3-16-1697/9 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Ruth Plaks, Maret Altnurme ja Virgo Saarmets Määruse tegemise aeg ja koht 11.01.2017, Tallinn Haldusasja number 3-16-1697 Haldusasi AM kaebus Rae Vallavalitsuse planeerimis- ja maakor- ralduskomisjoni 26.05.2016 otsuse õigusvastasuse tu- vastamiseks ja Rae Vallavalitsuse kohustamiseks vaa- data detailplaneeringu eskiisjoonised uuesti läbi Menetlusosalised Kaebaja – AM, esindaja v.adv Margus Lentsius Vastustaja – Rae vald, esindaja Maiga Liiv Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 21.10.2016 määrus Menetluse alus ringkonnakohtus AM määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON Jätta AM määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 21.10.2016 määrus hal- dusasjas nr 3-16-1697 muutmata. EDASIKAEBAMISE KORD Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoi- metamisest arvates (HKMS § 155 lg 5 ja § 235 lg 3). ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. AM ja VM ühisomandis on Harju maakonnas Rae vallas Vaskjala külas asuv Nõlva kinnistu. AM esitas 06.02.2015 Rae Vallavalitsusele Nõlva kinnistu ja lähiala detailplaneerin- gu algatamise taotluse. Vallavalitsusele on esitatud ka kõnealuse ala 20.03.2016 eskiislahen- dus (joonis, tl 6) ja 09.05.2016 eskiislahendus (joonis, tl 7). Rae Vallavalitsuse planeerimis- ja maakorralduskomisjon vaatas 26.05.2016 koosolekul 09.05.2016 eskiisjoonise läbi ja otsustas: „Laiendada transpordimaad kuni Lillevälja kinnistu mahasõiduni ning määrata olemasoleva killustiktee mahus servituudi ala Laaneserva kinnistu- ni. Esitada kontaktala analüüs.“ Eskiisis ei ole arvestatud komisjoni 24.03.2016 koosoleku samasisulise ettepanekuga ning puudub kontaktala analüüs (protokoll, tl 8). AM esitas 16.06.2016 vastuväite Rae Vallavalitsuse tegevusele detailplaneeringu algatamise menetluses. Komisjoni 26.05.2016 otsus transpordimaa laiendamise ja servituudi-ala määra- mise kohta on õigusvastane, kuna riivab Nõlva kinnistu omanike omandiõigust ja kahjustab nende huve. Transpordimaa laiendamine ja servituudiala määramine ei ole vajalik ega põh- jendatud. AM palus jätkata detailplaneeringu algatamise menetlust 20.03.2016 eskiislahendu-

3-16-1697 2(6) se järgi, mis näeb Nõlva kinnistu osas ette neli krunti ja nende hoonestusalad ning jätta komis- joni 26.05.2016 otsus transpordimaa laiendamiseks ja servituudiala määramiseks arvestamata (vastuväide, tl 9). Rae Vallavalitsus osutas 21.07.2016 vastuses, et eskiisi osaks olevat kontaktala analüüsi ei ole esitatud; selgitas, miks on vallavalitsuse hinnangul transpordimaa laiendamine ning servituu- diala määramine vajalik ja põhjendatud; märkis, et detailplaneeringu algatamise eelduseks on vallavalitsuse poolt heakskiidetud detailplaneeringu eskiis ja vallavalitsuse, planeeringualasse jääva kinnistu omaniku ja planeerija vaheline leping detailplaneeringu koostamise rahastami- seks ning vajadusel detailplaneeringu kohaste teede ja taristu väljaehitamiseks. Lepingu pro- jekti valmistab vallavalitsus ette pärast planeerija poolt nõuetekohaselt koostatud eskiisi esi- tamist (vastus, tl 11). 