3-14-52738/14 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Tiina Pappel, Maili Lokk ja Madis Ernits

Otsuse avalikult teatavakstegemise

aeg ja koht

28.03.2017, Tartu

Haldusasja number

3-14-52738

Haldusasi

FIE Üllar Neemrandi Farm kaebus PRIA 14.01.2014. a

otsuse nr 12-6/34, 21.01.2014. a otsuse nr 12-6/68,

23.01.2014. a otsuse 12-6/96 ja 23.01.2014. a otsuse nr

12-6/80 osaliseks tühistamiseks ning PRIA

kohustamiseks rahuldada FIE Üllar Neemrandi Farm

taotlus nr 11013112847

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 18.11.2015. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

FIE Üllar Neemrandi Farm apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja/apellant FIE Üllar Neemrandi Farm

Lepinguline esindaja adv. Kristiina Urb

Vastustaja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni

Amet (PRIA)

RESOLUTSIOON

1. Võtta asja materjalide juurde Poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse raames

hekseldamiseks loa andmise ning kohapealse kontrolli läbiviimise juhend 2013

(lisa Keskkonnaameti peadirektori 16.07.2013. a käskkirjale nr 1-4.1/13/344,

60 lk).

2. Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 18.11.2015. a otsus

muutmata, täiendades halduskohtu otsuse põhjendusi käesoleva otsuse

põhjendustega.

3. Jätta kaebaja menetluskulud kaebaja enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemise päevast, s.o hiljemalt 27.04.2017 (HKMS § 212 lg 1).

Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui

kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt

avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaebaja esitas 19.05.2013 PRIA-le pindalatoetuste taotluse nr 11013112847 (tl 25-64p),

millel taotles muuhulgas

ebasoodsamate piirkondade toetust

325,25 ha-le,

keskkonnasõbraliku majandamise toetust 278,50 ha-le, ohustatud tõugu looma pidamise

toetust viie eesti tõugu hobuse kasvatamise eest ning loomade karjatamise toetust.

2. PRIA määras 14.01.2014. a otsusega nr 12-6/34 (tl 75p-76) kaebajale ebasoodsamate

piirkondade toetuse osaliselt, vähendades taotletud toetust 3% ehk 243,94 euro ulatuses

nõuetele vastavuse nõuete tingimuste rikkumise tõttu.

3. PRIA määras 21.01.2014. a otsusega nr 12-6/68 (tl 77p-78) kaebajale keskkonnasõbraliku

majandamise toetust osaliselt, vähendades taotletud toetust muuhulgas 3% ehk 452,33 euro

ulatuses nõuetele vastavuse nõuete rikkumise tõttu.

4. PRIA määras 23.01.2014. a otsusega nr 12-6/96 (tl 79p-80) kaebajale ohustatud tõugu

looma pidamise toetust osaliselt, vähendades taotletud toetust 3% ehk 27,99 euro ulatuses

nõuetele vastavuse nõuete rikkumise tõttu.

5. PRIA määras 23.01.2014. a otsusega nr 12-6/80 (tl 81p-82) kaebajale loomade

karjatamise toetust osaliselt, vähendades taotletud toetust 3% ehk 365,16 euro ulatuses

nõuetele vastavuse nõuete rikkumise tõttu.

6. Kaebaja esitas 20.02.2014 PRIA 14.01.2014. a otsuse nr 12-6/34, 21.01.2014. a otsuse

nr 12-6/68, 23.01.2014. a otsuse nr 12-6/96 ja 23.01.2014. a otsuse nr 12-6/80 peale vaide,

mille PRIA jättis 06.10.2014. a vaideotsusega nr 12-4/14/317-1 (tl 88-89p) rahuldamata.

7. Kaebaja esitas 07.11.2014 Tartu Halduskohtule kaebuse (tl 2-6) PRIA 14.01.2014. a

otsuse nr 126/34, 21.01.2014. a otsuse nr 12-6/68, 23.01.2014. a otsuse nr 12-6/96 ja

23.01.2014. a otsuse nr 12-6/80 tühistamiseks osas, millega PRIA jättis kaebaja taotlused

toetuste määramiseks osaliselt rahuldamata, ning PRIA 06.10.2014. a vaideotsuse nr 12-

4/14/317-1 tühistamiseks osas, millega PRIA jättis kaebaja 19.02.2014. a vaide rahuldamata.

Kaebaja hinnangul ei selgu otsustest, milliste põllumajandusministri 17.02.2010. a määruses

nr 11 „Head põllumajandus- ja keskkonnatingimused, püsirohumaa pindala säilitamise

kohustuse täitmise täpsem kord, püsirohumaa pindala säilitamise kohustuse üleandmise

alused ja kord ning püsirohumaa säilitamiseks vajalike abinõude rakendamise täpsem kord“

(määrus nr 11) sätestatud nõuete rikkumist kaebajale ette heidetakse ning otsustes puudub

igasugune viide määrusele nr 11 paragrahvi täpsusega, samuti ei selgu rikkumise sisu

vaidlustatavate otsuste kirjeldavast osast.

Esmalt esitati kaebajale tutvumiseks poollooduslike alade hooldamisnõuete kontrollaruanne

ning selle lisana toetuse nõuete kontrollakt, mistõttu jääb selgusetuks, kuidas pidi kaebaja aru

saama, kas üldse ja milline kontrollaruanne või muus kirjalikus vormis teatavaks tehtud

rikkumine on konkreetselt kaebaja suhtes tehtud otsuse aluseks.

Kaebaja väitel ei ole PRIA otsuse tegemisel teostanud diskretsiooni. Kontrollaktist nähtub

üksnes see, et kaebaja kooslus 47654052442 ala nr 13 oli väidetavalt alakarjatatud.

Kontrollaktis puudub motivatsioon, mille alusel on antud hinnang rikkumisele; akt sisaldab

üksnes kolme numbrilist näitajat. Samuti ei ole kontrollakti koostanud isik kaebaja kooslusi

kontrollinud, vaid akt tugineb poollooduslike alade kontrolli tulemusele, mida seejuures viis

läbi Keskkonnaamet.

Vaidlustatavates otsustes ning otsustes viidatud kontrollaktis puuduvad nii haldusaktide

andmise faktilised kui ka õiguslikud alused. PRIA otsused sisaldavad üksnes viiteid

erinevatele õigusaktidele ja konkretiseerimata kontrollaruannetele ja muudele dokumentidele.

Üks ja seesama faktiline asjaolu (väidetav mittenõuetekohane karjatamine) ei saa samaaegselt

tähendada kahe erineva tingimuse rikkumist, mida kontrollivad erinevad asutused. PRIA ei

ole heade põllumajandus- ja keskkonnatingimuste kontrollakti aluseks olevaid asjaolusid

kontrollinud ega hinnanud ning akt tugineb vaid poollooduslike koosluste toetuse nõuete

kontrollaruandel. Põllumajandusministri 08.03.2010. a määruse nr 19 „Poolloodusliku

koosluse hooldamise toetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise

täpsem kord aastateks 2007–2013“ (määrus nr 19) § 3 lg-st 5 ja § 4 lg-st 2 nähtub, et rohumaa

hooldamise kohustus ei ole samastatav põllumajandus- ja keskkonnatingimuste täitmise

kohustusega. Samuti teostavad kõnealuste nõuete täitmise üle kontrolli erinevad isikud.

Kaebaja hinnangul ei ole PRIA-l võimalik arvestada Keskkonnaameti Hiiu-Lääne-Saare

regiooni maahoolduse spetsialisti poolt koostatud kontrollaruandega, kuivõrd kontroll on

teostatud ja aruanne koostatud selleks õigustamata isiku poolt (Euroopa Liidu ühise

põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 25).

Kaebaja ei nõustunud kontrollaruandes esitatud etteheitega, et ta rikkus rohumaa hooldamise

kohustust:

-

Kontrollaktist ei selgu, kust tuleneb nõue, et ala on nõuetekohaselt hooldatud, kui vähemalt

30% alast on madalmurune. Määruses nr 11 on välja toodud üksnes loomkoormus, mitte

miinimum 30% alapõhine madalmurususe nõue.

