

katastroofi korral või nakkushaiguse leviku tõkestamiseks.

Vastavalt Põhiseaduse §-le 87 p. 8 kuulutab Vabariigi Valitsus loodusõnnetuse või katastroofi korral

või nakkushaiguse leviku tõkestamiseks välja eriolukorra riigis või selle osas. Eriolukorraga võib

kaasneda põhiõiguste ja -vabaduste piiramine. Nii võib Põhiseaduse §-de 34 ja 47 kohaselt

loodusõnnetuse ja katastroofi korral ning nakkushaiguse leviku tõkestamiseks seaduses ettenähtud

korras ja juhtudel piirata õigust vabalt liikuda või rahumeelselt koguneda ja koosolekuid pidada.

Rahuaja riigikaitse seadus ei sätesta, millal ja millistel tingimustel kasutatakse kaitsejõude sõjalise

tegevusega või sõjalise tegevuseta. Kohtukolleegium möönab, et kaitsejõude võib rahuajal kasutada

loodusõnnetuse või katastroofi korral või nakkushaiguse leviku tõkestamiseks ka sõjalise tegevuseta

(näiteks päästetöödel, liikluse korraldamisel jms.). Ka sellega võib kaasneda isikute põhiõiguste ja -

vabaduste piiramine. Samal ajal Põhiseaduses nimetatud eriolukorda ei reguleeri ükski seadus.

Põhiõiguste ja -vabaduste piiramise kord loodusõnnetuse ja katastroofi korral ning nakkushaiguse

leviku tõkestamiseks tuleb sätestada seadusega.

Kuna Rahuaja riigikaitse seaduse § 14 lg 2 p. 1 võimaldab kaitsejõudusid kasutada loodusõnnetuse

või katastroofi korral või nakkushaiguse leviku tõkestamiseks ilma Vabariigi Valitsuse poolt eelnevalt

eriolukorda välja kuulutamata, siis on osundatud säte vastuolus Põhiseaduse §-ga 87 p. 8, sõltumata

sellest, kes annab korralduse kaitsejõudude kasutamiseks.

III Rahuaja riigikaitse seaduse § 14 lg 2 p. 2 näeb ette kaitsejõudude kasutamise terroristliku

relvastatud grupeeringu likvideerimiseks.

Terroristliku grupi likvideerimine võib kaasa tuua ka teiste isikute põhiõiguste ja -vabaduste

piiramise, näiteks Põhiseaduse §-des 26 ja 33 sätestatud õigus perekonna ja eraelu puutumatusele

ning õigus kodu, eluruumi, valduse ja töökoha puutumatusele.

Politsei tegevust kurjategijate tabamisel ja kinnipidamisel reguleerib Politseiseadus. Erivahendite ja

tulirelvade kasutamist sama seaduse §-d 14, 15 ja 151. Kriminaalprotsessi seaduses sätestatakse

kurjategijate tabamisega kaasneda võivad põhiõiguste ja -vabaduste piiramise juhud ja kord.

Kaitsejõudude sõjalist tegevust terroristide tabamisel ja kinnipidamisel ning sellega kaasneda võivat

kodanike põhiõiguste ja vabaduste piiramist ei reguleerita ühegi seadusega. Võitlus terrorismi vastu

on Politseiseaduse § 10 lg 4 kohaselt kaitsepolitsei ülesanne. Seadus, millega reguleeritakse

kaitsepolitsei ja kaitsejõudude ühist tegevust terroristliku grupeeringu likvideerimisel, puudub.

IV Eeltoodust nähtub, et Rahuaja riigikaitse seaduse § 14 lg 2 punktides 1 ja 2 sätestatud

kaitsejõudude kasutamine võib kaasa tuua igaühe põhiõiguste ja -vabaduste piiramise. Põhiseaduse

§ 11 kohaselt tohib neid õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas Põhiseadusega. Seetõttu on

Rahuaja riigikaitse seaduse § 14 lg 2 punktid 1 ja 2 vastuolus Põhiseaduse §-ga 11, sõltumata sellest,

kes annab korralduse kaitsejõudude kasutamiseks.

V Rahuaja riigikaitse seaduse §-st 14 lg 2 p. 3 tuleneb, et kaitsejõude võib rahu ajal kasutada

siseriikliku julgeoleku tagamiseks.

