III-4/1-6/94 · Riigikohus

III-4/A-6/94

O T S U S

Eesti Vabariigi nimel

Tartus, 2. novembril 1994.a.

Õiguskantsleri taotluse tunnistada Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kehtetuks,

läbivaatamine

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium koosseisus eesistuja Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton,

Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas

21. oktoobri 1994.a. kohtuistungil

õiguskantsler Eerik-Juhan Truuvälja ja Riigikogu esindaja Riigikogu liikme Kalle Kulboki

osavõtul ning kolleegiumi sekretär Kerdi Raua juuresolekul läbi õiguskantsleri taotluse 6.

septembrist 1994.a.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile esitatud materjalidest

n ä h t u b :

9. novembril 1992.a. võttis Riigikogu vastu Riigikogu töökorra seaduse, millesse tehti 19. jaanuaril

1993.a. redaktsioonilisi muudatusi. Nimetatud seaduse § 7 lg. 1 sätestab, et Riigikogu liikme

asumiseks mõnda teise riigiametisse loetakse asumist Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi

Valitsuse või mõne valitsusasutuse poolt nimetatavasse ametisse, välja arvatud nimetamine haldus-

või järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks (s.h. Eesti Panga nõukogu või riigiettevõtte või -

asutuse nõukogu koosseisu), sõltumata nimetamise ajast.

Õiguskantsler, juhindudes Põhiseaduse §-st 142 lg. 1 ja Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seaduse

§-st 15 lg. 1, esitas 27. oktoobril 1993.a. Riigikogule ettepaneku viia Riigikogu töökorra seaduse § 7

lg. 1 kooskõlla Põhiseadusega. Õiguskantsler leidis, et Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 ei vasta

Põhiseaduse §-le 63, mille kohaselt Riigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis.

25. novembril 1993.a. arutas Riigikogu õiguskantsleri ettepanekut ja otsustas viia Riigikogu töökorra

seaduse kooskõlla Põhiseadusega. 15. detsembril 1993.a. esitati Riigikogule Riigikogu töökorra

seaduse muutmise seaduse eelnõu kaks varianti. 15. veebruaril 1994.a. läbisid mõlemad seaduse

eelnõud esimese lugemise, kusjuures otsustati need eelnõud ühitada. 14. märtsil 1994.a. ja 18. mail

1994.a. otsustati lugemise tähtaega pikendada. Käesoleva ajani ei ole Riigikogu täitnud õiguskantsleri

ettepanekut ega ka Riigikogu enda otsust Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kooskõlla viimise

kohta Põhiseadusega.

Juhindudes Põhiseaduse §-st 142 lg. 2 ja Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seaduse §-st 17, esitas

õiguskantsler Riigikohtule taotluse, milles tegi ettepaneku tunnistada Põhiseaduse § 152 lg. 2 alusel

Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kehtetuks.

Õiguskantsler leiab, et Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 on vastuolus Põhiseaduse §-dega 4, 63 lg.

1, 64 lg. 2 p. 1 ja 102 nende koostoimes. Riigikogu on ületanud samuti oma volitusi §-de 161-168

ning Põhiseaduse rakendamise seaduse § 8 tähenduses.

Taotluse motiivide kohaselt on Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 loetletud institutsioonid -

Riigikogu, Vabariigi President, Vabariigi Valitsus või valitsusasutus -, kelle poolt ametisse nimetamist

loetakse Riigikogu liikme mõnda teise riigiametisse astumiseks. Nendele tunnustele vastab ka

Riigikogu liikme nimetamine haldus- või järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks. Riigikogu

töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 ette nähtud erand, mitte lugeda Riigikogu liikme asumiseks teise

riigiametisse tema nimetamist haldus- või järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks, on vastuolus

Põhiseaduse §-ga 63 lg. 1, mis kehtestab kategoorilise nõude, et Riigikogu liige ei tohi olla üheski

muus riigiametis. Erandi kehtestamisega on Riigikogu andnud Põhiseaduse §-le 63 lg. 1 selles

sätestatust erineva tõlgenduse, mis sisuliselt tähendab Põhiseaduse muutmist.