-

Keskkonnaameti peadirektori 16.07.2013. a käskkirjaga on kinnitatud „Poolloodusliku

koosluse hooldamise toetuse raames hekseldamiseks loa andmise ning kohapealse kontrolli

läbiviimise juhend 2013“ (16.07.2013. a juhend). Kaebaja hinnangul on tegemist siseaktiga

ning seetõttu ei ole sellega võimalik panna taotlejatele täiendavaid kohustusi võrreldes

seadusega. Lisaks sai kaebaja juhendi olemasolust teada pärast kontrollaruande saamist.

-

Arusaamatuks jääb, mille alusel on toimunud karjatatud ala suuruse ning rikkumise ulatuse

tuvastamine, kuna kontrollaktidest nähtub, et kontrolli käigus alasid ei mõõdetud. Seega ei

ole selge, kuidas on tuvastatud madalmurususe protsent alast.

-

Kontrollaruannetes on märgitud, et osa kontrollitud alasid „ei ole täies ulatuses

nõuetekohaselt karjatatud“. Seejärel, et „Osa alast on ilmselt karjatamata“. Haldusorgani

poolt pelgalt spekulatsioonidele või tõenäosusele tuginedes toetuste vähendamine ei ole

lubatav ega põhjendatud.

-

Keskkonnaamet ei ole maaüksuse kontrollimisel arvestanud 2013. a klimaatiliste

tingimustega, mil olid suured sademete hulgad.

-

PRIA ega Keskkonnaamet ei ole kaebajalt küsinud mingeid seletusi ega täiendavaid

tõendeid, et veenduda ala piisavas karjatatuses. 13.01.2014 esitas kaebaja omal algatusel

PRIA-le kaebaja põlluraamatu, millest nähtub, et kaebaja on täitnud kohustuse karjatada

piisava loomkoormusega.

-

Rikkumise ulatuse määramisel on aluseks võetud kogu ala nr 13 pindala 43,40 ha, mitte

vaid väidetavalt nõuetekohaselt karjatamata osa. Kuivõrd osa alast on karjatamata, ei ole

millegagi põhjendatud arvestada rikkumise ulatusena kogu selle ala pindala, millisest osa

on väidetavalt karjatamata.

Teiste samas piirkonnas poollooduslikke kooslusi hooldavate taotlejate suhtes teostati

kontrolli samal päeval. Ei ole eluliselt usutav, et Keskkonnaameti spetsialist teostas

samaaegselt kontrolli Noarootsi valla erinevates külades erinevatel maaüksustel. Samuti ei ole

usutav, et kontrolli teostaja jõudis sedavõrd lühikese ajavahemiku jooksul tuvastada

karjatamisele viitavad tunnused (söödud rohi, tallamine, sõnnikuhunnikud) või nende

puudumise kokku 755,34 hektaril.

8. Vastustaja palus vastuses kaebusele (tl 20-23p) jätta kaebus rahuldamata.

9. Tartu Halduskohus menetles tühistamiskaebust ja jättis selle 18.11.2015. a otsusega

(tl 100-103p) rahuldamata.

Kaebaja poolt käesolevas kohtuasjas vaidlustatud haldusaktid on antud valdavalt

määratlemata sisuga õigusnormide (blanketse dispositsiooniga õigusnormide) alusel.

Asjakohaseid seadusesätteid on sisustatud põllumajandusministri asjakohastes määrustes.

Menetlustoimingu teostamiseks on aga juhised antud Keskkonnaministri asjakohase

käskkirjaga. Taolises õiguslikus olukorras on vastustaja tuvastanud kaebaja poolt ühe ala

alakarjatamise, mille raskust on hinnatud tuginedes asjakohases hindamismaatriksis

ettenähtud rikkumiste hindamise juhistele.

Halduskohus nõustus kaebajaga, et tegemist on tavapärasest keerulisema õigusliku

olukorraga. Samas olukorras, kus haldusmenetlus toimus ettevõtjast kaebaja vastava taotluse

alusel, mille esitamisel on kaebaja toetuste saamiseks võtnud endale õigusaktidest tulenevate

kohustuste täitmise kohustuse, oli kaebaja oma põllumajanduslikku tegevust 2013. aastal

teostades kohustatud järgima poolloodusliku koosluse hooldamise nõudeid. Vajadusel oli tal

õigus näiteks konsultantide abiga enne vastava tähtaja saabumist selgeks teha, millises

seisukorras peab kehtestatud tähtajaks poollooduslik kooslus toetuste 100 %-liseks saamiseks

olema. Võttes arvesse asjaolu, et kaebaja puhul on tegemist ettevõtjaga, kes on 2013. aastal

taotlenud arvestatavas mahus põllumajandustoetusi (325,25 ha, 278,50 ha ning loomade

karjatamise toetus), ei pea kohus tõenäoliseks, et kaebaja ei saa aru, mille tõttu on teda

koormavad haldusaktid antud. Kaebaja toetuse vähendamise on tingind asjaolu, et kaebaja on

oma tegevusi erinevalt Keskkonnametist pidanud karjatamisel nõudeid järgivaks.

Halduskohus leidis, et vaidlustatud haldusaktid on antud korrektsel õiguslikul alusel,

kusjuures menetlustoimingu teostajal oli õigus tugineda ka Keskkonnaameti peadirektori

käskkirjaga kinnitatud juhendile.

Pooled vaidlevad asjaolu üle, kas kaebaja ala nr 13 oli alakarjatatud või mitte ja kas seetõttu

saab järeldada, et kaebaja tegevus on vastuolus ka heade põllumajandus- ja

keskkonnatingimustega, mis on tinginud vaidlustatud haldusaktide andmise. Halduskohus

nõustus vastustaja käsitlusega, et olukorras, kus tuvastatakse alakarjatamine, on see tegevus

ühtlasi vastuolus ka heade põllumajandus- ja keskkonnatingimuste järgimise nõuetega,

mistõttu on õige ka vastustaja järeldus, et vastustajal oli õigus vähendada ka teisi kaebaja

taotletud toetusi.

Kaebaja tugines tõenditena haldusmenetluses esitatud põlluraamatule ja 2013. aasta vihmasele

suvele kui (väidetavalt) üldteada olevale asjaolule. Vastustaja tugines tõendamisel

peaasjalikult Keskkonnaameti kontrollaktile. Kohtumenetluses pooled täiendavaid tõendeid ei

esitanud. Kaebaja taotluse teiste sama piirkonna taotlejate dokumentide väljanõudmiseks jäi

rahuldamata, sest nende tõenditega ei saa tõendada faktilist olukorda kaebaja alal nr 13.

Kaebaja pidas vaidlustatud haldusakte nii formaalselt kui materiaalselt õigusvastasteks.

Kohus kaebaja selle seisukohaga ei nõustunud.

Puutuvalt vaidlustatud haldusaktide formaalse õigusvastasusega märgib kohus vastuseks

kaebajale, et vaidlustatud haldusaktid ei ole formaalselt õigusvastased. Haldusmenetluses on

kaebajale kättetoimetatud dokumentides kvalifitseeritud kaebaja rikkumine õiguslikult

korrektselt, nagu on tõendanud vastustaja (tl 65 p). Seaduse ja määruste tasemel

määratelemata jäetud õigusmõiste on lõppkokkuvõttes hindamismaatriksi alusel määratletud

vastaval skaalal täpselt määratletava punktide arvuga (tl 74), millele on omakorda

vaidlustatud otsustes (tl 7582) määratletud vastav toetuste vähendamise protsent.

Vastustaja on õiguspäraselt ELÜPS § 26 lg 2 alusel tuginenud Keskkonnaameti kontrollaktile

kui tõendile. Keskkonnaamet on pädev poolloodusliku koosluse hooldamise nõuete järgimise

kontrollimiseks heade põllumajandus- ja keskkonnatingimuste järgimise osas. Kaebaja poolt

haldusmenetluses esitatud põlluraamatu alusel ei saa kohtu hinnangul kummutada

kontrollaktiga tõendatut, kuna üksnes põlluraamatu kanded ei kummuta kontrollorgani poolt

looduses tuvastatud alakarjatamise fakti. Teisisõnu, kui heade põllumajandus- ja

keskkonnatingimustena käsitatav karjatamise tulemus ei ole looduses tuvastatav, ei saa seda

kummutada pelgalt põlluraamatu sissekannetega. Halduskohtul puudus igasugune alus

kahelda menetlustoimingu teostaja pädevuses. Vastupidi, halduskohtu arvates oli

usaldusväärne, et riik on vaidlusaluse haldusmenetluse üles ehitanud nii öelda

kaheetapilisena, st kohapealne kontroll on teostatud Keskkonnaameti poolt ja toetuste

määramise üle otsustab vastustaja. Taolises olukorras ei ole tõenäoline, et keskkonnaametnik

ja kaebajast põllumajandusettevõtja hindavad heina kasvu sügisel karjatamise tulemuste

määratlemisel looduslikule olukorrale oluliselt erinevalt, seda ka olukorras, kus mõlemad olid

saanud isiklikult kogeda, 2013. aasta sademete taset. Alakarjatamine on tõendatud ka kohtule

esitatud fotodega (tl 68-73).