2. AM esitas 22.08.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse (tl 2-4), milles palus tuvastada, et Nõlva kinnistu ja lähiala detailplaneeringu eskiisi läbivaatamisel Rae Vallavalitsuse planee- rimis- ja maakorralduskomisjoni poolt 26.05.2016 tehtud otsus laiendada transpordimaad kuni Lillevälja kinnistu mahasõiduni ning määrata olemasoleva killustiktee mahus servituudiala Laaneserva kinnistuni on õigusvastane, ning kohustada Rae Vallavalitsust 20.03.2016 ja 09.05.2016 eskiisjoonised uuesti läbi vaatama. Rae Vallavalitsuse tegevus on vastuolus õiguspärase ootuse põhimõtte ja vastuolulise käitu- mise keeluga. Tallinna Halduskohtu menetluses oli Nõlva kinnistu endise omaniku kaebus (haldusasi nr 3-13-139) Rae Vallavolikogu 18.12.2012 otsuse peale, millega kohustati moo- dustatava Nõlva maaüksuse omanikku tagama ligipääsu moodustatavatele Laaneserva ja Met- saveere kinnistutele. Kohus lõpetas menetluse, kuna pooled jõudsid kohtuvälisele kompro- missile, mille tulemusena loobus kinnistu endine omanik kaebusest ja vallavolikogu muutis 18.04.2013 otsusega oma varasemat otsust, kohustades tagama ligipääsu Kasemäe, Tuule, Vana-Patsu ja Lillevälja kinnistutele ning moodustatavatele Partsi ja Metsaveere maaüksuste- le, märkides, et moodustatavale Laaneserva maaüksusele on juurdepääs tagatud Ujula teelt. Ligipääsu tagamine Laaneserva kinnistule riivab Nõlva kinnistu omaniku omandiõigust. Kae- bajal oli õigus eeldada, et kokkulepe on kehtiv kinnistu igakordse omaniku suhtes. Vastustaja on käitunud 26.05.2016 otsust tehes ja kinnistu endise omanikuga sõlmitud kokkulepet eirates sõnamurdlikult. Transpordimaa laiendamine ja servituudiala määramine ei ole vajalik ega põhjendatud. See kitsendab Nõlva kinnistu omanike omandiõigust ja kahjustab nende huve. Kitsendustega kaasneb liiklustiheduse oluline suurenemine ning kinnistu väärtuse vähenemine ning kinnistu vabalt valitud viisil ja ulatuses kasutamise võimaluste piiramine. Vallavalitsuse tegevus de- tailplaneeringu algatamise menetluses ei ole kooskõlas haldusmenetluse seaduse (HMS) § 3 lg-s 2 ja planeerimisseaduse (PlanS) § 10 lg-s 1 sätestatuga. 26.05.2016 otsus on tehtud alter- natiivseid lahendusi ja erinevaid huve kaalumata. Asjaolu, et üldplaneeringus on nimetatud jalgteede võrgustiku täiendamist ning Nõlva kinnistul paikneb olemasolev juurdepääsutee ja väljakujunenud jalgrada Vaskjala ujumiskoha suunas, ei vabasta haldusorganit kohustusest teha otsuseid lähtuvalt põhjendatud kaalutlustest. Vallavalitsus ei selgitanud enne otsuse te- gemist välja, kui palju on reaalselt isikuid, kes saavad kasu transpordimaa laiendamisest ja servituudiala määramisest. Jääb ebaselgeks, kuidas jõuti järelduseni, et riive Nõlva kinnistu omanike omandiõigusele on proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes. 3. Tallinna Halduskohus võttis 01.09.2016 määrusega kaebuse menetlusse. Kohus leidis, et komisjoni 26.05.2016 otsuse näol on tegemist sellise menetlustoiminguga, mille õigusvas- tasus võib vältimatult tingida kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise.