Riigiettevõtete haldusnõukogude liikmed saavad volitused Vabariigi Valitsuselt, kes kinnitab

haldusnõukogude isikkoosseisu. Töötamise aluseks haldusnõukogudes on nendega asutaja

(ministeeriumi) poolt sõlmitav leping Riigikogu liikmega. Haldusnõukogu kaudu teostab asutaja

(ministeerium) riigi majanduspoliitikat ja haldusnõukogu viib riiklikku majanduspoliitikat ellu,

lähtudes vastava ministeeriumi poolt väljatöötatud majandusharu arenguprogrammist. Riigikogu

töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 sätestatud erand annab Riigikogu liikmele õiguse osaleda samaaegselt nii

seadusandliku kui täidesaatva riigivõimu teostamisel, mis on vastuolus Põhiseaduse §-ga 4 ja rikub

võimude lahususe ning tasakaalustatuse põhimõtet.

Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 sätestatud erandiga on tekitatud olustik, kus ei toimi

Põhiseaduse §-s 63 lg. 1 ette nähtud kategooriline piirang ja on peatatud Põhiseaduse § 64 lg. 2 p. 1

toime nende Riigikogu liikmete suhtes, kes on kinnitatud ametisse riigiettevõtte haldusnõukogu

koosseisu. Põhiseaduse § 64 lg. 2 p. 1 sätestab, et Riigikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega

tema asumisega mõnda teise riigiametisse. Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 erandi

sätestamisega on muudetud Põhiseaduse § 63 lg. 1 sisuliselt Riigikogu poolse tõlgendamise teel.

Põhiseaduse muutmine võib toimuda Põhiseaduse §-des 161-168 või Põhiseaduse rakendamise

seaduse §-s 8 sätestatud korras.

Kuna Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 on vastuolus Põhiseaduse §-dega 4, 63 lg. 1, 64 lg. 2 p. 1,

161-168, siis on see vastuolus ka Põhiseaduse §-ga 102, mis sätestab, et seadusi võetakse vastu

kooskõlas Põhiseadusega.

Justiitsminister Urmas Arumäe kirjalikus arvamuses toetatakse õiguskantsleri taotlust.

Õiguskantsler loobus kohtuistungil oma taotlusest tunnistada Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1

kehtetuks järelevalvenõukogu ja Eesti Panga nõukogu osas ja taotles osundatud seaduse sätte

kehtetuks tunnistamist haldusnõukogu ning riigiettevõtte ja -asutuse nõukogu osas.

Tutvunud esitatud materjalidega ja õigusdoktor professor Heino Siiguri kirjaliku arvamusega ning ära

kuulanud õiguskantsleri ja Riigikogu esindaja selgitused, põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

l e i d i s :

1. Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kasutab formuleeringut "nimetamine haldus- või

järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks (sh. Eesti Panga nõukogu ja riigiettevõtte või -asutuse

nõukogu koosseisu)". Formaalloogiliselt tuleneb sellest, et mõisted "haldusnõukogu" ja

"järelevalvenõukogu" hõlmavad "Eesti Panga nõukogu" ning "riigiettevõtte ja -asutuse nõukogu".

Selline lähenemine on aga ekslik, sest "haldusnõukogu" ja "järelevalvenõukogu" ei ole mõisted, mis

hõlmavad Eesti Panga nõukogu ja riigiettevõtte või -asutuse nõukogu mõisteid. "Haldusnõukogu" on

mõiste, mida kasutatakse üksnes Vabariigi Valitsuse määruste alusel loodud organi tähistamiseks.

Kuna seadust ei tohi tõlgendada viisil, mis muudaks seaduse või selle sätte mõttetuks, siis on

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium seisukohal, et Riigikogu töökorra seaduses peetakse

silmas viit nõukogu - haldusnõukogu, järelevalvenõukogu, Eesti Panga nõukogu, riigiettevõtte

nõukogu ja riigiasutuse nõukogu.

Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kohaselt ei loeta Riigikogu liikme asumiseks mõnda teise

riigiametisse tema nimetamist: 1) haldusnõukogu esimeheks või liikmeks; 2) järelevalvenõukogu

esimeheks või liikmeks; 3) Eesti Panga nõukogu koosseisu; 4) riigiettevõtte nõukogu koosseisu; 5)

riigiasutuse nõukogu koosseisu.