Halduskohus leidis, et kaebajale omistatud rikkumised on tuvastatud vastava

hindamismaatriksi alusel. Kohtule esitatud tõendite alusel ei saanud halduskohus nõustuda

vastustaja poolt kaalutlusõiguse teostamata jätmises. Vastustaja seisukoha kujunemine oli

halduskohtule esitatud tõendite alusel jälgitav ja kontrollitav. Halduskohus ei nõustunud

kaebajaga menetlustoimingu teostaja järelduste ennatlikkuses, pealiskaudsuses ja

spekulatiivsuses. Kohapealne kontroll on teostatud 16.10.2013, seega halduskohtu arvates

karjatamise hooaja lõpus. Sel aastaajal oli võimalik tuvastada, kas karjatamise eesmärk on

saavutatud või mitte ning vajadusel teostada täiendav üleniitmine. Madalmurusus põllu

mingis osas on kohtu hinnangul sobiv eesmärk, mille abil tuvastada, kas tegemist on

alakarjatamisega või mitte. Kohus ei nõustu kaebajaga kontrollakti spekulatiivsusest.

Käesolevas kontekstis on järeldus – ilmselt karjatamata, tõlgendatav kaebaja kasuks faktilisele

olukorrale hinnangu andmisega, kuna kontrolli läbiviija ei ole sellega 100%-liselt pidanud

võimalikuks järeldada, et karjatamist ei ole minimaalseski mahus toimunud.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

10. Kaebaja esitas 18.12.2015 hiljem täiendatud apellatsioonkaebuse (tl 108-110p,

146146p), milles taotles halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus

rahuldada. Kaebuse täienduses täpsustas kaebaja, et soovib lisaks PRIA 14.01.2014 otsuse

nr 12-6/34, 21.01.2014 otsuse nr 12-6/68, 23.01.2014 otsuse nr 12-6/96 ja 23.01.2014 otsuse

nr 12-6/80 ning 06.10.2014 vaideotsuse nr 12-4/14/317-1 osalisele tühistamisele PRIA

kohustamist kaebaja pindalatoetuste taotlust nr 11013112847 rahuldama, alternatiivselt

taotlust uuesti läbi vaatama (kohustamiskaebus).

Kaebaja tugineb apellatsioonkaebuses ELÜPS § 23 lg-tele 1 ja 4, mis viitvad nõukogu

määruse (EÜ) nr 73/2009 (määrus nr 73/2009) artiklitele 5 ja 6 ning määruse nr 11 § 5 lg-tele

1, 2 ja 5. Seejärel märgib kaebaja, et määruse nr 73/2009 artiklite 4-6, lisade II, III, ELÜPS §-

de 23-26 ja määruse nr 11 kohaldatavusega on nõustunud ka PRIA.

Kaebajale on tehtud etteheide, et koosluse nr 47654052442 ala nr 13 ei ole täies ulatuses

nõuetekohaselt karjatatud. Kohapealses kontrollis alasid ei mõõdetud. Määrusest, mis sätestab

minimaalse hooldustööde taseme, ei tulene 30% madalmurususe nõuet karjamaana kasutatava

rohumaa hooldamisele. Määrus nr 11 ei anna minimaalsete hooldusnõuete täpsemaks

määratlemiseks volitusnormi mistahes teisele isikule. Kaebaja jääb seisukohale, et temale

alles pärast alade kontrollimist esitatud Keskkonnaameti peadirektori 16.07.2013. a juhend ei

saa kaebajale panna ega täpsustada minimaalsete hooldustööde tingimusi. Tegemist on

ametisisese juhendiga, mis saab anda juhiseid üksnes kontrolli läbiviivatele ametnikele.

ELÜPS § 25 sätestab ühemõtteliselt, et vastavas normis loetletud asutused (PRIA,

Põllumajandusamet, Veterinaar- ja Toiduamet, Keskkonnainspektsioon) kontrollivad

konkreetselt ELÜPS §-s 23 nimetatud nõuete täitmist ning ELÜPS § 23 lg 4 sätestab, et

nõuded/tingimused sätestatakse põllumajandusministri määrusega. Ka PRIA kinnitab vastuses

kaebusele, et head põllumajandus- ja keskkonnatingimused on sätestatud ELÜPS § 23 lg 4

alusel kehtestatud määruses nr 11. Seega ei saa Keskkonnaameti peadirektor sätestada

võrreldes määrusega nr 11 täiendavaid või täpsustavaid nõudeid/tingimusi. Keskkonnaameti

peadirektori 16.07.2013. a juhend ei saa sellest tulenevalt olla kontrollimise objektiks ELÜPS

§ 23 tähenduses.

Halduskohus ei ole välja toonud, millistele tõenditele tuginevalt (v.a kuus fotot) asus

halduskohus seisukohale, et tegemist on alakarjatatud alaga. Vastavad kuus fotot esitas PRIA

esmakordselt kohtumenetluses, 08.12.2014. a vastuse lisadena, märkides, et fotod on tehtud

16.10.2013 kohapealses kontrollis ilmestamaks poolloodusliku koosluse nõuetekohast

hooldamata jätmist. Kaebaja leiab, et tuvastamata ajal tuvastamata kohas tuvastamata isiku

poolt tehtud suvalised fotoülesvõtted ei saa kuidagi tõendada vastustaja poolset koosluse

nr 47654052442 ala nr 13 nõuetekohast karjatamata jätmist. Kui PRIA poolt alles

kohtumenetluses vastusega kaebusele esitatud fotod olid tehtud 16.10.2013 kohapealsel

kontrollil, pidid vastavad fotod olema tõenditeks ka haldusmenetluses. Arvestades

vaidemenetluses kajastatut, on ilmne, et vastavaid fotosid ei käsitletud tõenditena

haldusmenetluses, millest johtuvalt ei saa ka kohtud kõnealuseid fotosid tõenditena arvestada.

16.10.2013 toimunud kohapealses kontrollis karjatatavate koosluste alasid ei mõõdetud. See

tuleneb 16.10.2013. a kontrollaruande nr 130448-57-0001 toetuse kontrollnõuete aktist. Jääb

arusaamatuks, kuidas on ilma alasid mõõtmata võimalik tuvastada väidetav madalmurususe

protsent alal. Kaebajale väljamakstavaid toetusi on vähendatud just põhjusel, et kontrollitavad

alad olid väidetavalt alakarjatatud. Selle tuvastas kontrollija läbi selle, et täitmata oli

minimaalne 30% alapõhine madalmurususe nõue. PRIA-l on tõendamiskoormis, kuidas ja

mille alusel, ilma mistahes mõõtmisi teostamata, tuvastati, et enam kui 30% kooslusest ei ole

madalmurune. Puuduvad joonised, plaanid, millelt oleks nimetatut võimalik hinnata.

Ebaselgeks jääb ka asjaolu, kas PRIA on lähtunud määruse nr 11 § 5 lg-st 2, mis sätestab

nõuete täitmise tähtpäevaks 31. juuli, või sama paragrahvi lg-st 5, mis määratleb tähtpäevana

1. oktoobri. Kui PRIA väidab, et kaebaja rikkus ka määruse nr 11 § 5 lg-s 2 sätestatud nõuet,

mille täitmise tähtpäev on 31. juuli, on küsitav, kuidas on 16. oktoobril toimunud kontrolli

käigus võimalik tuvastada kahe ja poole kuu tagust olukorda.

Üllatuslik on halduskohtu seisukoht, mille kohaselt oleks kaebaja saanud näiteks

konsultantide abiga enne vastava tähtaja saabumist kindlaks teha, millises seisukorras peab

kehtestatud tähtajaks poollooduslik kooslus toetuste 100%-liseks toetuse saamiseks olema.

Tegemist on oletuslikku laadi väitega, mille kohta pooltel polnud võimalust oma seisukohta

avaldada ning vastavale asjaolule tuginemine kohtu poolt on seeläbi seadusevastane.