3-16-1697 3(6) 4. Rae vald palus 30.09.2016 vastuses (tl 23-24) jätta kaebus läbi vaatamata või rahulda- mata. Vaidlustatud otsusega ei kohustata Nõlva kinnistu omanikku tagama ligipääsu Laaneserva kinnistule, vaid tehakse ettepanek näidata olemasoleva jalgtee mahus servituudivajadus, et sealt kaudu oleks tulevikus võimalik liikuda jalgsi või kergliiklusvahendiga Vaskjala veehoid- la ujumiskohta. Komisjoni 26.05.2016 otsuses ja kaebajaga peetud kirjavahetuses on eksitud kinnistu nimega. Olemasolev jalgtee kulgeb üle Metsaveere kinnistu, mistõttu oleks vaja näi- data servituudiala kuni Metsaveere kinnistu piirini, mitte Laaneserva kinnistuni. Komisjoni 26.05.2016 otsuse näol on tegemist menetlustoiminguga, milles tehakse ettepanek eskiislahenduse täiendamiseks. Menetlustoimingule ei laiene samad põhjendamiskohustused, mis haldusaktidele. Vastustaja selgitas kaebajale 21.07.2016 kirjas, millest lähtuti eskiisla- henduse täiendamise ettepaneku tegemisel. Detailplaneeringu koostamine ei ole jõudnud veel faasi, kus oleks võimalik erinevaid huve kaaluda. Avalikkuse huvi pole veel välja selgitatud. 18.10.2016 toimub Rae vallamajas detailplaneeringu eskiislahenduse avalik tutvustamine. Menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine on HKMS § 45 lg 3 alusel piiratud. Ettepanek eskiislahenduse täiendamiseks ei ole haldusaktist või lõplikust menetlustoimingust sõltumatu, mistõttu ei ole see ka eraldiseisvalt vaidlustatav. Detailplaneeringu koostamise algatamata jätmise alused on loetletud PlanS § 128 lg-s 2 ning nende hulka ei kuulu menetlustoiminguga tehtud ettepaneku täitmisest keeldumine. Vastustajal puudub õiguslik alus ja objektiivne põh- jus keelduda detailplaneeringu koostamise algatamisest. Komisjoni 26.05.2016 otsus ei tingi vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmist või lõpliku toimingu tegemist. Kaebaja mittemenetluslikke õigusi ei ole rikutud. Kaebus tuleks jätta kaebeõiguse puudumise tõttu läbi vaatamata. 5. Tallinna Halduskohus jättis 21.10.2016 määrusega kaebuse HKMS § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata HKMS § 121 lg 2 p-s 1 sätestatud asjaolu ilmnemise tõttu. Kohus nõus- tus vastustajaga, et kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine lõplikku haldusakti vaidlustamata on HKMS § 45 lg 3 alusel piiratud. Menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine on lubatud, kui rikutakse kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise. Vastustaja vastusest ei nähtu, et ettepaneku tegemine transpordimaa laiendamiseks ja servi- tuudiala seadmiseks tähendaks vältimatult, et välja antakse kaebaja õigusi rikkuv haldusakt või tehakse kaebaja õigusi rikkuv toiming. Asjaolu, et ühel juhul nimetatakse menetlustoi- mingut ettepanekuks ja teisel juhul otsuseks, ei muuda selle õiguslikku staatust. Komisjoni 24.03.2016 ettepaneku ja 26.05.2016 otsuse eesmärgiks oli tõepoolest tuua kaasa teatud fakti- lised tagajärjed, s.o eskiislahenduse muutmine. Ettepaneku täitmata jätmine ei tähenda aga seda, et detailplaneeringu algatamisest keeldutakse. Asjaoludest nähtuvalt detailplaneeringu koostamine kestab, s.o detailplaneeringu algatamisest ei ole keeldutud, kuigi kaebaja ei ole muudetud eskiislahendust esitanud. Muudatusteta detailplaneeringu põhijoonis nähtub ka Rae valla geoinfosüsteemist http//gis.rae.ee. Kaebajal tuli esitada vastustajale kontaktala analüüs. Detailplaneeringu eskiislahendust tutvustati 18.10.2016 avalikult Rae vallamajas. Detailplaneeringu algatamise tingimusi võib jagada formaalseteks ja materiaalseteks. Kui formaalsed tingimused tulenevad Rae Vallavalitsuse 15.02.2011 määrusest nr 14 „Detailpla- neeringute koostamise ning vormistamise juhend“, siis materiaalsed tingimused on sätestatud PlanS § 128 lg-s 2: detailplaneering on kooskõlas üldplaneeringuga; detailplaneeringu ellu-

