III-4/1-1/94 · Riigikohus

III-4/A-1/94

O T S U S Eesti Vabariigi nimel

Tartus, 12.jaanuaril 1994.a.

Õiguskantsleri poolt Põhiseaduse § 142 lg. 2 korras esitatud ettepaneku, tunnistada

Põhiseaduse § 152 lg. 2 alusel Eesti Vabariigi Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse

II osa lg. 4 kehtetuks, läbivaatamine.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium koosseisus:

eesistuja, kolleegiumi esimees Rait Maruste, liikmed Tõnu Anton, Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld,

vaatas

05.jaanuari 1994.a. kohtuistungil Riigikohtus

õiguskantsler Eerik-Juhan Truuvälja ning justiitsminister Kaido Kama osavõtul,

kolleegiumi sekretär Ene Kulli juuresolekul,

läbi õiguskantsleri taotluse nr.84 7.oktoobrist 1993.a.

Õiguskantsler esitas taotluse nr.84 Riigikohtule 7.oktoobril 1993.a. Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtukolleegiumi eelistungil 5.novembril 1993.a. sedastati kolleegiumile esitatud

materjalide puudulikkust ja ebatäpsust. Kolleegium pöördus Põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse § 11 lg. 3 alusel õiguskantsleri poole materjalide täiendamiseks ja

täpsustamiseks. Seaduse nõuete kohaselt vormistatud taotluse esitas õiguskantsler Riigikohtule

12.novembril 1993.a.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumile esitatud materjalidest

n ä h t u b :

20.septembril 199O.a. võeti vastu Eesti Vabariigi Politseiseadus. 21.aprillil 1993.a. võttis Riigikogu

vastu Eesti Vabariigi Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse.

Õiguskantsler leidis, et Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse II osa lg.4 on vastuolus

Põhiseadusega ning, tuginedes Põhiseaduse §-le 142 lg. 1 ja Õiguskantsleri tegevuse korraldamise

seaduse §-le 15 lg.1, saatis 27.augustil 1993.a. Riigikogule ettepaneku Politseiseaduse muutmise ja

täiendamise seaduse II osa lg.4 kooskõlla viimiseks Põhiseadusega. Riigikogu arutas õiguskantsleri

ettepanekut 14.septembril 1993.a. ja lükkas õiguskantsleri ettepaneku tagasi.

Õiguskantsler juhindus Põhiseaduse §-st 142 lg. 2 ja Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seaduse §-

st 17 ning esitas 7.oktoobril 1993.a. Riigikohtule taotluse nr. 84. Taotluses tegi õiguskantsler

ettepaneku tunnistada Põhiseaduse § 152 lg. 2 alusel Politseiseaduse muutmise ja täiendamise

seaduse II osa lg.4 kehtetuks. Õiguskantsler leidis, et Politseiseaduse muutmise ja täiendamise

seaduse II osa lg.4 on vastuolus Põhiseaduse §-dega 11 ning 3, 4, 13, 26, 33, 43, 59, 86 ja 146 nende

koostoimes järgmistel põhjustel:

1. Eesti Vabariigi Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse II osa 4.lõigus on sätestatud, et

kaitsepolitsei ametnikud võivad ajutiselt, kuni operatiivjälituslikku tegevust sätestava seaduse

vastuvõtmiseni, oma ülesannete täitmiseks kasutada operatiivtehnilisi erimeetmeid ainult Riigikohtu

esimehe poolt nimetatud Riigikohtu liikme kirjaliku nõusoleku alusel.

Põhiseaduse §-s 11 on sätestatud, et õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas Põhiseadusega.

Eesti Vabariigi Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse osundatud säte jätab aga

kaitsepolitsei ametnike ja volitatud Riigikohtu liikme suva küsimuseks:

1) mida käsitada operatiivtehniliste erimeetmetena;

2) millistel juhtudel ja korras neid seadusega reguleerimata erimeetmeid kasutada.