Siseriikliku julgeoleku tagamine kaitsejõudude nii sõjalise tegevusega kui sõjalise tegevuseta peab

olema kooskõlas Põhiseaduse §-dega 129, 130, 131. Põhiseaduse § 129 lg 1 näeb ette Eesti

põhiseaduslikku korda ähvardava ohu puhul võimaluse kuulutada kogu riigis välja erakorraline

seisukord. Eesti põhiseadusliku korra kaitse sisaldab endas ka siseriikliku julgeoleku tagamist.

Rahuaja riigikaitse seadus jätab võimude tegevuse olukorras, kus siseriikliku julgeoleku tagamiseks

võidakse kasutada kaitsejõude, nõutava õigusliku regulatsioonita. Põhiseaduse § 129 lg 2 nõuab, et

erakorralise seisukorra korralduse sätestab seadus. Põhiseaduse § 104 punktide 16 ja 17 kohaselt peab

seda tegema eraldi seadusega - Erakorralise seisukorra seadusega, mitte aga Rahuaja riigikaitse

seadusega.

Põhiseaduse § 130 esimese lause kohaselt saab erakorralise seisukorra ajal riigi julgeoleku või

avaliku korra huvides seadusega ettenähtud juhtudel ja korras piirata isikute õigusi ja vabadusi ning

panna neile kohustusi. Silmas peetakse piiranguid ja kohustusi, mis kehtivad lisaks tavalistele

piirangutele ja kohustustele. Sama paragrahvi teine lause loetleb õigusi ja vabadusi, mida ei tohi

piirata isegi erakorralise seisukorra ajal. Samas ei anna Põhiseadus võimalust kehtestada õiguste ja

vabaduste erakorralisi piiranguid juhuks, kui kaitsejõudusid kasutatakse siseriikliku julgeoleku

kaitseks, ilma et oleks välja kuulutatud erakorralist seisukorda. Kaitsejõudude tegevus siseriikliku

julgeoleku kaitseks olukorras, kus ei ole rakendatud Põhiseaduse §-s 130 lubatud erakorralisi

piiranguid, ohustab põhiõigusi ja -vabadusi. Nimetatud piirangute kehtestamine olukorras, kus

erakorralist seisukorda ei ole välja kuulutatud, on aga vastuolus Põhiseaduse §-ga 130.

Põhiseaduse § 129 lg 1 kohaselt võib erakorralise seisukorra välja kuulutada kõige kauem kolmeks

kuuks. Rahuaja riigikaitse seadus ei sea kaitsejõudude kasutamisele siseriikliku julgeoleku

tagamiseks üldse mingeid ajalisi piire.

Põhiseaduse § 131 kohaselt ei valita erakorralise seisukorra ajal Riigikogu, Vabariigi Presidenti ega

kohalike omavalitsuste esinduskogusid ega lõpetata ka nende volitusi. Olukorras, kus erakorraline

seisukord ei ole välja kuulutatud, kuid siseriikliku julgeoleku tagamiseks kasutatakse kaitsejõude,

pole tagatud vabad valimised.

Seega Rahuaja riigikaitse seaduse § 14 lg 2 p. 3, mille kohaselt kaitseväge ja Kaitseliitu kasutatakse

siseriikliku julgeoleku tagamiseks s. h. sõjalise tegevusega, ilma erakorralist seisukorda välja

kuulutamata ja seadusega põhiõiguste ja -vabaduste piiramise korda sätestamata, on vastuolus

Põhiseadusega, sõltumata sellest, kes annab korralduse kasutada kaitsejõudusid.

VI Rahu ajal korraldavad riigikaitset Riigikogu, Vabariigi President, Vabariigi Valitsus ja kaitseväe

juhataja, kusjuures Põhiseaduse §-de 78 p. 16 ja 127 lg 1 kohaselt on riigikaitse kõrgeimaks juhiks

Vabariigi President.