3-16-1697 4(6) viimine on võimalik; detailplaneeringu kehtestamiseks eksisteerib avalik huvi; ei riivata kol- mandate isikute õigusi. Praeguses menetlusfaasis ei ole komisjoni 26.05.2016 ettepanek de- tailplaneeringu algatamise formaalne ega materiaalne tingimus. Ettepandu muutub materiaal- seks tingimuseks siis, kui selle kehtestamise vastu on piisav avalik huvi. Nimelt sätestab PlanS § 128 lg 2 p 3, et detailplaneeringut ei algatata, kui selleks on mõni avalikul huvil põhi- nev põhjus. Eskiislahenduse avalik tutvustamine peakski avaliku huvi 26.05.2016 ettepaneku vastu välja selgitama. Kuna 26.05.2016 ettepanek ei tähenda vältimatult, et antakse välja kae- baja õigusi rikkuv haldusakt või tehakse tema õigusi riivav toiming, ei ole kaebajal 26.05.2016 menetlustoimingu vaidlustamise õigust. HKMS § 45 lg 3 teise alternatiivi mõtteks on lubada vaidlustada selliseid menetlustoiminguid, mille tulemusena antakse välja ilmselgelt kaebaja õigusi rikkuv haldusakt või tehakse tema õigusi rikkuv lõplik toiming. Planeeringute kontekstis tähendab see eelkõige menetlustoimin- guid, mis on iseenesest vastuolus PlanS § 128 lg-s 2 sätestatuga. Tegemist on näiteks olukor- raga, kus nõutakse ilmselgelt üldplaneeringu või avaliku huviga vastuolus olevat muudatust vms. Asjaoludest ei nähtu, et 26.05.2016 ettepanek oleks ilmselges vastuolus Rae valla üldplaneeringu või avaliku huviga. Arvestades, et 26.05.2016 ettepanek ei ole detailplanee- ringu algatamise tingimus, ei ole ka kaebaja omandiõigust riivatud. 6. AM esitas halduskohtu määruse peale 07.11.2016 määruskaebuse. Tallinna Haldusko- hus jättis määruskaebuse 15.11.2016 rahuldamata ja edastas selle lahendamiseks ringkonna- kohtule. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 7. AM palub määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 21.10.2016 määruse tühistada ja saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks. HKMS § 121 lg 2 p 1 on diskretsiooninorm, mille kohaldamine on võimalik vaid juhul, kui kaebeõiguse puudumine on selge ning selles osas puudub kahtlus. Õigusliku olukorra kee- rukuse või ebaselguse korral tuleb eelistada kaebuse menetlemist (Riigikohtu 08.06.2016 määrus nr 3-3-1-12-16, p 8). Kaebeõiguse eelduseks on kaebaja õiguste võimalik riive, mitte õiguse rikkumine (Riigikohtu 16.12.2015 määrus nr 3-3-1-55-15, p 10). Kohus tõlgendas HKMS § 45 lg-s 3 sätestatut viisil, mis ei ole kooskõlas sätte mõtte ja eesmärgiga ning kit- sendab ebamõistlikult selle kohaldamisala. Sätet ei saa tõlgendada selliselt, et menetlustoi- mingut saab isoleeritult vaidlustada üksnes juhul, kui menetlustoimingule järgneb kindlasti ka kaebaja õigusi rikkuv haldusakt või toiming. Vastustaja 26.05.2016 otsus laiendada transpordimaad ja määrata servituudiala ei ole käsita- tav ettepanekuna eskiisi muutmiseks, mille järgimata jätmine ei anna vastustajale õigust keel- duda detailplaneeringu algatamisest. Halduskohus leidis kaebust menetlusse võttes õigesti, et vastustaja otsus puudutab kaebaja detailplaneeringu algatamise taotlust ning kõnealuses otsu- ses võib näha keeldumist algatada detailplaneering kaebaja soovitud tingimustel. Vastustaja on ise 21.07.2016 vastuses märkinud, et detailplaneeringu algatamise eelduseks on vastustaja poolt heaks kiidetud detailplaneeringu eskiis ning heakskiitmise tingimuseks on transpordi- maa laiendamine ja servituudiala määramine. Lisaks on vastustaja leidnud, et transpordimaa laiendamist ja servituudiala määramist nõuab ka üldplaneering. Samas dokumendis on vastus- taja juhtinud kaebaja tähelepanu võimalusele võtta detailplaneeringu taotlus tagasi. Kuna PlanS § 128 lg 2 sätestab avatud loetelu juhtumitest, millal võib kohaliku omavalitsuse üksus jätta detailplaneeringu algatamata, on vastustajal võimalus jätta eskiisjoonise täiendamata jätmisel kaebaja taotletud detailplaneering algatamata.