Seega eirati Põhiseaduse §-s 11 sätestatud põhimõtet, mis ei kuulu piiramisele isegi Põhiseaduse §-s

130 sätestatud juhtudel.

Ametiisiku suva möönamisel seaduse asendajana tekib olustik, kus välistatakse Põhiseaduse §-s 13

sätestatud põhimõtte rakendumine, mille kohaselt igaühel on õigus riigi ja seaduse kaitsele.

Käesoleval juhul osundatud seadus ainult õigustab ülaltoodud ametiisikuid vastava tegevuse osas,

sätestamata igaühe õiguste ja vabaduste kaitse konkreetseid juhtusid ja korda sellisel piiramisel.

Eeltoodu alusel näeme, et osundatud seaduse vastuvõtmise läbi on tekkinud Põhiseaduse toime

ajutine peatumine.

2. Riigikogu ei ole arvesse võtnud operatiivtehniliste erimeetmete rakendamisega kaasnevat

põhiõiguste ja -vabaduste piiramist ning Põhiseaduse §-des 26, 33 ja 43 püstitatud kategoorilist nõuet,

et neis paragrahvides ettenähtud igaühe õiguste piiramiseks võib teha erandeid vaid seadusega

sätestatud juhtudel ja korras. Eeltoodust tuleneb seadusandlikule riigivõimule kohustus just nii

toimida (Põhiseaduse § 14). See tähendab, et üksnes seadusega tohib konkreetselt fikseerida

erimeetmete rakendamise subjektid, juhud, tingimused, ulatuse, kontrolli erimeetmete kasutamise üle

ning vastavate ametiisikute vastutuse. Nende põhiseaduslike nõuete eiramine jätab deklaratiivseks

ning praktikas realiseerimatuks Politseiseaduse §-s 13 lg. 1 p.12 sätestatu.

3. Andes kaitsepolitseile üldsõnaliselt õiguse ,,oma ülesannete täitmiseks kasutada operatiivtehnilisi

erimeetmeid,, , on Riigikogu Põhiseaduses nõutavad juhud võrdsustanud kaitsepolitsei kogu

üldpädevusega (Politseiseaduse § 1O lg. 4), Riigikohtu liikmele õiguse andmisega otsustada

nõusoleku andmine erimeetmete rakendamiseks aga piirdunud Põhiseaduses nõutavakorra ühe

elemendiga. Seetõttu on tekkinud õigusolustik, kus osundatud seaduse II osa 4.lõigus sätestatu toob

kaasa:

1) juhtude osas - normide kehtestamise, millel puudub õigusvastase tegevuse või tegevusetuse sisu

avav dispositsioon, rääkimata sanktsioonist (Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse II osa

4. lõik ja § 10 lg 4 koostoimes);

2) korra osas - kriminaalprotsessi kehtiva kohtueelse uurimise korraga konkureeriva ning seejuures

iseseisva menetluse kehtestamise, mis on pärast Politseiseaduse muutmist ja täiendamist vastuolus

isegi selles seaduses endas sätestatuga (osundatud seaduse § 3, § 10 lg 3, 4 ja 5, § 12 lg 1 p 4 ja 5, §

13 lg 1 p 12, § 21 lg 1 ja 2 ning II osa 4.lõige koostoimes).