Kaebaja jääb väite juurde, et kaevatavad haldusaktid on nõuetekohaselt motiveerimata.

Vaidlustatud otsustest nähtuvad viited erinevatele õigusaktidele ning seejärel täiesti

üldsõnaline lause „Võttes aluseks eelnimetatud õigusaktid ja esitatud taotlused ning

arvestades taotlejale kontrollaruannetes või muus kirjalikus vormis teatavaks tehtud

tuvastatud rikkumistega ja otsuse lisas esitatud põhjendustega /…/“. Mitte üheski vaidlustatud

otsuses ei ole loetletud, milliseid konkreetseid kontrollaruandeid või nn muus kirjalikus

vormis tuvastatud rikkumisi otsuste tegemisel arvestatakse. Kohtuotsusest võib järeldada, et

halduskohtu hinnangul on kontrollaktis hindamismaatriksi alusel välja toodud punktide arvud

piisavad toetuse vähendamise protsendi põhjendamiseks ning täiendav motiveerimiskohustus

PRIA-l puudub. Kontrollaktis sisalduvad kolm numbrilist näitajat ei asenda haldusorgani

motiveerimiskohustust ning selle täitmata jätmine on kaasa toonud põhjendamatute

haldusaktide andmise.

11. PRIA taotleb vastuses apellatsioonkaebusele (tl 118-121) apellatsioonkaebuse

rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata jätmist.

Käesolev kohtumenetlus ei puuduta poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse nõuete

kontrollakti, mille alusel vähendati kaebajale määratavat poolloodusliku koosluse hooldamise

toetust 18% ulatuses, kuivõrd käesolevas asjas ei toimu vaidlust poolloodusliku koosluse

hooldamise toetuse taotluse kohta tehtud otsuse üle (Tartu Halduskohtu 12.03.2015. a

kohtumäärus haldusasjas nr 3-14-53281, millega tagastati FIE-le Üllar Neemrand’i Farm

kaebus PRIA 08.08.2014. a otsuse nr 12-6/437 (2013. aastal taotletud poolloodusliku koosluse

hooldamise toetuse osaline määramine) tühistamise nõudes ja mis jõustus 31.03.2015).

Kaevatavate haldusaktidega on ebasoodsamate piirkondade toetust, keskkonnasõbraliku

majandamise toetust, ohustatud tõugu looma pidamise toetust ja loomade karjatamise toetust

vähendatud 3% ulatuses nõuetele vastavuse nõuete rikkumise tõttu. Nõuetele vastavuse

rikkumise kohta on koostatud heade põllumajandus- ja keskkonnatingimuste kontrollakt, mis

on kaebajale edastatud ja mille alusel on eelnimetatud toetusi 3% ulatuses vähendatud.

Kaevatavate haldusaktide andmise aluseks oli PRIA poolt koostatud heade põllumajandus- ja

keskkonnatingimuste kontrollakt, mitte Keskkonnaameti poolt koostatud toetuse nõuete

kontrollakt. Ka ei ole kaevatavaid toetusi vähendatud poolloodusliku koosluse toetuse nõuete

kontrollaktis märgitud määras, s.o 18% ulatuses. Seetõttu ei pidanudki kaevatavatest otsustest

nähtuma viited Keskkonnaameti peadirektori 16.07.2013. a juhendile. Ka asjaolu, et

vaidlustatud toetusmeetmete osas heade põllumajandus- ja keskkonnatingimuste rikkumise

kohta otsuse tegemisel oli PRIA ELÜPS § 26 lg-st 2 tulenevalt õigustatud tuginema teiste

kontrolliasutuste ja muudes seaduses sätestatud kontrollide käigus saadud teabele, ei tähenda,

et kaevatavates haldusaktides pidanuks sisalduma viide kõnesolevale Keskkonnaameti

peadirektori 16.07.2013. a juhendile.

Kaebaja majandusüksuses hinnati poolloodusliku koosluse hooldamise nõuete täitmist

vastavalt kehtivatele õigusaktidele, mitte Keskkonnaameti peadirektori 16.07.2013. a juhendi

alusel, nagu püüab kaebaja väita. Nimetatud juhendis on toodud pelgalt juhised kontrolli

teostavatele ametnikele õigusaktides sätestatud nõuete täitmise hindamiseks ning juhend ja

õigusaktid on omavahel kooskõlas. Halduskohus on õigesti märkinud, et menetlustoimingu

teostajal oli õigus tugineda ka juhendile, nagu on viidatud Keskkonnaameti kontrollaktil,

kuivõrd juhend ongi siduv kontrolli teostavale ametnikule. Sellest, et juhend on siduv

Keskkonnaameti menetlustoimingu teostajale, on meelevaldne ja väär teha järeldust, justkui

kontrolliti kaebaja majandusüksuses mitte määruse nr 19 § 4 lg-s 2 sätestatud nõudeid, vaid

täiendavaid või koguni rangemaid nõudeid. Kuivõrd juhendiga seonduv ei ole mõjutanud

PRIA poolt kaebaja suhtes 2013. aastal taotletud kaevatavate toetuste kohta tehtud otsuseid,

on kaebaja etteheited Keskkonnaameti peadirektori 16.07.2013. a juhendi osas asjakohatud.

Asjaolu, et halduskohus on kohtuotsuse punktis 30 märkinud „Keskkonnaameti“ asemel

ekslikult „Keskkonnaministri“ ei anna siiski alust kohtuotsuse tühistamiseks.

Apellatsioonkaebuses on kaebaja asunud seisukohale, justkui ei oleks kaebaja ettevõttes

kontrollitud niitmise ja karjatamise nõudeid määruse nr 19 § 4 lg 2 tähenduses, st kontrolliti

selliseid nõudeid, mida määrus ei sätesta. Kontrollaktis on sedastatud: „Kooslusel

47654052442 ala 13 (43,40 ha) on alakarjatatud. HPK akt koostatud PLK kontrolli

tulemusel.“ Vastavalt määruse nr 19 § 7 lg-le 3 kontrollis Keskkonnaamet 16.10.2013 kaebaja

deklareeritud koosluse nr 47654052442 alal nr 13 määruse nr 19 § 4 lg-s 2 nimetatud

poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse baasnõuet. ELÜPS § 58 lg 2 ja § 23 lg 1,

määruse nr 19 § 3 lg 5, põllumajandusministri 21.04.2010. a määruse nr 46

„Keskkonnasõbraliku majandamise toetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse

menetlemise täpsem kord“ (määrus nr 46) § 4 lg 9, põllumajandusministri 06.04.2010. a

määruse nr 43 „Ebasoodsamate piirkondade üheaastase toetuse saamise nõuded, toetuse

taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord“ (määrus nr 43) § 3 lg 5,

põllumajandusministri 23.04.2010. a määruse nr 47 „Loomade karjatamise toetuse saamise

nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord“ (määrus nr 47) § 3 lg 6 ning

põllumajandusministri 18.03.2010. a määruse nr 33 „Ohustatud tõugu looma pidamise toetuse

saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord“ (määrus nr 33) § 3

lg 6 kohaselt on nii poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse taotleja, keskkonnasõbraliku

majandamise toetuse taotleja, ebasoodsamate piirkondade toetuse taotleja, loomade

karjatamise toetuse taotleja kui ka ohustatud tõugu looma pidamise toetuse taotleja kohustatud

täitma kogu majapidamise põllumajandusmaal ja põllumajanduslikus tegevuses nõuetele

vastavuse raames häid põllumajandus- ja keskkonnatingimusi. Vastavad tingimused on

täpsemalt sätestatud määruses nr 11, mille § 5 lg 2 kohaselt tuleb enne taotluse esitamise

aastat rajatud rohumaad vähemalt üks kord enne 31. juulit (poollooduslikul kooslusel

taotlemisel 1. oktoobriks (määruse nr 11 § 5 lg 5) niita või seal loomi karjatada. Karjamaana

kasutatava rohumaa hooldamine tagatakse asjakohase loomkoormusega karjatades, kuid

ebapiisava tulemuse korral niidetakse rohumaa üle. Nimetatud toimingute tegemist peab kogu

taotlusel märgitud maa-alal olema võimalik visuaalselt tuvastada. Määruse nr 33 § 6 lg-st 2,

määruse nr 46 § 11 lg-st 2 tulenevalt, kui kontrolli käigus on tehtud kindlaks, et taotleja on

rikkunud häid põllumajandus- ja keskkonnatingimusi, otsustab PRIA taotletud ohustatud

tõugu looma pidamise toetuse ja keskkonnasõbraliku majandamise toetuse vähendamise

komisjoni määruse (EL) nr 65/2011 artikli 21 ja ELÜPS § 26 lg-te 1-3 ja § 61 lg 2 kohaselt.