3-16-1697 5(6) Riigikohus on leidnud, et olukorras, kus ehitusloa taotlemine on seotud rahaliste kulutustega, ei saa välistada isiku põhjendatud huvi kontrollida enne ehitusloa taotlemist eskiisprojekti muutmise kohta antud soovituse õiguspärasust; kui selline õigusvaidlus jääks lahendamata, tuleks kaebajal riskida kas ehitusloa andmisest keeldumisega või muuta eskiislahendust enda õigusi kahjustaval viisil, kuigi selleks ei pruugi vastustaja poolt väidetud vajadust eksisteerida (Riigikohtu 08.06.2016 määrus nr 3-3-1-12-16, p 11). Sama loogika on ülekantav ka planee- rimismenetlusse ning 26.05.2016 otsuse õiguspärasuse hindamata jätmisel on kaebajal sisuli- selt kaks võimalust – jätta eskiisjoonis muutmata ja riskida detailplaneeringu algatamata jät- misega või muuta eskiisjoonist oma õigusi kahjustaval viisil. Riigikohtu praktikast tulenevalt (eelviidatud määrus, p 14) saab kaebaja preventiivset huvi pidada põhjendatuks ning võimalus kaitsta oma õigusi detailplaneeringu algatamisest keeldumise vaidlustamisel ei oleks efektiiv- sem õiguskaitsevahend. Preventiivsel eesmärgil esitatud tuvastamiskaebuse rahuldamiseks piisab juba ainuüksi sellest, kui see võib soodustada kaebaja õiguste kaitset tulevikus (Riigi- kohtu 29.09.2010 otsus nr 3-3-1-49-10, p 13). Seega ei ole kaebaja kaebeõigus piiratud või välistatud HKMS § 45 lg 3 ega mõne muu sätte alusel. Kinnistu nimede segiajamine vastustaja poolt ei mõjuta kaebaja õiguslikku positsiooni. Omandiõigust riivatakse Nõlva kinnistule servituudiala määramisega ühtmoodi sõlmumata sellest, millise kinnistuni soovib vastustaja üle Nõlva kinnistu juurdepääsu luua. Nõlva kinnis- tu endise omaniku ja vastustaja vahel sõlmitud kohtuvälises kompromissis lepiti kokku moo- dustatavale Metsaveere maaüksusele ligipääsu tagamises eesmärgiga võimaldada ligipääs selle kinnistu omanikele, mitte piiramatule hulgale isikutele. Vastustaja on käitunud 26.05.2016 otsust tehes ja kaebajaga suheldes sõnamurdlikult. 8. Rae vald palub 14.11.2016 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Halduskohus ei tõlgendanud HKMS § 45 lg-t 3 ebaõigesti, põhjendas kaebeõiguse puudumist piisavalt selgelt ning jättis õigesti kaebuse läbi vaatamata. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 9. Määruskaebuse väited ei anna alust halduskohtu määruse tühistamiseks. Ringkonnako- hus nõustub halduskohtu seisukohaga, et menetlustoimingu vaidlustamiseks esineb praegusel juhul HKMS § 45 lg-st 3 tulenev kaebeõiguse piirang, mistõttu on halduskohus jätnud õigesti kaebuse HKMS § 151 lg 2 p 1 alusel HKMS § 121 lg 2 p-s 1 sätestatud asjaolu ilmnemise tõttu läbi vaatamata. 