Põhiseaduse §-s 78 loetletakse ülesandeid, mis kuuluvad Vabariigi Presidendi pädevusse. Loetelu

punkti 16 kohaselt on Vabariigi President riigikaitse kõrgeim juht. See säte on loetelus omaette

punktina ega saa seepärast olla hõlmatud punktidega 11, 14, 15, 17 ja 18, mis samuti käsitlevad

Vabariigi Presidendi pädevust riigikaitse alal. Punkt 16 on iseseisva, teistest punktidest erineva

sisuga. Kuna Põhiseaduse § 78 p. 16 nimetab Vabariigi Presidenti Eesti riigikaitse kõrgeimaks juhiks,

siis peavad tal olema vastavad, selle paragrahvi teistes punktides nimetamata volitused riigikaitse

alal. Juhtimisfunktsiooni teostamise üheks vormiks on korralduste andmine alluvatele. Isikul, kes on

mingi valdkonna kõrgeim juht, peab olema õigus anda teatavaid korraldusi selles valdkonnas. Käsku,

millega kaitsejõudusid rakendatakse sõjaliseks tegevuseks rahu ajal, ei saa anda mööda minnes

Põhiseaduses sätestatud riigikaitse kõrgeimast juhist. Seega ei ole Rahuaja riigikaitse seaduse §-s 14

lg 2 sätestatud Vabariigi Valitsuse ainuõigus anda kaitseväe juhatajale korraldus kaitsejõudude

kasutamiseks, kooskõlas Põhiseaduse §-dega 78 p.16 ja 127 lg 1.

VII Vabariigi Presidendi taotluses sisalduv väide, et Vabariigi Valitsuse õigus anda kaitseväe

juhatajale korraldusi on vastuolus Põhiseaduse §-ga 87 ja et Põhiseaduse sätte ning mõtte kohaselt on

sellise korralduse andmise õigus üksnes Vabariigi Presidendil, ei ole kooskõlas Põhiseaduse mõttega.

Vabariigi President leiab, et Põhiseaduse § 87 ei näe ette, et Vabariigi Valitsus annaks korraldusi

kaitsejõudude kasutamiseks.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on seisukohal, et sellise väitega ei saa põhjendada Rahuaja

riigikaitse seaduse § 14 lg 2 vastuolu Põhiseadusega, sest Põhiseaduse §-s 87 ei ole Vabariigi

Valitsuse pädevus sätestatud ammendavalt. Põhiseaduse § 86 kohaselt kuulub täidesaatev riigivõim

Vabariigi Valitsusele. Põhiseaduse § 87 p.1 annab Vabariigi Valitsuse pädevusse riigi sise- ja

välispoliitika elluviimise, sh. ka riigikaitse alal. Põhiseaduse § 87 p. 2 järgi suunab ja koordineerib

Vabariigi Valitsus riigikaitse alal kõigi valitsusasutuste tegevust. Kaitseministeerium on moodustatud

vastava valitsusala korraldamiseks. Kaitseministeeriumi valitsemisalas on nii kaitsevägi kui ka

Kaitseliit. Põhiseaduse § 87 p. 9 kohaselt täidab Vabariigi Valitsus muid ülesandeid, mis Põhiseaduse

ja seadustega on antud Vabariigi Valitsuse otsustada. Kaitsejõudude juhtimise korraldamisel tuleb

arvestada funktsioone, mida Vabariigi Valitsus täidab Põhiseaduse alusel, ja tema poliitilist vastutust.

Erinevalt Vabariigi Valitsuse poliitilisest vastutusest peatab Vabariigi President Põhiseaduse § 84

kohaselt oma erakondliku kuuluvuse. Presidendi juures asuv Riigikaitse Nõukogu on ainult nõuandev

organ, kelle otsustused ei ole Presidendile siduvad.

Põhiseaduse mõttega ei ole kooskõlas, et Vabariigi President annab kaitseväe juhatajale korraldusi,

minnes mööda Vabariigi Valitsusest, kes peab ellu viima riigi sise- ja välispoliitikat. Kaitsejõudude

kasutamine rahu ajal siseriikliku julgeoleku tagamiseks on poliitiline küsimus, mida ei saa otsustada

minnes mööda Vabariigi Valitsusest.

Põhiseaduse §-des 1 ja 4 sätestatud põhimõtted, Vabariigi Valitsusele ja Vabariigi Presidendile

Põhiseadusega antud funktsioonid ja pädevus eeldavad nende tasakaalustatud koostoimet.

Eeltoodust lähtudes ning juhindudes Põhiseaduse §-st 152 lg 2 ja Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg 1 p. 4 põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b :

Tunnistada 8. novembril 1994.a. Riigikogus vastu võetud Rahuaja riigikaitse seadus

Põhiseadusega vastuolus olevaks.

Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi esimees

Rait Maruste