Sarnase rikkumise korral otsustab PRIA määruse nr 43 § 6 lg-st 2 ja määruse nr 47 § 8 lg-st 2

ka ebasoodsamate piirkondade toetuse ja loomade karjatamise toetuse vähendamise komisjoni

määruse (EL) nr 65/2011 artikli 21 ja ELÜPS § 26 lg-te 1-3 kohaselt.

Kuivõrd Keskkonnaamet tuvastas, et kaebaja deklareeritud koosluse ala nr 13 ei ole olnud

nõuetekohaselt karjatatud, oli kaebaja rikkunud määruse nr 19 § 4 lg-s 2 nimetatud baasnõuet

ning nõuetele vastavuse tingimust, s.o määruse nr 11 § 5 lg-tes 2 ja 5 nimetatud head

põllumajandus- ja keskkonnatingimust. Eeltoodud asjaolud ongi kaasa toonud kaevatavate

haldusaktide andmise ning kaebaja taotletud toetuste vähendamise.

Kaebaja on halduskohtule esitatud kaebuses ise möönnud, et 2013. a oli rohu kasv tingituna

suurest sademete hulgast ja temperatuurist väga hea, mistõttu ei jõudnud loomad ala

madalmuruseks süüa. Seega sai kaebaja enda selgitustest juba järeldada, et kaebaja ei ole

nõuetekohaselt täitnud määruse nr 19 § 4 lg-s 2 sätestatud baasnõuet, mis on ühtlasi ka

kaevatavate toetuste osas kohalduv hea põllumajandus- ja keskkonnatingimus. Kuivõrd

kaebaja enda selgitused kinnitavad Keskkonnaameti kohapealses kontrollis tuvastatud ala

nõuetekohast hooldamata jätmist, ei saagi tekkida küsimust toetusnõuete nõuetekohasest

täitmisest. Situatsioonis, kus toetusnõuded on nõuetekohaselt täitmata, on toetuste

vähendamine õigustatud ning kaebajal ei ole alust nõuda toetuste määramist täies ulatuses.

Koosluse ala mõõtmata jätmise etteheite kohta märgib PRIA, et Keskkonnaameti

kontrollaruandega on tuvastatud, et osal koosluse alal nr 13 puudusid üldse karjatamise jäljed

nagu söödud rohi, tallamine ja sõnnikuhunnikud ning ka ülejäänud osa polnud madalmurune.

Seega on Keskkonnaameti kontrollakti kohaselt nõuet rikutud kogu koosluse ala ulatuses

(43,40 ha). Nõuetekohaselt hooldamata alasid on võimalik tuvastada visuaalselt, mida

Keskkonnaameti spetsialist käesoleval juhul ka tegi. Juhul, kui visuaalsel vaatlusel

tuvastatakse, et koosluse ala on nõuetekohaselt hooldamata, ei olegi võimalik nõuetekohaselt

hooldatud ala pindala mõõta, kuna nõuetekohaselt hooldatud ala pind puudub. Antud juhul oli

nõuetekohaselt hooldamata ala pindala 43,40 ha, mis moodustas rikkumise ulatuse 23,9%

kogu taotletud poolloodusliku koosluse pindalast (43,40/181,30*100).

Määruse nr 19 § 4 lg 2 ning määruse nr 11 § 5 lg-te 2 ja 5 kohaselt peab niitmise ja/või

karjatamise teostamist olema kogu taotlusel märgitud maa-alal võimalik visuaalselt tuvastada.

Juhul kui visuaalselt on võimalik tuvastada koosluse hooldamist karjatamise teel, on

tuvastatav ka madalmurune taimkate, kuivõrd karjatamise tulemuseks peakski olema loomade

poolt madalaks söödud niiduala, st madalmurune taimkate. Seega on ilme, et karjatamise

ja/või niitmise nõuetekohasus nähtubki madalmurususest. Vastustaja rõhutab, et

Keskkonnaameti toetuse nõuete kontrollaktist nähtub selgelt, et toetuse saamise tingimustele

vastavust on hinnatud läbi selle, kas poollooduslikul kooslusel on toimunud loomade

karjatamine selliselt, et visuaalsel vaatlusel on võimalik tuvastada koosluse ala nr 13

nõuetekohast karjatamist ning arvestades, et visuaalsel vaatlusel ei nähtunud hooldamistööde

teostamist kogu ala ulatuses, st. nõutavat tulemust ei nähtunud vaidlusaluse koosluse ühelgi

osal, ei olnud vajadust mõõta koosluse või selle osa pindala. Eeltoodust tulenevalt on väited

koosluse mõõtmata jätmise kohta asjakohatud.

Isegi juhul, kui nõuetekohaselt hooldamata ala pindala oleks olnud väiksem kui 43,40 ha,

tulnuks õigusaktide kohaselt ikkagi vähendada kaebaja poolt taotletud keskkonnasõbraliku

majandamise toetust, ebasoodsamate piirkondade toetust, loomade karjatamise toetust ja

ohustatud tõugu looma pidamise toetust, kuivõrd nõuetele vastavuse süsteemi raames tuleb

taotlejal nõudeid täita kogu oma põllumajandusmaal ja põllumajanduslikus tegevuses ning

nõuetele vastavuse nõuete rikkumise korral kuuluvad automaatselt vähendamisele kõik

nõuetele vastavuse süsteemi kuuluvad toetusliigid. Rikkumise kindlakstegemisel ei toimu

nõuetele vastavuse raames toetuste vähendamine mitte niitmata või karjatamata alade eest

toetuse maksmata jätmisega, vaid kindlaks määratakse toetuse vähendamise protsent, mida

kohaldatakse toetuse kogusummale. Heade põllumajandus- ja keskkonnatingimuste

kontrollakti kohaselt ongi hindamismaatriksi alusel rikkumise tõsidust, ulatust ja püsivust

hinnatud kokku 6 hindepunktiga, mis tõigi kaasa toetuste vähendamise 3%.

Kaebaja ei ole kordagi väitnud, et nt hindeline näitaja oleks vastuolus hindamismaatriksiga

või vastav maatriks oleks ebaproportsionaalne, mistõttu on nõuetele vastavuse nõuete

rikkumise kaalumisel jõutud ebaõige tulemuseni jms, st kaebaja ei vaidle rikkumise üle

sisuliselt, vaid püüab otsitud väidete kaudu neid sihikindlalt eksitavateks kujundades

saavutada haldusaktide tühistamist.

Kuigi kaebaja väidab, et karjatas loomi temalt nõutava loomkoormusega (0,5-1,3 loomühikut

hektari kohta), jääb ka see väide paljasõnaliseks. See, kas kaebaja on täitnud temale pandud

kohustust karjatada piisava loomkoormusega, nähtub kohapealses kontrollis, mitte

põlluraamatu kannetest. Eeltoodust tulenevalt on halduskohus õigesti leidnud, et mõistet

„piisav loomkoormus“ ei saa antud asjaoludel tõendada üksnes põlluraamatu sissekannetega,

kui põlluraamatu sissekanded ja faktiline olukord looduses on diametraalselt erinev.

PRIA leiab jätkuvalt, et kontrollakt koostoimes kaevatavate haldusaktidega tagab haldusaktide

motiveerituse, nii faktilise kui ka õigusliku aluse ära toomise ning seeläbi kontrollitavuse

nõude järgimise. Riigikohus on korduvalt leidnud (nt RKHKo 30.07.2014, 3-3-1-39-14, p 10),

et PRIA läbiviidava haldusmenetluse erisuse tõttu on piisav, kui haldusaktis esitatakse üksnes

konkreetsed asjaolud, mis on viinud otsuse tegemiseni ning asjakohased kaalutlused tuuakse

välja vaideotsuses. Ka käesoleval juhul on kaevatavate haldusaktide konkreetsete

vähendamiste ja väljaarvamiste faktiliste asjaolude põhimotiivid ja õiguslikud alused välja

toodud otsuste lisades esitatud tabeli vastavat vähendamist ja väljaarvamist kajastaval real

ning põhjalikumalt on otsusteni viinud kaalutlusi ja põhjendusi käsitletud 06.10.2014. a

vaideotsuses nr 124/14/317-1.