10. Kaebaja ei vaidlusta halduskohtu seisukohta, et komisjoni 26.05.2016 otsuse näol on tegemist menetlustoiminguga, kuid leiab, et HKMS § 45 lg 3 teist alternatiivi ei saa tõlgenda- da selliselt, et menetlustoimingut saab isoleeritult vaidlustada üksnes juhul, kui menetlustoi- mingule järgneb kindlasti ka kaebaja õigusi rikkuv haldusakt või toiming. Seega on kaebaja seisukohal, et menetlustoimingut saab isoleeritult vaidlustada ka siis, kui menetlustoimingule võib tõenäoliselt järgneda kaebaja õigusi rikkuv haldusakt või toiming. Kaebaja märgib, et kui ta ei muuda eskiisjoonist oma õigusi kahjustaval viisil, riskib ta detailplaneeringu algatamata jätmisega, sest PlanS § 128 lg 2 sätestab avatud loetelu juhtumitest, millal kohaliku omavalit- suse üksus võib jätta detailplaneeringu algatamata. Ringkonnakohtu hinnangul sätte sõnastus „tingiks vältimatult“ sedavõrd laia tõlgendamist siiski ei võimalda. Halduskohus sekkub haldusmenetlusse ennetavalt üksnes seaduses sätesta- tud erandlikel juhtudel ning reeglina kontrollib halduskohus halduse tegevuse lõpptulemuse (haldusakti või toimingu) õiguspärasust tagantjärele. Sel eesmärgil on HKMS-s sätestatud kaebeõiguse piirangud keelamiskaebuse esitamiseks (HKMS § 45 lg 1) ja ka menetlustoimin- gute vaidlustamiseks (HKMS § 45 lg 3). Kaebaja laiendav tõlgendus on selle põhimõttega vastuolus ega ole kooskõlas HKMS § 45 lg 3 eesmärgiga vältida sellist ennetavat sekkumist.

3-16-1697 6(6) Eskiisjoonise muutmise ettepaneku õiguspärasuse kontrollimist ei saa pidada ka efektiivseks õiguskaitsevahendiks, sest ettepaneku õigusvastasuse konstateerimine ei tagaks kuidagi, et muutmata eskiisjoonise alusel algatatud detailplaneeringu menetluses jõutakse kaebaja soovi- tud planeeringulahenduse kehtestamiseni. Kaebajal on võimalus vaidlustada detailplaneeringu algatamisest keeldumine, kui kohalik omavalitsus peaks eskiisjoonise muutmata jätmise tõttu sellise otsuse tegema. 11. Kaebaja osutatud Riigikohtu 08.06.2016 määruse nr 3-3-1-12-16 seisukohad ei ole praegusesse vaidlusesse ülekantavad. Erinevalt praegusest juhtumist, kus haldusmenetlus on 06.02.2015 detailplaneeringu algatamise taotluse esitamisega alanud (HMS § 35 lg 1 p 1) ja vaidluse esemeks on selle haldusmenetluse raames tehtud menetlustoiming, oli viidatud la- hendi puhul tegemist halduse toiminguga väljaspool ehitusloa menetlust, millele vaidlustami- sele ei kohaldu HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud kaebeõiguse piirangud, vaid kohalduvad HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud piirangud.

/allkirjastatud digitaalselt/ Maret Altnurme

/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks /allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets