III-4/1-4/93 · Riigikohus

III-4/A-4

O T S U S

Eesti Vabariigi nimel

Tartus, 04. novembril 1993.a.

Vabariigi Presidendi poolt Põhiseaduse § 107 korras esitatud ettepaneku, tunnistada 28.

septembril 1993.a. Riigikogus vastu võetud Maksukorralduse seadus põhiseadusega vastuolus

olevaks, läbivaatamine.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium koosseisus:

eesistuja, kolleegiumi esimees Rait Maruste,

liikmed Tõnu Anton, Lea Kalm, Jaano Odar ja Jüri Põld, vaatas

28.oktoobri 1993.a. kohtuistungil

Vabariigi Presidendi esindaja Ivar Ranne, õiguskantsler Eerik-Juhan Truuvälja osavõtul ja

kolleegiumi sekretäri Külli Härmi juuresolekul

läbi Vabariigi Presidendi taotluse tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks 28.septembril 1993.a.

Riigikogus vastu võetud Maksukorralduse seadus.

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegiumile esitatud materjalidest

n ä h t u b :

25.augustil 1993.a. võttis Riigikogu vastu Maksukorralduse seaduse. Vabariigi President jättis oma 8.

septembri 1993.a. motiveeritud otsusega nr. 177 seaduse välja kuulutamata ja saatis selle Riigikogule

uueks arutamiseks ja otsustamiseks, pidades vajalikuks maksukorralduse seaduse viimist kooskõlla

põhiseadu-sega.

28. septembril 1993.a. võttis Riigikogu Maksukorralduse seaduse muutmata kujul uuesti vastu.

Tuginedes põhiseaduse §-le 107 pöördus Vabariigi President 4. oktoobril 1993.a. Riigikohtu poole

taotlusega tunnistada 28. septembril 1993.a. Riigikogus vastu võetud Maksukorralduse seadus Eesti

Vabariigi Põhiseadusega vastuolus olevaks.

Vabariigi President leidis, et Maksukorralduse seadus ei ole kooskõlas põhiseadusega järgmistel

motiividel:

1. Seaduse § 7 lg.2 ja 5 on vastuolus põhiseaduse § -ga 157 lg.2, mille järgi kohalikul omavalitsusel

on seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi. Seetõttu ei ole

kohalike maksude olemuse kindlaksmääramise ja kooskõlastamise panemine

Rahandusministeeriumile ja rahandusministrile õigus-pärane.

2. Põhiseaduse § 15 lg.1 sätestab, et igaühel on õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise

korral kohtusse. Seaduse VII. peatüki normistik ei taga aga maksumaksjale põhiseaduslikku õigust

pöörduda vahetult kohtu poole, läbimata kohtueelse vaidluse korda.

3. Seaduse §-s 17 lg.2 kohtunikule pandud funktsioon, anda maksuhaldurile luba kontrollida maksude

tasumisest kõrvalehoidumist, on põhiseaduse vastane, sest põhiseaduse § 146 sätestab kohtu

ülesandeks ainult õigusemõistmise ja mitte seaduse §-s 17 lg.2 tähendatud kohtueelse menetluse

läbiviimise.

4. Seaduse § 19 piirab igaühele põhiseaduse §-des 26, 33 ja 43 antud põhiõigusi. Erivahendite

(kaamera) kasutamine võib toimuda üksnes seaduse alusel ja seadusega sätestatud korras.

Vastuseks Riigikohtu 13. oktoobri 1993.a. nõudele, väljastas Riigikogu istungi stenogrammi 28.

septembrist 1993.a. Maksukorralduse seaduse muutmata kujul uuesti vastuvõtmise kohta ja selgituse

Maksukorralduse seaduse § 7 lg. 2 ja 5 sätestatu kohta. Riigikogu võttis selgituse vastu 25. oktoobri

1993.a. otsusega.

Riigikogu otsuses märgitakse:

1. 1993.a. 28.septembril Riigikogus vastu võetud Maksukorralduse seaduse § 7 2. lõikes fikseeritud

"maksude olemuse sätestamine" tähendab, et rahandusminister sätestab iga § 7 lg. 1 nimetatud

kohaliku maksu kirjelduse (iseloomustuse). Nimetatud kirjeldused sätestatakse valla- ja

linnavolikogude töö kergendamiseks kohalike maksude kehtestamisel. Maksumäärade sätestamine ei

kuulu rahandusministri pädevusse.

2. Maksukorralduse seaduse § 7 lg. 5 sätestatud "kohalike maksude Rahandusministeeriumiga

kooskõlastamise" nõude täitmisel esitab kohaliku omavalitsuse volikogu vastava maksu kehtestamist

sätestava õigusakti projekti rahandusministeeriumile, kus selgitatakse välja kehtestatava kohaliku

maksu vastavus rahandus-ministri poolt maksukorralduse seaduse § 7 lg. 2 alusel sätestatud maksu

olemusega.