Kaebaja väitel on esitatud fotode puhul tegemist „suvaliste fotoülesvõtetega“, mis on tehtud

„tuvastamata ajal tuvastamata kohas tuvastamata isiku poolt.“ Fotod on tehtud 16. oktoobril

2013 poollooduslikul kooslusel nr 47654052442 Keskkonnaameti ametniku M. Tiido poolt.

Ilmselgelt on looduses võimalik tuvastada, et fotod on tehtud just nimelt kaebaja poolt

deklareeritud aladel. Väide, et fotosid ei käsitletud tõenditena haldusmenetluses, on väär.

Asjaolu, et fotosid pole vaideotsuses käsitletud, ei tähenda, et need polnud tõendiks

haldusmenetluses. Ka ei tulene kuskilt, et kohtule ei tohiks esitada tõendit, mida pole

vaidemenetluses käsitletud. Halduskohtumenetluses on olnud kaebajal võimalus fotode kohta

esitada vastuväiteid, mida kaebaja pole teinud. Kaebaja ei seadnud kahtluse alla, et

halduskohtule esitatud fotod on tehtud kaebaja poolt deklareeritud kooslusel 16. oktoobril

2013 Keskkonnaameti ametniku poolt. Esitatud fotod aitavad üksnes faktilisi asjaolusid, mis

kohapealses kontrollis tuvastati, kinnitada ja ilmestada. Fotod üksnes toetavad PRIA

seisukohta ala alakarjatamisest.

Kaebaja on väitnud, et kuivõrd kohapealne kontroll on teostatud (16.10.2013) kaks nädalat

peale karjatamisperioodi lõppu (01.10.2013), siis on justkui küsitav, kuidas on võimalik

tuvastada kahe nädala tagust olukorda. Apellatsioonkaebuses on kaebaja pidanud küsitavaks,

kas ja kuidas on 16.10.2013 toimunud kontrolli käigus võimalik tuvastada kahe ja poole kuu

tagust olukorda (31.07.2013). Määruse nr 11 § 5 lg 2 kohaselt tuleb enne taotluse esitamise

aastat rajatud rohumaad vähemalt üks kord enne 31. juulit (poollooduslikul kooslusel

taotlemisel 1. oktoobriks, sama määruse § 5 lg 5), niita või seal looma karjatada. Kaebaja

etteheide kontrolli aja suhtes ei ole asjakohane ega muuda olematuks fakti, et koosluse ala oli

nõuetekohaselt hooldamata. PRIA hinnangul ei saaks ka vegetatsiooniperioodil tähtaegselt ja

nõuetekohaselt hooldatud koosluse alal kasvada selline taimestik, nagu nähtub

Keskkonnaameti poolt jäädvustatud fotodelt. PRIA hinnangul ei anna need fotod alust kahelda

kontrollitulemuste õigsuses ja lõppjäreldustes.

PRIA nõustub halduskohtu seisukohaga, mille kohaselt oli kaebajal vajadusel õigus näiteks

konsultantide abiga enne vastava tähtaja saabumist selgeks teha, millises seisukorras peab

kehtestatud tähtajaks poollooduslik kooslus toetuste 100%-liseks saamiseks olema.

Vaidemenetluses ja kohtumenetluses esitatud väidetest nähtub, et kaebaja pole isegi aru

saanud sellest, et määruse nr 19 § 4 lg-st 2 tuleneva kohustuse nõuetekohaseks saavutamiseks

ei piisa üksnes sellest, et loomad kooslusel viibivaid, vaid täita tuleb ka poolloodusliku

koosluse nõuetekohase hooldamise nõudeid. Toetuste kui soodustuste saamisest huvitatud

taotleja peab põllumajandusvaldkonnas tegutsevale põllumajandustootjale esitatavaid nõudeid

täitma, olenemata sellest, kas ja kuidas ta mõistab määrustes sätestatud nõudeid (ühtlasi ka

seda, et karjatamise ja/või niitmise nõuetekohasus nähtubki madalmurususest). Kaebaja pole

mõistnud ka seda, milliste nõuete rikkumisi talle üldse ette heidetakse, sest ta väidab nii

vaidemenetluses kui ka kohtumenetluses, justkui pidanuks kaevatavatest otsustest nähtuma ka

kohustuslike majandamisnõuete rikkumised.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

12. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus

muutmata, täiendades halduskohtu otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega.

13. Esmalt käsitleb ringkonnakohus menetluslikke küsimusi (I), võtab seejärel seisukoha

vaidlustatud otsuste õiguspärasuse osas (II) ning lahendab lõpuks apellatsioonkaebuse ja

menetluskulude küsimuse (III).

I

14. Kõigepealt käsitleb ringkonnakohus kaebaja 08.03.2017. a avalduses esitatud muudetud

taotlust. Kui halduskohtus ja ringkonnakohtule 18.12.2015 esitatud apellatsioonkaebuses

taotles kaebaja vaidlustatud PRIA otsuste tühistamist, siis 08.03.2017. a avalduses soovib ta

otsuste tühistamisele lisaks kohustada PRIA-t kaebaja pindalatoetuste taotlust nr

11013112847 rahuldama, alternatiivselt taotlust uuesti läbi vaatama. HKMS § 49 lg 1 järgi

võib kaebaja kaebuse nõuet või alust muuta kuni kohtuvaidluseni halduskohtus või kirjalikus

menetluses taotluste esitamise tähtaja möödumiseni, kui see on kohtu hinnangul otstarbekas

kaebuse eesmärgi saavutamiseks ning kaebuse esitamine muudetud kujul oleks käesoleva

seadustiku kohaselt lubatav; kaebetähtaja kontrollimisel loetakse uus nõue esitatuks esialgse

kaebuse esitamise ajal. HKMS § 49 lg 2 täiendab, et pärast HKMS § 49 lg 1 esimeses lauses

nimetatud tähtaega, sealhulgas apellatsiooni- või kassatsioonimenetluses, võib kaebuse nõuet

või alust muuta HKMS § 49 lg-s 1 sätestatud tingimustel ja üksnes mõjuval põhjusel, eelkõige

kui seda tingib asjaolu, mida kõrgema astme kohus peab käesoleva seadustiku kohaselt

arvestama, või menetlusnormi rikkumisel madalama astme kohtu poolt. Käesoleval juhtumil

peab ringkonnakohus põhjendatuks kaebuse nõude muutmist seetõttu, et halduskohus on

rikkunud menetlusnormi, menetledes kaebust, mis ei ole kaebaja eesmärgi saavutamiseks

kõige tõhusam. HKMS § 2 lg 5 järgi tagab kohus igas menetlusstaadiumis oma selgitustega,

et menetlusosalise huvide kaitseks vajalik avaldus ega tõend ei jääks esitamata õigusliku

kogenematuse tõttu ning avalduse läbivaatamist takistavad vormivead kõrvaldatakse. Esitatud

kohustamisnõue on kaebaja eesmärgi saavutamiseks kõige tõhusam.

15. Ringkonnakohus võtab asja materjalide juurde Keskkonnaameti peadirektori 16.07.2013.

a käskkirjaga nr 1-4.1/13/344 kinnitatud „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse raames

hekseldamiseks loa andmise ning kohapealse kontrolli läbiviimise juhendi 2013“ (kokku 60

lk). Vastustaja on sellele juhendile tuginenud ja kaebaja on sellele juhendile samuti viidanud,

kuid apellatsioonkaebuses heitnud halduskohtule ette, et juhendit ei ole käesoleva haldusasja

materjalide juurde võetud. Ringkonnakohus võtab seetõttu Keskkonnaameti peadirektori

16.07.2013. a juhendi uurimispõhimõttest tulenevalt asja materjalide juurde.

II

16. Ringkonnakohus leiab, et halduskohus ei oleks saanud kaebust ka muudetud kujul

rahuldada. Esmalt täpsustab ringkonnakohus, et käesolevas asjas kuulub kohaldamisele

ELÜPS 19.05.2013. a redaktsioonis. Seega on kõik viited ELÜPS-ile viited 11.11.2009 vastu

võetud ELÜPS-ile, mis asendus 01.01.2015 uue, 19.11.2014 vastu võetud terviktekstiga.

17. Pooled vaidlevad nelja erineva põllumajandustoetuse vähendamise õiguspärasuse üle.

Kaebaja taotles 19.05.2013. a pindalatoetuste taotluses nr 11013112847 (tl 25-64p)

muuhulgas ebasoodsamate piirkondade toetust 325,25 ha-le, keskkonnasõbraliku

majandamise toetust 278,50 ha-le, ohustatud tõugu looma pidamise toetust viie eesti tõugu

hobuse kasvatamise eest ning loomade karjatamise toetust. Nimetatud neli toetuse taotlust

rahuldas PRIA 97% ulatuses ning vähendas väljamakstavat summat 3% võrra. Kaebaja

eesmärgiks käesolevas asjas on saada nimetatud nelja toetust 100% ulatuses.

18. Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja halduskohtuga, et kaebajal ei ole õigust saada

taotletud ebasoodsamate piirkondade toetust, keskkonnasõbraliku majandamise toetust,

ohustatud tõugu looma pidamise toetust ega loomade karjatamise toetust 100% ulatuses ning

et PRIA poolne toetuste vähendamine on õiguspärane. Seda sellepärast, et põllumassiivid,

millele kaebaja vastavaid toetusi taotles, ei vastanud nõuetele. Ringkonnakohus leiab, et

halduskohus on otsuse p-s 30 ilmselgelt ekslikult märkinud „Keskkonnaameti“ asemel

„Keskkonnaministri“. Ülejäänud osas nõustub ringkonnakohus halduskohtu otsuse sisuliste

põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata (HKMS § 201 lg 4). Täiendavalt selgitab

ringkonnakohus järgmist.

19. ELÜPS § 23 lg 1 järgi oli nõuetele vastavus määruse nr 73/2009 artiklis 5 nimetatud

kohustuslike majandamisnõuete ning sama määruse artiklis 6 sätestatud heade põllumajandus-

ja keskkonnatingimuste, sealhulgas püsirohumaa pindala säilitamise kohustuse täitmine.

ELÜPS § 23 lg 4 andis põllumajandusministrile volituse kehtestada määrusega head

põllumajandus- ja keskkonnatingimused mullaerosiooni, mulla orgaanilise aine, mulla

struktuuri, minimaalse hooldustööde taseme ning veekaitse ja -majanduse osas taotleja

põllumajandusliku tegevuse või põllumajandusmaa kohta. Selle alusel antud määruse nr 11 §

5 lg 2 sätestab: „Enne taotluse esitamise aastat rajatud rohumaad on vähemalt üks kord enne

31. juulit niidetud või on seal karjatatud loomi. 31. juuliks on niide koristatud või

hekseldatud. Karjamaana kasutatava rohumaa hooldamine tagatakse asjakohase

loomkoormusega karjatades, kuid ebapiisava tulemuse korral niidetakse rohumaa üle.

Nimetatud toimingute tegemist peab kogu taotlusel märgitud maa-alal olema võimalik

visuaalselt tuvastada.“ Määruse nr 11 § 5 lg-s 5 on muuhulgas sätestatud: „„Eesti maaelu

arengukava 2007–2013“ raames poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse taotlemise

korral on rohumaal, mille kohta toetust taotletakse, niitmise ja niite koristamise või loomade

karjatamise tähtpäev 1. oktoober või kaitse-eeskirjas, kaitsekorralduskavas või liigi kaitse ja

ohjamise tegevuskavas sätestatud tähtpäev.“ Määruse nr 73/2009 artikkel 6 lg 1 sätestab:

„Liikmesriigid tagavad, et kogu põllumajandusmaa ning eelkõige maa, mida enam ei kasutata

tootmise eesmärgil, oleks heades põllumajandus- ja keskkonnatingimustes. Liikmesriigid

määratlevad riiklikul või piirkondlikul tasandil heade põllumajandus- ja keskkonnatingimuste

miinimumnõuded III lisas kehtestatud raamistiku alusel, võttes arvesse asjaomaste alade

eriomadusi, sh mulla- ja ilmastikutingimusi, olemasolevat põllumajandustootmist,

maakasutust, külvikorda, tootmisviise ja põllumajandusstruktuure. Liikmesriigid ei või

määratleda miinimumnõudeid, mida ei ole kõnealuses raamistikus ette nähtud.“ Määruse nr

73/2009 III lisas on kohustuslike nõuetena muuhulgas loetletud: minimaalne taimkate,

kohaspetsiifilistele tingimustele vastav maakasutus, maastikule iseloomulike vormide

säilitamine, põllumajandusmaa võsastumise vältimine, püsirohumaade kaitse. Eelnimetatud

normide koosmõjust tulenevalt on käesoleva asja põhiküsimus selles, kas kaebaja

põllumassiividel, millele ta toetusi taotles, olid need nõuded täidetud.

20. Kaebaja vaidleb PRIA-le vastu, et PRIA ei oleks tohtinud tugineda kaebaja taotluste

osalisel rahuldamata jätmisel 16.10.2013 läbi viidud kontrolli tulemusel koostatud Heade

põllumajandus- ja keskkonnatingimuste kontrollaktile nr 130448-57-0001 (tl 74-74p).

Ringkonnakohus sellega ei nõustu. Ringkonnakohus märgib, et kaebaja on õigusega viidanud

asjaolule, et Keskkonnaamet, kes nimetatud kontrolli läbi viis ja kontrollakti koostas, ei ole

pädev hindama ELÜPS §-s 23 sätestatud nõuete täitmist, kuna ELÜPS § 25 sätestab

ühemõtteliselt, et neid nõudeid hindavad PRIA, Põllumajandusamet, Veterinaar- ja Toiduamet

ning Keskkonnainspektsioon. Ringkonnakohus juhib PRIA tähelepanu haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 38 lg-le 2, mille järgi võib haldusmenetluses tõendiks olla menetlusosalise

seletus, dokumentaalne tõend, asitõend, paikvaatlus, tunnistaja ütlus ning eksperdi arvamus.

Kontrollakt nr 130448-57-0001 ei vasta ühelegi nimetatud tingimustest. Kontrollaktilt

nr 130448-57-0001 ei nähtu selle väljaandja ning sel on loetamatu teenistuja allkiri, mistõttu

ei ole tuvastatav ka selle koostaja. Ringkonnakohus leiab siiski, et HMS § 38 lg-s 2 nimetatud

tõendite kataloog ei pruugi olla ammendav ning haldusmenetluses võib tõendiks olla ka selles

nimetamata tõendusvahend, mis on sobiv tõendatava asjaolu tõendamiseks tingimusel, et see

on piisavalt usutav. Nimetamata tõendusvahendeid lubab ka näiteks tsiviilkohtumenetluse

seadustiku § 229 lg 2. Ringkonnakohus leiab, et kuna kaebaja ei ole vaidlustanud nimetatud

kontrollakti autentsust, see on koostatud samade põllumassiivide kohta ja oli aluseks

poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse taotluse lahendamisel, siis tuleb seda kontrollakti

pidada piisavalt usutavaks ka käesolevas menetluses ning lugeda see ka käesolevas asjas

lubatavaks tõendiks.

21. Kaebaja heidab PRIA-le ette seda, et PRIA on esitanud kuus fotot alles

halduskohtumenetluses. PRIA selgitas vastuses apellatsioonkaebusele, et kuus fotot on tehtud

16.10.2013 Keskkonnaameti ametniku M. Tiido poolt poollooduslikul kooslusel

nr 47654052442. Seejuures nõustub ringkonnakohus PRIA-ga, et kuna kaebaja ei ole väitnud,

et need fotod ei ole tehtud tema põllumassiividel, tuleb käsitada asjaolu, et fotod on tehtud

kaebaja põllumassiividel, mittevaieldava asjaoluna. Ringkonnakohus nõustub aga kaebajaga,

et nimetatud fotode esitamine alles halduskohtumenetluses ei ole haldusorgani poolt

korrektne. PRIA käitumine on selles osas vastuolus hea halduse põhimõttega, mille kohaselt

tuleb isikule anda mõistliku aja jooksul teavet teda puudutava asja menetlemise käigust ja

selle asja lahendamist mõjutavatest haldusaktidest ning muud asjakohast teavet; selleks tuleb

isik kõigepealt menetlusse kaasata, et kuulata ära tema arvamus, tal peab olema võimalus

esitada vastuväited, anda asjakohaseid selgitusi, asjaolusid tuleb uurida, koguda tõendeid,

kaaluda erinevaid variante jne (vt nt RKHKo 05.03.2007, 3-3-1-102-06, p 21; 26.11.2012, 3-

3-1-58-12, p 22). Et olla kooskõlas hea halduse põhimõttega, peab haldusorgani tegevus

olema isiku jaoks selge ja üheselt mõistetav (RKHKo 10.05.2007, 3-3-1-100-06, p 15;

RKHKm 07.05.2008, 3-3-1-85-07, p 26; RKHKo 16.11.2011, 3-3-1-65-11, p 12). PRIA jättis

käesolevas asjas osa tõendeid vaideotsuse põhjendamisel esitamata. Ringkonnakohus leiab

siiski, et kuna PRIA ei saanud käesolevas asjas teha teistsugust sisulist otsust, siis ei mõjuta

nimetatud menetlusviga toetusetaotluste osaliste rahuldamata jätmiste õiguspärasust (HMS §

58). Nimetatud fotodelt (tl 68-73) nähtub üheselt, et pildistatud põllumassiivide puhul ei saa

rääkida loomade poolt madalaks söödud niidualast, st madalmurususest.