2. Vabariigi Valitsus andis 29. detsembril 1990.a. määruse nr. 264 "Eesti Vabariigile kuuluvate

riiklike ettevõtete üleviimise kohta uutele organisatsioonilistele vormidele", millega kinnitati ka

"Riigiettevõtte haldusnõukogu põhimäärus" (RT 1991, 2, 21).

6. juulil 1992.a. muutis Vabariigi Valitsus määrusega nr. 198 eelnimetatud määrust ja riigiettevõtte

haldusnõukogu põhimäärust (RT 1992, 33, 436). Määrus "Eesti Vabariigile kuuluvate riiklike

ettevõtete üleviimise kohta uutele organisatsioonilistele vormidele" (edaspidi määrus) näeb ette, et

riigiettevõtete nimekirja ja nende haldusnõukogude isikkoosseisu kinnitab Eesti Vabariigi Valitsus.

Määruse p. 3 kohaselt asutab riigiettevõtte Eesti Vabariigi ministeerium või riigivara

valdusorganisatsioon.

"Riigiettevõtte haldusnõukogu põhimääruse" (edaspidi põhimäärus) p. 1 sätestab, et riigiettevõtte

kõrgeimaks organiks on tema asutaja, kes teostab haldusnõukogu kaudu riigi majanduspoliitikat.

Punkt 3 kohaselt nimetatakse haldusnõukogu liikmed ministeeriumi või riikliku ameti ettepanekul.

Põhimääruse p. 5 alusel saavad haldusnõukogu liikmed töö eest haldusnõukogus tasu vastavalt

nendega sõlmitud lepingule. Haldusnõukogu liikmetele makstav tasu määratakse asutaja poolt ja

arvatakse ettevõtte halduskulude hulka.

Vabariigi Valitsus kohustas 6. juuli 1992.a. määruse nr. 198 "Eesti Vabariigi Valitsuse 29. detsembri

1990.a. määruse nr. 264 osalise muutmise kohta" punktis 4 Eesti Vabariigi Tööministeeriumi, Eesti

Vabariigi Rahandusministeeriumi ja Eesti Vabariigi Justiitsministeeriumi välja töötama 20. juuliks

1992.a. riigiettevõtete haldusnõukogude liikmetega sõlmitava lepingu tüüpvormi, millega määratakse

liikmete kohustused, pädevus, vastutus ja tasustamise tingimused. Lepingu tüüpvorm tuli välja

töötada lähtudes järgnevatest põhimõtetest: vastutuse määramisel tuleb lähtuda Eesti Vabariigi

haldusvastutuse seadustiku põhimõtetest; näha ette töötasu sõltuvus ametlikult kinnitatud

miinimumpalgast ja ettevõtte töötulemustest, kusjuures konkreetse tasu määrab asutaja sõltuvalt

ettevõtte suurusest ja spetsiifikast; ettenäha lepingu ennetähtaegse lõpetamise võimalus, kui töövõtja

on eksinud talle asutaja poolt lepinguga kehtestatud nõuete või privatiseerimisreeglistiku vastu.

Riigikohtu järelepärimisele vastasid Justiitsministeerium ja Sotsiaalministeeriumiks reorganiseeritud

Tööministeerium, et lepingu tüüpvormi välja ei töötatud. Ministeeriumid olid arvamusel, et osalemist

haldusnõukogudes ja juhatustes ei saa käsitleda lepingulise suhtena , vaid haldusõigusliku suhtena.

Oma seisukohast informeerisid ministeeriumid ka Vabariigi Valitsust.

Riigiettevõtte haldusnõukogu põhimääruse II peatükk sätestab haldusnõukogu õigused ja kohustused.

Haldusnõukogu on õigustatud ja kohustatud ametisse nimetama ettevõtte direktori, sõlmima temaga

töölepingu ja vabastama direktori enne tähtaega; korraldama ettevõtte revisjonialast tööd; kinnitama

ettevõtte aastaaruande, bilansi ja kasumi jaotuse ning aastaeelarve; määrama ettevõtte varade ja

vahenditega tehtavad tehingud; viima ellu riiklikku majanduspoliitikat, lähtudes vastava

ministeeriumi poolt väljatöötatud majandusharu arenguprogrammist, korraldama ja tagama ettevõtte

arenguprogrammide väljatöötamise; otsustama pikaajaliste laenude võtmise, esinduste ja filiaalide

asutamise ning nende tervikvara müümise, investeeringute paigutamise; esitama riigiettevõtte

asutajale ettepanekuid ettevõtte kahjumi katmiseks riigi poolt; töötama välja ja esitama asutajale

ettepanekuid põhikirja muutmiseks, ettevõtte reorganiseerimiseks või tema tegevuse lõpetamiseks;

esitama riigiettevõtte asutajale ettepanekuid riigiettevõtte vara erastamise kohta.

Põhimääruse p. 12 kohaselt vastutavad haldusnõukogu esimees, tema asetäitja ja liikmed oma

kohustuste täitmise eest Eesti Vabariigi seadustega ja muude normatiivaktidega ettenähtud korras ja

vastavalt nendega sõlmitud lepingule. Haldusnõukogu liige vabaneb vastutusest vaid siis, kui ta

temaga lepingu sõlminud juriidilisele isikule kirjalikult teatab väära otsuse vastuvõtmisest või õige

otsuse mittevastuvõtmisest.

Eeltoodust nähtub, et haldusnõukogu liige nimetatakse valitsusasutuse - ministeeriumi ettepanekul ja

kinnitatakse määrusega Vabariigi Valitsuse poolt, s.t. haldusnõukogu liikmed saavad oma tegevuseks

volitused täidesaatvalt riigivõimult. Haldusnõukogu kaudu teostab ministeerium riigi

majanduspoliitikat, lähtudes vastava ministeeriumi poolt väljatöötatud majandusharu

arenguprogrammist. Majanduspoliitika on aga üks osa riigi sise- ja välispoliitikast, mis on

Põhiseaduse § 87 p. 1 kohaselt Vabariigi Valitsuse kui täidesaatva riigivõimu pädevuses.

Haldusnõukogu liikme ülesannete täitmine on töötamine ametikohal, kus täidetakse riigi

haldusfunktsioone, mille eest on ette nähtud tasu ja kantakse vastutust riigiettevõtte kõrgema organi -

ministeeriumi ees. Seega on haldusnõukogu koosseisu kuulumine riigiametis olek.

Põhiseaduse § 59 sätestab, et seadusandlik võim kuulub Riigikogule. Riigikogu liikmed osalevad

seadusandliku võimu teostamisel, mis on riigiametis olek, sest Põhiseaduse § 63 lg. 1 kehtestab

kategoorilise nõude - Riigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis. Põhiseaduse §-ga 63 lg. 1

kehtestatud piirang on üheks Põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse

põhimõtte tagatiseks.

Võimude lahususe põhimõtte kohaselt on seadusandlik-, täitev- ja kohtuvõim seatud üksteist

tasakaalustama ning on seega teatud mõttes vastandlike huvidega. See on vajalik riigivõimu

jaotamiseks ja seeläbi demokraatia ja seaduslikkuse printsiibi kindlustamiseks. Kui üks isik täidab

samaaegselt riigivõimu kahe haru funktsioone ja tema tegevust tasustatakse mõlemalt poolt, siis võib

see põhjustada eetilise ja huvide konflikti täidetavate võimufunktsioonide ning sellest johtuvalt ka

isiklike ning avalike huvide vahel. Huvide konflikt kui olukord, kus riigiametnik üheaegselt täidab

olemuselt vastandlikke ülesandeid ja taotleb vastandlikke eesmärke, võib põhjustada minetusi tema

ametikohustuste täitmisel ja võib luua eeldused korruptsiooniks. Huvide konflikti peab vältima kõigis

riigiametites.

Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 sätestatud erand, mille kohaselt Riigikogu liikme teise

riigiametisse asumiseks ei loeta Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse või mõne

valitsusasutuse poolt nimetamist haldusnõukogu esimeheks või liikmeks lubab Riigikogu liikmel

osaleda samaaegselt nii seadusandliku riigivõimu teostamisel Riigikogus kui ka täidesaatva

riigivõimu teostamisel haldusnõukogus. Kuna täidesaatva riigivõimu teostamine haldusnõukogus on

riigiametis olek, siis on Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 sätestatu, et Riigikogu liiget võib

nimetada haldusnõukogu esimeheks või liikmeks, vastuolus Põhiseaduse §-ga 63 lg. 1. Seadusandliku

ja täidesaatva võimu üheaegne teostamine Riigikogu liikme poolt on vastuolus Põhiseaduse §-s 4

sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega. Riigikohus nõustub õiguskantsleri

järeldusega, et erandi kehtestamisega Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg. 1 ei järgitud Põhiseaduse §

64 lg. 2 p. 1 mõtet.

3. Riigikohtule esitatud taotluses käsitles õiguskantsler ka Riigikogu liikmete osalemist

järelvalvenõukogus kui muus riigiametis olekut. Käesoleval ajal puudub üldakt järelevalvenõukogu

kohta, milles oleks sätestatud nimetatud nõukogu pädevus, liikmete volitused, ülesanded ja vastutus.

Seetõttu ei saa Riigikohus anda õiguslikku hinnangut, kas Riigikogu liikme nimetamine

järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks on asumine mõnda teise riigiametisse ja seega vastuolus

Põhiseaduse §-ga 63 lg.1. Samas leiab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et Riigikogu liikme

järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks olemist tuleb hinnata lähtudes Riigikohtu seisukohtadest

haldusnõukogusse kuulumise kohta.

4. Riigikogule tehtud ettepanekus viia Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kooskõlla Põhiseadusega,

käsitles õiguskantsler üksnes haldus- ja järelevalvenõukogu esimeheks või liikmeks olekut,

märkimata kuulumist Eesti Panga nõukogu, riigiettevõtte nõukogu või riigiasutuse nõukogu

koosseisu. Seega ei eeldanud õiguskantsleri ettepanek Riigikogule Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg.

1 tervikuna kehtetuks tunnistamist. Riigikohtule esitatud taotluses tegi aga õiguskantsler ettepaneku

tunnistada Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 tervikuna kehtetuks. Seega on Riigikohtule esitatud

taotlus laiem kui Riigikogule tehtud ettepanek. Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seaduse §-de 15

lg. 1 ja 17 mõtte kohaselt ei tohi Riigikohtule esitatud taotlus olla laiem kui akti vastu võtnud organile

tehtud ettepanek viia see akt kooskõlla Põhiseaduse või seadusega. Akti vastu võtnud organile

antakse võimalus ise viia vaidlustatud akt õiguskantsleri ettepaneku alusel kooskõlla Põhiseaduse või

seadusega. Õiguskantsleri õigus pöörduda Riigikohtusse on seostatud tema ettepaneku rahuldamata

või vastuseta jätmisega akti vastu võtnud organi poolt. Kuna Riigikohtule esitatud taotlus ei saa olla

laiem kui Riigikogule tehtud ettepanek, siis põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium rahuldab

õiguskantsleri taotluse osaliselt.

5. Põhiseaduse § 64 lg. 2 p. 1 kohaselt lõpevad Riigikogu liikme volitused enne tähtaega seoses tema

asumisega mõnda teise riigiametisse. Seega lõpeksid nende Riigikogu liikmete volitused, kes

osalevad haldusnõukogus, Riigikohtu otsuse jõustumisest s.o. otsuse kuulutamise päevast. Järgides

vajadust kindlustada riigivõimu stabiilsust ning pidades silmas üldist põhimõtet, et õigusakt on jõus

niikaua kuni ta selleks ettenähtud korras kas muudetakse või tühistatakse, peab Riigikohus õigeks, et

Riigikogu liikmed määratleksid oma suhte Riigikoguga ja haldusnõukogudega ühe kuu jooksul

arvates käesoleva otsuse jõustumisest.

Juhindudes Põhiseaduse §-st 152 lg. 2 ning Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-

st 19 lg. 1 p. 2 põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

o t s u s t a b :

1. Õiguskantsleri taotlus, tunnistada Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 kehtetuks, rahuldada

osaliselt.

2. Tunnistada kehtetuks Riigikogu töökorra seaduse § 7 lg. 1 osas, millega ei loeta teise

riigiametisse asumiseks Riigikogu liikme nimetamist haldusnõukogu esimeheks või liikmeks.

3. Riigikogu liikmetel, kes on haldusnõukogus, määratleda oma staatus täidetavates

riigiametites hiljemalt 2. detsembriks 1994.a..

Otsus jõustub kuulutamisest, on lõplik ega kuulu edasikaebamisele.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumi esimees

Rait Maruste