3. Maksukorralduse seaduse § 7 lg. 5 sätestatud "kohalike maksude registreerimise" nõue tähendab

kohalike omavalitsuste volikogude kohustust informeerida rahandusministeeriumi kõigist nende poolt

kehtestatavatest kohalikest maksudest. Kui registreeritav kohalik maks vastab rahandusministri poolt

sätestatud maksu olemusele, ei ole rahandusministeeriumil õigust keelduda maksu registreerimisest.

Kohalike maksude registreerimise eesmärk on saada ammendav ülevaade Eestis kehtestatud

kohalikest maksudest.

Riigikogu istungi 28. septembri 1993.a. stenogrammis on fikseeritud, et Maksukorralduse seadus

võeti vastu muutmata kujul Riigikogu 33 liikme poolthäälega.

Kirjalikult esitas Riigikohtule oma arvamuse Vabariigi Presidendi taotluse kohta justiitsminister

Kaido Kama, kes leidis, et Maksukorralduse seadus ei ole vastuolus põhiseadusega.

Tutvunud esitatud materjalidega ja ära kuulanud õiguskantsleri arvamuse, kes toetas Vabariigi

Presidendi taotlust, kohus

l e i d i s :

Põhiseaduse § 157 lg.2 järgi on kohalikul omavalitsusel seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda

makse. Kuna kohalikud omavalitsused tegutsevad põhiseaduse kohaselt seaduste alusel, siis ei saa

Riigikogu oma seadusandlikke volitusi kohalike oma-valitsuste tegevuse reguleerimise alal

delegeerida. Maksukorralduse seaduse §-s 7 lg.2 ja 5 sätestatud rahandusministri ülesanne määratleda

kohalike maksude olemus ja kehtestada nende kooskõlastamise ja registreerimise kord

rahandusministeeriumis on Riigikogu poolne seadusandlike volituste delegeerimine täide-saatvale

riigivõimule.

Maksukorralduse seaduse §-s 7 lg.2 kasutatakse väljendit "maksude olemus". Sama paragrahvi 5.

lõikes kasutatakse väljendit "maksude kooskõlastamine ja registreerimine". Nende väljendite sisu on

Maksukorralduse seaduses õiguslikult määratlemata. Riigikogu 25.oktoobri 1993.a. selgituse kohaselt

tähendab "maksude olemuse sätestamine" kohaliku maksu kirjelduse (iseloomustuse) sätestamist

rahandusministri poolt. Selgitus seostab kohalike maksude kooskõlastamise ja registreerimise

rahandusministeeriumis kohaliku maksu olemusega. Vastavalt selgitusele kontrollitakse

kooskõlastamisel kohaliku omavalitsuse volikogu õigusakti projekti vastavust maksu olemusega,

registreerimisel aga kontrollitakse volikogu poolt kehtestatud kohaliku maksu vastavust maksu

olemusele. Sellest järeldab kohus, et rahandusministrile on antud võimalus otseselt sekkuda kohalike

maksude võtmise, tingimuste ja korra määramisse.

Põhiseaduse § 154 kohaselt otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused kõiki kohaliku elu

küsimusi ja nad tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Maksukorralduse seaduse § 7 lg.2 ja 5 on

vastuolus põhiseaduse §-de 154 ja 157 lg. 2 sätetega, kuna kohalike maksude olemuse määramine,

nende kooskõlastamine ja registreerimine rahandusministri või tema poolt sätestatud korras, välistab

kohaliku omavalitsuse iseseisva tegutsemise seaduse alusel maksude kehtestamisel.

Põhiseaduse §-d 33 ja 43 sätestavad igaühe põhiõigused kodu, eluruumi, valduse ja töökoha

puutumatusele, samuti posti, tele-graafi, telefoni või muul üldkasutataval teel edastatavate sõnumite

saladusele. Põhiseaduse § 9 lg. 2 alusel laienevad need õigused ka juriidilistele isikutele. Piiranguid ja

erandeid neist põhiseaduslikest õigustest võib seadusega teha üksnes põhiseaduses ettenähtud

eesmärkidel - tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo

tõkestamiseks, kurjategija tabamiseks või tõe väljaselgitamiseks kriminaalmenetluses.

Maksukorralduse seaduse § 17 lg.1 ja 2 kohaselt on maksuhalduri ametiisikul õigus ilma eelneva

hoiatuse või eriloata kontrollida ettevõtete, asutuste või muude organisatsioonide territooriume,

hooneid, rajatisi ja ruume. Sama seaduse § 19 annab maksuhaldurile õiguse paigaldada ettevõtetes,

asutustes ja muudes organisatsioonides mahutitele, hoidlatele ja seadmetele mõõtureid, plommida või

pitseerida mahuteid, hoidlaid, ruume ja seadmeid ning paigaldada kaameraid. Kõik see eeldab

sisenemist võõrasse valdusesse. Omaniku või valdaja nõusolekut osundatud sätted ei nõua.

Põhiseaduslik omandi puutumatuse põhimõte aga eeldab võõrasse valdusesse sisenemiseks omaniku

või valdaja nõusolekut.

Maksukorralduse seaduse § 17 lg. 2 annab maksuhaldurile, kui tal on alust arvata, et kontrollimisega

viivitamine võib viia maksude tasumisest kõrvalehoidmisele, õiguse teostada vajalikku kontrollimist

kohtuniku loal. Kohtuniku loa olemasolu ei muuda niisugust kontrollimist põhiseaduslikuks, sest

põhiseaduse §-s 33 nimetatud eluruumi, valduse ega töökoha puutumatuse piiramise võimalikuks

aluseks ei ole maksuhalduri arvamus, et kontrollimisega viivitamine võib viia maksu tasumisest

kõrvalehoidumisele.

Maksuhaldurile valdusse tungimise õiguse andmine pelga arvamuse alusel,seostamata seda

põhistatuse, dokumenteerituse või faktilise aluse olemasolu nõudega, loob tingimused põhiseaduslike

õiguste kontrollimatuks piiramiseks ametniku suva alusel. Taolise, seaduses fikseeritud põhistatuse

nõude puudumine, muudab kohtuniku loa küsimise formaalseks, sest kohtunikul puudub alus asja

sisu hindamiseks.

Maksukorralduse seaduse § 19 näeb ette kaamerate paigaldamise selleks, et kontrollida maksude

tasumise õigsust või määrata tasumisele kuuluv maksusumma. Seaduse tekstist ei nähtu, kas tegemist

on kaameratega varjatud (salajaseks) jälgimiseks või avaliku ning omaniku või valdaja nõusolekul

paigaldatud jälgimisvahenditega. Kui kasutatakse varjatud jälgimiseks mõeldud kaameraid, siis on

tegemist nn. erivahenditega, millega võidakse rikkuda eraelu ja äritegevuse põhiseaduslikku

privaatsuse printsiipi ning seetõttu peab olema taoliste vahendite rakendamise aluseks sellekohane

seadus, mis sätestab erivahendite rakendamise alused, neid rakendama õigustatud subjektid , korra

jmt. Kehtiva normistiku kohaselt maksuhaldur nende subjektide ringi ei kuulu. Seega on

Maksukorralduse seaduse § 19 alusel kaamerate paigaldamine vastuolus põhiseaduse §-dega 26, 33 ja

43. Põhiseaduse § 15 lg.1 kohaselt on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral

kohtusse. Maksukorralduse seaduse VII. peatükis kehtestatakse vaidluste kohtueelse lahendamise

kord. Tegemist on vaidluste kohtueelse lahendamisega halduskorras, mida läbimata ei saa pöörduda

kaebusega halduskohtusse. Põhiseaduse § 46 ei välista vaidluse lahendamise kohtueelset

halduskorda, andes igaühele õiguse pöörduda avaldustega riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja

nende ametiisikute poole. Põhiseaduse § 13 lg. 2 kohaselt peab seadus kaitsma igaüht riigivõimu

omavoli eest. Maksukorralduse seaduse VII. peatükiga ettenähtud vaidluse lahendamise kohtueelne

kord ei vasta sellele nõudele, sest vaidluse lahendamine on antud haldusorganile, kelle tegevuse peale

kaebus esitati. Ka vaidluse lahendamise kord ja maksumaksjale antud garantiid on sätestatud

puudulikult.

Maksukorralduse seaduse mitmed sätted eeldavad Riigikogu poolt varem vastuvõetud

haldusõigusrikkumiste seadustiku, tsiviilkohtupidamise seadustiku, täitemenetluse seadustiku,

halduskohtumenetluse seadustiku ja Eesti Panga seaduse muutmist. Põhiseaduse § 104 lg.2 p.12 ja 14

kohaselt saab nimetatud seaduseid muuta ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Riigikogu 28.

septembri 1993.a. istungi stenogrammist nähtub, et Maksukorralduse seadus võeti vastu poolthäälte

enamusega, mis ei moodusta antud juhul Riigikogu koosseisu häälteenamust. Seega on

Maksukorralduse seaduse vastuvõtmisel rikutud põhiseadusega kehtestatud korda seaduste

vastuvõtmiseks.

Lähtudes eeltoodust ja juhindudes Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-st 19 lg.1

p.4, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium

o t s u s t a s :

tunnistada 28. septembril 1993.a. Riigikogus vastuvõetud Maksukorralduse seadus Eesti Vabariigi

Põhiseadusega vastuolus olevaks.

Kohtuotsus jõustub selle kuulutamisest ega kuulu edasikaebamisele.

Riigikohtu esimees

Rait Maruste