22. Ringkonnakohus nõustub PRIA-ga, et kaebaja on kaebuses ka ise sisuliselt nõustunud, et

kõnealused põllumassiivid ei olnud madalmurused, kui ta kaebuses väitis, et 2013 oli rohu

kasv tingituna suurest sademete hulgast ja temperatuurist väga hea, mistõttu ei jõudnud

loomad ala madalmuruseks süüa. Ringkonnakohus leiab, et madalmurususe nõue on eelpool

viidatud normidest tõlgendamise teel tuletatav ning seda kontrolliti ka õigel ajal. Seetõttu ei

pea ringkonnakohus vajalikuks neil küsimustel pikemalt peatuda.

23. Keskkonnaameti peadirektori 16.07.2013. a juhendi osas märgib ringkonnakohus, et

tegemist on Keskkonnaameti siseaktiga, mis ei mõjuta käesoleva asja lahendamist. Selles osas

nõustub ringkonnakohus kaebajaga.

24. Kaebaja heidab PRIA-le ette toetuste vähendamisel kaalutlusõiguse mitteteostamist. HMS

§ 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse

eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes

põhjendatud huve. PRIA on põhjendanud toetuste just 3% võrra vähendamist Heade

põllumajandus- ja keskkonnatingimuste kontrollaktil nr 130448-57-0001 (tl 74-74p) antud

hinnangu ja hindamismaatriksiga. Ringkonnakohus kaebaja etteheitega ei nõustu. PRIA on

vaideotsuses viidanud määruse nr 33 § 6 lg-le 2, määruse nr 43 § 6 lg-le 2, määruse nr 46 § 11

lg-le 2, määruse nr 47 § 8 lg-le 2, mis kõik näevad ühtviisi ette, et kui kontrolli käigus on

tehtud kindlaks, et taotleja on kohustuseaastal rikkunud nõudeid, otsustab PRIA taotletud

toetuse vähendamise komisjoni määruse (EL) nr 65/2011 artikli 21 ja ELÜPS § 26 lg-te 1–3

kohaselt. Seejuures tugines PRIA haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg 1 lausele 2, mille

kohaselt esitatakse haldusakti põhjendus haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas

dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Vaideotsuse vastav põhjendus kõlab järgnevalt:

„Heade põllumajandus- ja keskkonnatingimuste kontrollaktil on antud rikkumisele selle

tõsidusele, ulatusele ja püsivusele hinnang vastavalt hindamismaatriksis ettenähtud rikkumise

hindamise juhistele. Kontrollaruandelt nähtub, et rikkumist on hinnatud kokku 6 punktiga,

millele hindamismaatriksi kohaselt vastab toetuse vähendamine 3% ulatuses.“ Heade

põllumajandus- ja keskkonnatingimuste kontrollaktil nr 130448-57-0001 (tl 7474p) on lahtris

„Hinnang rikkumisele“ antud tõsiduse eest „1“, ulatuse eest „2“ ja püsivuse eest „3“, mis teeb

kokku „6“. Kontrollakti pöördel olevast hindamismaatriksist nähtub, et 6–10 punkti korral

leiab aset vähendamine 3% võrra. Kontrollaruandest on ka arusaadav, et tegu on koosluse

47654052442 alaga nr 13 ehk põllumassiividega, mis on küsimuse all ka käesolevas asjas.

Ringkonnakohus peab sellist tabeli vormis esitatud põhjendust piisavaks, kuna on ilmne, et

tüpiseeritud hindamine aitab paremini tagada õiguskindlust ja võrdse kohtlemise põhimõtet.

Riigikohus on PRIA asjades selgitanud, et PRIA põhjendamiskohustus on piiratud, kuna

täiemahuline põhjendamiskohustus muudaks komisjoni töö ebamõistlikult keeruliseks (vt

RKHKo 04.04.2013, 3-3-1-77-12; 10.04.2014, 3-3-1-16-14). Kuigi kontrollaruandest ei selgu,

milline haldusorgan selle kontrollaruande on koostanud, ei ole poolte vahel vaieldav, et

nimetatud kontrollaruande on koostanud Keskkonnaamet. Kuigi käesoleval juhul tugineb

PRIA kaalutluse teostamisel Keskkonnaameti poolt tuvastatud faktidele ja hinnangutele, siis

tuleb seda pidada võimalikuks tingimusel, et haldusorgani arutluskäik jääb otsuse adressaadi

ja kohtu jaoks jälgitavaks. Kokkuvõttes leiab ringkonnakohus niisiis, et PRIA on

kaalutlusõigust teostanud.

25. Kaebaja on PRIA-le ette heitnud ka HMS § 56 lg-te 2 ja 3 rikkumist. HMS § 56 lg 2 järgi

tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus ning lg 3

sätestab, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses tuleb märkida kaalutlused,

millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. Aluse vaideotsuse põhjenduses

hindamismaatriksile viitamiseks annab HMS § 56 lg 1 ls 2, mis kohaldub vastavalt ELÜPS §

1 lg-le 2 ka PRIA menetluses.

26. Ka kaebaja etteheide, et kohapealse kontrolli käigus alasid ei mõõdetud, ei anna alust

PRIA otsuste tühistamiseks. Ringkonnakohus nõustub PRIA-ga, et tõenditest nähtuvalt on

piisavalt usutav, et kaebaja põllumassiivid olid täies ulatuses nõuetekohaselt karjatamata ja

hooldamata. Seda asjaolu kinnitavad PRIA esitatud fotod (tl 68-73). Antud asjaoludel puudub

kohtu hinnangul tarvidus madalmurususe nõuet mitte täitva ala mõõtmiseks.

27. Ringkonnakohus peab vajalikuks täiendada, et peab halduskohtu viidet võimalusele

kasutada konsultante üldteada asjaoluks. Kui isikule on mingi asjaolu õiguskorras ebaselge,

siis on isikul võimalik kasutada selleks õigus- või mõne muu asjatundja abi. Kui isik soovib

saada riigilt toetust, siis on ilmselge, et tal tuleb toetuse saamise nõuded eelnevalt endale

selgeks teha. Ringkonnakohus leiab, et madalmurususe nõuet toetuse täies ulatuses saamiseks

ei saa käesoleval juhul pidada kuidagi üllatavaks ega erandlikuks.

28. Kokkuvõttes leiab ringkonnakohus niisiis, et PRIA 14.01.2014. a otsus nr 126/34,

21.01.2014. a otsus nr 12-6/68, 23.01.2014. a otsus nr 12-6/96 ja 23.01.2014. a otsus nr 12-

6/80 ning 06.10.2014. a vaideotsus nr 12-4/14/317-1 on materiaalselt õiguspärased. Siiski on

PRIA tõendeid liiga hilja esitades pannud toime menetlusvea, rikkudes hea halduse

põhimõtet.

III

29. Eelnevast tulenevalt jätab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata, täiendades halduskohtu otsuse põhjendusi käesoleva otsuse

põhjendustega.

30. HKMS § 108 lg 1 ls 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna

apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud kaebaja enda kanda.

Kuna vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamise taotlust esitanud, ei ole selles osas vajalik

seisukohta kujundada.

Tiina Pappel

Maili Lokk

Madis Ernits

/allkirjastatud digitaalselt/

/allkirjastatud digitaalselt/

/allkirjastatud digitaalselt/