4. Põhiseadus ei anna Riigikogule õigust delegeerida Põhiseaduses nõutavat, üksnes seadusega

reguleeritavat õiguste piiramise juhtude ja korra otsustamist kaitsepolitsei ametnikele ega Riigikohtu

liikmele. See on vastuolus Põhiseaduse § 4, 59, 86 ja 146 sätetega. Riigikogu, Vabariigi Presidendi,

Vabariigi Valitsuse ja kohtute tegevus on korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse

põhimõttel. Seadusandlik võim kuulub Riigikogule, täidesaatev riigivõim kuulub Vabariigi

Valitsusele. Valitsemisalade korraldamiseks moodustatakse seaduse alusel vastavad ministeeriumid

(Põhiseaduse § 94 1. lõik). Politsei on aga täidesaatva riigivõimu organ, mis kuulub siseministeeriumi

valitsemisalasse (Politseiseaduse § 2 lg 1). Kohus mõistab õigust kooskõlas Põhiseaduse ja

seadustega, kuid ei reguleeri seaduse jõuga võrdväärselt igaühe õiguste piiramise juhtusid ja korda.,,

Tutvunud esitatud materjalidega ning ära kuulanud õiguskantsleri selgitused ja justiitsministri

sõnavõtu, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium

l e i d i s:

Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse II osa lg.4 jätab avamata, mida selles sättes

mõistetakse operatiivtehniliste erimeetmetena. Kriminalistikas kasutatakse mõistet

,,operatiivtehnilised erimeetmed,, või ,,operatiivjälituslikud abinõud,, tehnikavahendite ja toimingute

tähenduses, mis võimaldavad informatsiooni kogumise eesmärgil sekkuda isiku õiguste ja vabaduste

kasutamisse varjatult, so. isiku teadmata. Seaduslikkuse kui (rahvusvahelise) õiguse üldtunnustatud

põhimõtte ning Eesti Vabariigi Põhiseaduse §-s 3 sätestatud printsiibi kohaselt võib põhiõigusi ja

vabadusi piirata üksnes seaduse alusel. Seadusega kindlaksmääratud ja avalikustatud õiguste ja

vabaduste piiramise kord ning avalikkus võimaldab valikuvabaduse ning tagab võimaluse vältida

võimu kuritarvitust. Põhjaliku seadusandliku regulatsiooni puudumine ja varjatus jätab aga isiku ilma

õigusest informatsioonilisele enesemääratlusele, valida käitumisjoont ja end kaitsta.

Seadus, lubades kaitsepolitsei ametnikel kasutada operatiivtehnilisi erimeetmeid, annab võimaluse

piirata Põhiseaduses loetletud õigusi ja vabadusi, sealhulgas §-des 26, 33 ja 43 sätestatud õigust

perekonna- ja eraelu puutumatusele, kodu puutumatusele ja üldkasutataval teel edastatavate sõnumite

saladusele.

Eelnimetatud õiguste ja vabaduste piiramise võimaluse näevad ette nii Põhiseadus kui ka

rahvusvahelise õiguse aktid. Põhiseaduse §-d 26 ja 33 lubavad piirata õigust perekonna- ja eraelu

puutumatusele ning õigust kodu puutumatusele tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste

õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks. Õigust kodu

puutumatusele lubab Põhiseaduse § 33 piirata ka tõe väljaselgitamiseks kriminaalmenetluses.

Põhiseaduse § 43 kohaselt võib õigust üldkasutataval teel edastatavate sõnumite saladusele piirata

ainult kuriteo tõkestamiseks või kriminaalmenetluses tõe väljaselgitamiseks. Põhiseaduse kohaselt

võib osundatud piiranguid teha ainult seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Euroopa inimõiguste

konventsiooni artikkel 8 kohaselt on igaühel õigus era-ja perekonnaelu, kodu ja korrespondentsi

saladuse austamisele. Võimuorganid ei või sekkuda nende õiguste kasutamisse, välja arvatud juhud,

mis on ette nähtud seaduses ning on vajalikud demokraatlikus ühiskonnas rahvusliku julgeoleku,

avaliku korra või maa majandusliku heaolu, korratuse või kuriteo ärahoidmise, tervise või kõlbluse

kaitsmise või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitsmise huvides.

Operatiivtehnilisi erimeetmeid käsitleb kaks seadust - Politseiseadus ja Politseiseaduse muutmise ja

täiendamise seadus.

Politseiseaduse § 13 lg. 1 p. 12 annab politseile õiguse rakendada operatiivjälitusabinõusid, kasutada

kuritegude tõkestamiseks, väljaselgitamiseks ja avastamiseks tehnilisi ja muid vahendeid, rikkumata

kodanike põhiseaduslikke õigusi. Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse II osa lg.4

kohaselt võivad kaitsepolitsei ametnikud ajutiselt, kuni operatiivjälituslikku tegevust sätestava

seaduse vastuvõtmiseni, oma ülesannete täitmiseks kasutada operatiivtehnilisi erimeetmeid ainult

Riigikohtu esimehe poolt nimetatud Riigikohtu liikme kirjaliku nõusoleku alusel.

Seadusandlikult reguleerimata on, kuidas võivad Politseiseaduse §-s 13 lg.1 p.12 sätestatud õigust

kasutada teised harupolitseid, sest §-s 13 lg.1 p. 12 sätestatu on käsitatav üldnormina, mis laieneb

kõigile politsei harudele. See tähendab, et seadus õigustab operatiivjälitusabinõusid kasutama lisaks

kaitsepolitseile, ka väli-, liiklus-, kriminaal- ja kuritegude eeluurimisega tegeleva politsei.

Politseiseaduse §-is 13 lg.1 p.12 antud õiguse kasutamise korra puudumisele põhiseaduslikkuse

hinnangu andmine käesoleva asja arutamisel väljub aga Riigikohtu kompetentsist, sest

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 4 lg.3 kohaselt lahendab Riigikohus

õigusaktide Põhiseadusele vastavust üksnes taotluses soovitud ulatuses.

Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seadus seostas loa andmise operatiivtehniliste erimeetmete

rakendamiseks Riigikohtu liikme nõusolekuga. See tuleneb Põhiseaduse §-st 43, mille järgi igaühel

on õigus tema poolt või temale posti, telegraafi, telefoni või muul üldkasutataval teel edastatavate

sõnumite saladusele ja erandeid võib kohtu loal teha kuriteo tõkestamiseks või kriminaalmenetluses

tõe väljaselgitamiseks seadusega sätestatud juhtudel ja korras. Kohtu loa küsimine neis asjus on

Põhiseaduse nõue ning seda võib anda ainult kuriteo tõkestamiseks või kriminaalmenetluses tõe

väljaselgitamiseks.

Seadustes on sätestatud operatiivtehniliste erimeetmete kasutamise võimalus ning põhiõiguste ja

vabaduste piiramise üldalused. Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse II osa lg.4 on

osundatud subjekt(id), kes on õigustatud nimetatud vahendeid kasutama - kõik

kaitsepolitseiametnikud. Politseiseaduse § 10 lg.4 sätestab üldeesmärgid, mil kaitsepolitseiametnikud

on õigustatud operatiivtehnilisi erimeetmeid rakendama, so. Eesti Vabariigi põhiseadusliku korra,

territoriaalse terviklikkuse ja riigisaladuste kaitseks, vastuluure teostamiseks, võitluseks terrorismi ja

korruptsiooniga. Fikseeritud on ka mõned operatiivtehniliste erimeetmete rakendamise korra

elemendid. Nendeks on kirjalikkus (,,kirjaliku nõusoleku,,) ja riigikohtuniku nõusolek (,,Riigikohtu

esimehe poolt nimetatud Riigikohtu liikme,,). See kõik on seostatud ajutisuse tingimusega (,, kuni

operatiivjälituslikku tegevust sätestava seaduse vastuvõtmiseni,,).

Esitatu alusel nendib kohus, et osaline seadusandlik regulatsioon operatiivtehniliste erimeetmete

kasutamiseks kaitsepolitsei ametnike poolt on olemas ning seadus, kui ta kord on vastu võetud, on

täitjaile tegevuse aluseks senikaua, kuni ta on vastava korra kohaselt kas muudetud või tühistatud.

Samas leiab kohus, et kehtiv normistik operatiivtehniliste erimeetmete rakendamiseks on põhiõiguste

ja vabaduste igakülgse kaitse seisukohast ebapiisav ja puudulik, mis nii olulises valdkonnas sisaldab

ohtu suvalisuseks ning põhiõiguste ja vabaduste kasutamise moonutusteks ja Põhiseaduse vastasteks

kitsendusteks.

Sätestamata on jäetud, mida konkreetselt mõistetakse operatiivtehniliste erimeetmete all. Seadustes

kasutatakse erinevat terminoloogiat - Politseiseaduses §-s 13 lg.1 p.12 ,,operatiivjälitusabinõud,, ,

Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse II osa lg.-s 4 ,,operatiivtehnilised erimeetmed,,.

Ebaühtlane terminoloogia ning legaaldefinitsiooni puudumine jätab avamata mõiste sisu ning ei anna

seeläbi võimalust ametnike tegevuse seaduslikkuse hindamiseks.

Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse II osa lg.4 võimaldab sisustada juhtude ringi, mil

võib kasutada operatiivtehnilisi erimeetmeid, laiemalt kui seda lubavad Põhiseaduse §-d 26, 33 ja 43.

Täpsustamata on jäetud operatiivtehnilisi erimeetmeid rakendama õigustatud subjektide ring, juhud,

tingimused, protseduuriline kord, garantiid, kontroll ja järelevalve ning vastutus. Need puudused

jätavad deklaratiivseks ning praktiliselt kontrollimatuks Politseiseaduse §-s 13 lg.1 p.12 sätestatud

põhiseaduslike õiguste ja vabaduste rikkumise keelu nõude. Seega on Riigikogu Politseiseaduse

muutmise ja täiendamise seadus II osa 4.lõiget vastu võttes eiranud Põhiseaduse §-i 3, mille kohaselt

riigivõimu teostatakse üksnes Põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel ning rikkunud

§-i 14, mis kohustab seadusandlikku võimu tagama igaühe õigused ja vabadused.

Jättes eelosundatud olulised üksikküsimused kaitsepolitsei ametnike ja Riigikohtu liikme otsustada,

on Riigikogu ületanud oma pädevuspiire. Põhiseaduse§-de 11, 26, 33, 43 kohaselt võib õigusi ja

vabadusi piirata ainult kooskõlas Põhiseadusega ja seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Riigikogu

oleks pidanud operatiivtehniliste erimeetmete rakendamise konkreetsed juhud ja üksikasjaliku korra

ning sellega seonduva õiguste võimalikud piirangud ise kehtestama, mitte aga neid delegeerima

kaitsepolitsei ametnikele ja riigikohtunikule. Seda, mida Põhiseaduse järgi on õigustatud või

kohustatud tegema seadusandja, ei saa edasi delegeerida täitevvõimule, isegi mitte ajutiselt ja

kohtuvõimu kontrollivõimaluse tingimusel. Seega on Politseiseaduse muutmise ja täiendamise

seaduse II osa lg.4 vastuolus ka Põhiseaduse §-ga 13 lg.2, sest ebapiisav regulatsioon põhiõiguste ja

vabaduste piirangute kehtestamisel ei kaitse igaüht riigivõimu omavoli eest.

Juhindudes Põhiseaduse §-st 152 lg.2 ning Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-

st 19 lg.1 p.2 põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium

o t s u s t a b :

rahuldada õiguskantsleri taotlus 7.oktoobrist 1993.a. nr.84 ning

tunnistada Eesti Vabariigi Politseiseaduse muutmise ja täiendamise seaduse II osa lg.4 kehtetuks

alates käesoleva otsuse jõustumisest.

Otsus jõustub selle kuulutamisest, on lõplik ja ei kuulu edasikaebamisele.

Riigikohtu esimees

Rait Maruste